【摘要】金融扶貧是增加扶貧投入的重要渠道，是脫貧攻堅的關鍵舉措。隨著金融精準扶貧的縱深推進，農村信用缺失成為金融扶貧信貸政策貫徹落實的瓶頸，阻礙了扶貧資金的輸送。本文分析了在農村信用缺失情況下楚雄州金融扶貧信貸政策執(zhí)行的情況和存在問題，并借鑒國際經驗針對性地提出了農村信用體系建設助力金融扶貧的建議。

【關鍵詞】金融扶貧 信貸政策 農村信用體系建設

一、金融精準扶貧政策概述

金融作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)強有力的支撐，中央、省及地方出臺了一系列關于金融精準扶貧的相關政策措施，為開展好扶貧工作、實現全面脫貧目標作出了政策性的保障和指引。其中以《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號）為主，中央相關部門相繼聯合出臺了金融助推脫貧攻堅、加強金融精準扶貧信息對接共享、全面做好扶貧開發(fā)金融服務工作等實施意見，云南省結合實際出臺了《云南省金融支持脫貧攻堅實施方案》等配套文件，明確指出了金融扶貧工作的總體要求、重點支持領域、重點工作、保障性政策措施，確定了組織實施的部門，明確了各部門在金融扶貧工作中的職責，對金融扶貧各項工作做出了具體的安排。

（一）金融支持脫貧攻堅總體要求

瞄準脫貧攻堅的重點人群和重點任務，健全金融服務體系，創(chuàng)新金融服務產品，完善支持措施，精準對接金融需求，堅持金融政策與扶貧政策協調，堅持創(chuàng)新發(fā)展與風險防范并舉，以發(fā)展普惠金融為根基，重點針對集中連片特困地區(qū)，全力推動金融服務到村到戶，增強貧困人口自我發(fā)展能力，幫助貧困人員加快脫貧，激活貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展動力，為實現到2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會目標提供強有力的金融支撐。

（二）金融支持精準扶貧的主要信貸政策

1.精準對接特色產業(yè)金融服務需求。積極開展金融產品和服務方式創(chuàng)新，大力發(fā)展訂單、倉單質押等產業(yè)鏈、供應鏈金融，穩(wěn)妥推進試點地區(qū)農村產權融資業(yè)務，拓寬農村抵押物范圍，加大特色產業(yè)信貸投入。“十三五”期間，楚雄州將積極探索穩(wěn)妥推進農村土地承包經營權抵押、農民住房財產權“兩權”抵押貸款試點工作。

2.精準對接建檔立卡貧困戶。針對貧困地區(qū)實際需求，豐富扶貧特惠金融產品，優(yōu)化審批流程，積極發(fā)放扶貧小額信用貸款、扶貧貼息貸款和優(yōu)惠利率貸款，加大創(chuàng)業(yè)擔保貸款、助學貸款、婦女小額貸款、康復扶貧貸款實施力度，著力滿足建檔立卡貧困農戶的金融需求。“十三五”期間，楚雄州計劃發(fā)放扶貧小額信用貸款、扶貧貼息貸款和優(yōu)惠利率貸款120億元，對有貸款需求的建檔立卡貧困戶，力爭獲貸率達70%以上。

3.精準扶持易地扶貧搬遷等民生工程項目。將建檔立卡貧困戶放在優(yōu)先位置，積極支持貧困地區(qū)農村危房改造、抗震安居工程、整鄉(xiāng)整村推進等重點工程建設。按照各地區(qū)相關規(guī)劃，支持國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行、農村信用社按照保本微利原則發(fā)放易地扶貧搬遷貸款和危房改造、抗震安居工程貸款?！笆濉逼陂g，楚雄州易地扶貧搬遷、農村危房改造和抗震安居工程計劃發(fā)放貸款84億元。

4.精準扶持貧困人口就業(yè)就學。積極為貧困戶提供創(chuàng)業(yè)促就業(yè)小額擔保貸款和“貸免扶補”及勞動密集型小企業(yè)貸款，支持符合條件的返鄉(xiāng)農民工、農村青年、農村婦女、大學生村官、科技特派員等在農村就業(yè)創(chuàng)業(yè)，由財政給予貼息，隨業(yè)務的發(fā)展增加風險補償等政策?！笆濉逼陂g，楚雄州創(chuàng)業(yè)促就業(yè)小額擔保貸款和“貸免扶補”及勞動密集型小企業(yè)貸款計劃發(fā)放25億元。

（三）金融精準扶貧對農村信用體系建設的要求

金融精準扶貧政策的貫徹落實，離不開必要的保障條件，農村信用體系建設不僅是金融扶貧的重要內容之一，也是金融精準扶貧相關信貸政策得以順利實施的重要保障，在金融助推脫貧攻堅實施意見中，對農村信用體系建設做出了相應的要求：一是探索農戶基礎信用信息與建檔立卡貧困戶信息的共享和對接，完善金融信用信息基礎數據庫。二是健全農村基層黨組織、“駐村第一書記”、致富帶頭人、金融機構等多方參與的貧困農戶、新型農業(yè)經營主體信用等評級制度，探索建立針對貧困戶的信用評價指標體系，完善電子信用檔案。三是深入推進“信用戶”、“信用村”、“信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的評定與創(chuàng)建，鼓勵發(fā)放無抵押免擔保的扶貧貼息貸款和小額信用貸款。

二、楚雄州基本情況

楚雄州是一個集邊疆、民族、山區(qū)、貧困為一體的欠發(fā)達地州，片區(qū)國土面積2.9萬平方公里，人口275萬，是全國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。目前，全州有農村貧困人口37.95萬人，深度貧困人口仍有7.17萬人。其中，烏蒙山區(qū)、滇西邊境山區(qū)兩個連片特殊困難地區(qū)，貧困人口占全州80%以上，占州全深度貧困人口65%以上。為扎實做好楚雄州“十三五”期間扶貧攻堅工作，到2020年與全國全省同步全面建成小康社會，州委、州人民政府制定了《楚雄州五年脫貧攻堅行動計劃》和《楚雄州精準扶貧實施方案》，“十三五”期間，楚雄州計劃實現7個貧困縣和20個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)“減貧脫帽”、220個貧困村出列、25.8萬以上貧困人口脫貧致富。力爭貧困地區(qū)每年各項貸款增速高于當年全州各項貸款平均增速，新增貸款占全州貸款增量的比重高于上年同期水平，全州貧困地區(qū)銀行業(yè)金融機構信貸投入達到200億元以上。

截止2016年5月末，楚雄州金融機構人民幣各項貸款余額528.5億元，同比增長19.11%，比年初增加44.69億元，其中，貧困地區(qū)（滇西及烏蒙山連片特困地區(qū)）金融機構各項貸款余額519億元，同比增長19.04%，較年初增加36.61億元，貧困地區(qū)貸款增速與全州各項貸款增速基本持平。然而，在金融精準扶貧實施過程中亦受到了各種阻礙與困難，其中貧困地區(qū)農村信用缺失就是阻礙金融精準扶貧一個值得關注的問題，需要我們進行分析研究，制定有針對性的解決方案，疏通扶貧資金的輸送渠道，確保扶貧開發(fā)目標的順利實現。

三、楚雄州農村信用環(huán)境現狀

（一）農村“三信”建設缺失

楚雄州現轄10個縣（市），103個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和1098個行政村，全轄農戶51.37萬戶。截止2016年5月末，全州有1.88萬戶信用戶，占所有農戶的3.7%，僅有2個縣的3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和4個縣的48個村委會被評定為“信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、”信用村”，有8個縣（市）“信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為空白，6個縣（市）“信用村”為空白，全州“信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、”信用村”占比僅為2.9%和4.4%。

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圖1 楚雄州信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用村及信用戶占比情況

（二）農戶不良貸款占比較高

至2016年5月末，全州金融機構不良貸款余額23.16億元，其中，農戶不良貸款余額3.68億元，占比達15.89%，共5319戶。分縣市看，10縣市中有1個縣農戶不良貸款占比高于50%，有2個縣占比在40%～49%之間，4個縣占比在30%～39%之間，總體來看全州有七成的縣（市）農戶不良貸款占比在30%以上。

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圖2 楚雄州各縣（市）農戶不良貸款余額占比情況

（三）不良信用記錄是申貸農戶未能獲貸的主要原因

在未能獲得貸款的申貸農戶中，因不良信用記錄而未能獲貸農戶占比達57.2%，建檔立卡貧困戶因不良信用記錄而未能獲貸農戶占比更高達87%。

（四）非惡意欠款導致不良信用記錄的情況較突出

通過對農戶形成不良信用記錄的原因進行調查發(fā)現，雖然欠本金仍是農戶形成不良記錄的主要原因，但因欠息形成不良記錄的農戶占比也在不斷增加，至5月末，全州因欠息而形成不良記錄的農戶占比達到45.6%。調查了解農戶欠息主要原因是信用意識欠缺和收入季節(jié)性較強，大多屬于非惡意性欠款，但也導致其無法繼續(xù)獲貸信貸資金支持。

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圖3 農戶不良信用記錄中欠息、欠本金構成情況

（五）農戶信用被侵占事件時有發(fā)生

由于農戶信用意識淡泊，忽視個人信用記錄的重要性，部分農戶信用被長期占用，且有的已出現不良。農戶信用被侵占主要表現形式為：一是部分農民專業(yè)合作社、種植養(yǎng)殖大戶以“公司+基地+農戶”等形式，由農戶申請小額扶貧貼息貸款貸款，集中交給相關企業(yè)、基地使用。二是農戶將申請到的扶貧貼息貸款、農戶小額貸款轉借他人、企業(yè)使用，或貧困戶出借其身份證等資料給親友，讓他人以貧困戶名義申請貸款并使用。截至5月末，楚雄州因信用被侵占并產生貸款損失的農戶共有678戶，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個，涉及貸款本息金額2823萬元，其中，已形成不良的貸款2373萬元，貸款逾期最長達1209天。

四、信用缺失下的金融扶貧政策執(zhí)行情況及存在問題

（一）信用缺失下的金融扶貧政策執(zhí)行情況

1.農戶及建檔立卡貧困戶貸款占比均較低。一是農戶貸款占各項貸款比率較低。截止2016年5月末，楚雄州農戶貸款余額123.36億元，占各項貸款余額的19.6%。分縣市看，10縣市中僅有1個縣農戶貸款占比高于40%，4個縣占比在30%～39%之間，5個縣市占比低于30%，總體來看全州有五成的縣市農戶貸款占比低于30%。二是建檔立卡貧困戶貸款占農戶貸款比率較低。從精準扶貧對象來看，至5月末，全州建檔立卡貧困戶貸款余額7.34億元，僅占農戶貸款余額的6%。總體來看全州有八成的縣市農戶貸款中的貧困戶貸款占比低于5%。

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圖4 楚雄州各縣（市）農戶貸款余額占比

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圖5 楚雄州各縣（市）建檔立卡貧困戶貸款余額占比

2.農戶獲貸率較高，但獲貸面不廣。從獲貸率來看，全州農戶獲貸率達83.2%，建檔立卡貧困戶獲貸率達到91.4%。從獲貸面來看，獲貸農戶占全州農戶數的24.3%，而實施精準扶貧的主要對象建檔立卡貧困戶，其獲貸戶數僅占全州建檔立卡貧困戶的8.7%。

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圖6 農戶及建檔立卡貧困戶獲貸情況

3.金融扶貧專項信貸投放進度滯后。楚雄州對“十三五”期間金融精準對接扶貧攻堅制定了專項信貸投放計劃，但目前來看大部分專項信貸投放進度滯后。2016年1～5月，全州金融機構發(fā)放小額扶貧貼息貸款2.33億元，僅完成計劃目標的23.3%；發(fā)放危房改造和抗震安居工程貸款1.85億元，僅完成計劃目標的24.6%；發(fā)放易地扶貧搬遷貸款1.35億元，僅完成計劃目標的8.5%；發(fā)放創(chuàng)業(yè)促就業(yè)小額擔保貸款0.87億元，完成計劃目標的16.4%。

表1 楚雄州2016年1～5月金融扶貧專項信貸完成情況

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（二）存在問題

1.結息時間與農戶生產經營周期不匹配。農村地區(qū)經濟收入季節(jié)性較強，農業(yè)生產周期一般為一年，其他時間資金較為緊缺，外出打工者一般也一年回家一次，而信用社貸款實行按季結息，利息逾期90天則形成不良，大多數農戶因結息時間與農戶生產經營周期不匹配形成不良信用記錄。農戶一年就可能因欠息形成3至4次不良記錄，而信用社規(guī)定對有3次及以上不良記錄的農戶不能發(fā)放貸款。

2.貧困戶缺乏“增信”手段導致無法獲貸。調查中發(fā)現，建檔立卡貧困戶獲貸面不廣的一個主要原因，是大多數貧困戶的家庭凈資產為零，現金流也基本為零，因沒有償還能力而不去申請貸款。然而這些沒有償還能力的貧困戶正是精準扶貧的主要對象，貧困戶“增信”手段缺乏阻礙了扶貧信貸資金的扶持。如姚安縣官屯鄉(xiāng)，該鄉(xiāng)共有806戶建檔立卡貧困戶，其中僅有45戶申請了小額扶貧貼息貸款，通過調查了解有94%的建建檔立卡貧困戶因不具備償還能力而無法申請貸款，導致該鄉(xiāng)信用社難以完成扶貧貼息貸款任務。

3.農戶不良信用記錄成為農戶貸款增長乏力的重要因素。調查中了解，云南省農村信用聯合社于2016年5月下發(fā)通知，要求下轄各級信用社對有不良信用記錄的農戶，禁止發(fā)放新的貸款。這意味著將有近10%的申貸農戶因不良信用記錄無法再獲得新的信貸支持。農戶信用意識的淡泊和不良信用記錄的高發(fā)，阻礙其獲得信貸支持。

4.農村地區(qū)整體信用意識不高。一是農村地區(qū)信用觀念缺失，導致信貸資金難以投放。受地區(qū)經濟發(fā)展落后、受教育程度和金融知識普及不廣等因素影響，農戶信用意識依然相對淡薄，沒有按時還息習慣，多數在年末獲得收入后一次性還本付息，因欠息形成不良記錄，導致無法再次獲得貸款。如姚安縣大河口鄉(xiāng)，因不良信用記錄無法獲得貸款的農戶數占比為70%，通過調查了解，99%的不良信用記錄因欠息形成，屬于非惡意欠款行為。二是受身邊或社會不良風氣“從眾”心理影響欠貸不還，或是采取觀望希望政府為之買單，形成傳染效應導致整個地區(qū)信用環(huán)境較差。如近年來發(fā)放的農戶五戶聯保貸款，時常因一戶拒還貸款，引起其他四戶效仿，導致五戶均逾期形成不良，給金融機構催收貸款造成了很大困難，同時也給該地區(qū)帶來負面影響。農村地區(qū)整體信用意識不高，失信懲戒機制缺失，使得扶貧信貸資金受阻，農戶因自身失信行為無法獲得扶貧信貸支持。

五、國外經驗及啟示

農村社會信用體系是社會信用體系建設重要內容，社會信用體系建設在市場經濟體制中是一種重要的制度安排。歐美發(fā)達國家社會發(fā)展不同于我國的城鄉(xiāng)二元結構，他們的農村信用體系建設和社會信用體系建設是整體規(guī)劃和推進的，所以發(fā)達國家社會信用體系建設自然涵蓋了農村信用體系，其建設路徑對我國推進農村社會信用體系建設仍然具有重要的參考借鑒作用。

市場經濟發(fā)展較為充分的發(fā)達國家，如美國、日本及歐洲一些國家經過上百年的發(fā)展，均建立了較為成熟的社會信用體系。目前，發(fā)達國家社會信用體系建設模式主要有三種：一是以私營征信服務為特征的企業(yè)經營模式，主要代表為美國；美國的社會信用體系經過長時間的市場培育，形成了在完備法律法規(guī)下依靠市場自行運作管理的信用模式。其信用服務機構高度私營化，經營完全市場化，信息開放程度很高，基本上除法律限制外全面平等開放信息和共享。而對失信的懲戒特點也是走市場懲戒機制，失信者將受到經濟甚至司法處罰。二是以公共征信服務為特征的政府主導模式，主要代表為德國等歐洲國家；在這種模式下，以政府為主導，建立了非營利性、隸屬于中央銀行的消費信貸登記系統，形成了覆蓋全國的社會信用信息網絡數據庫，以政府強制力為保證，強制性向金融機構征集企業(yè)信貸信息和消費者個人貸款信息，使信息高效率集中。同時也建立了私營信用數據庫和行業(yè)協會數據庫，補充和完善信用信息征集機制。三是以協會征信服務為特征的行業(yè)協會模式，主要以日本為代表。日本的社會信用體系是由日本銀行業(yè)協會和其他會員制機構一起建立，為非盈利的銀行個人信用信息中心，要求協會會員定期向信息中心提交要求的詳細信息，是一個只在會員內部實現信息共享和信息交換的平臺。日本征信機構強調信息保護和行業(yè)規(guī)范，管理由協會自律管理，征信信息和使用僅限于會員內部，不對第三者和社會開放。

綜合國外社會信用體系建設經驗看，完善的法律制度體系建設是保障，完備的信用信息數據庫建設是基礎，有效的信用監(jiān)管機制是關鍵，健康的信用服務中介機構是支撐，培養(yǎng)良好的信用文化是目標。

六、完善信用體系建設助力金融精準扶貧的建議

（一）加快完善制度機制

一是要按照政府領導、發(fā)改委和人民銀行共同推動，多方參與、共同受益的要求，在《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014-2020）》的總框架之下，分別在省、州、縣三級成立由政府分管領導任組長，發(fā)改委和人民銀行作為牽頭部門，政府相關職能部門、涉農金融機構為成員的領導體制，鄉(xiāng)級成立工作組，分設農戶信息采集小組和農戶信用等級評價小組，以“三信”建設為抓手，摸清底數，先易后難，列出推進時間表，明確各級政府責任。二是選擇重點區(qū)域和典型地區(qū)開展信用建設試點工作。探索推廣信用產品的社會化應用，如“信用戶”、“信用村”、“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”的榜樣效應，促進信用信息互聯互通、協同共享，健全社會信用獎勵聯動機制。探索出一條適合推廣的，成熟有效的社會信用體系建設之路。三是建立長效機制。必須認識到農村信用體系建設是一項長期持續(xù)的工作，信用信息的各要素需要不斷積累更新和完善，所以所需的人財物必須通過各級政府以規(guī)范性文件予以明確。

（二）完善信用法規(guī)制度

完善的信用法規(guī)制度和標準體系是農村信用體系有效運行的重要保障，目前我國征信領域僅有《征信業(yè)管理條例》一部行政法令，且此法令主要是基于“金融信用信息基礎數據庫”的實踐，內容不夠完善和全面。所以必須要加快信用立法工作，一是在進一步修改完善《征信業(yè)管理條例》的基礎上，出臺《信用法》，從法律層面規(guī)范信用信息的采集、使用、保護行為。二是推進行業(yè)、部門和地方信用制度建設。各地區(qū)、各部門分別根據本地區(qū)、相關行業(yè)信用體系建設的需要，制訂地區(qū)行業(yè)信用建設的規(guī)章制度，明確信息記錄主體責任，保證信用信息的客觀、真實、準確和及時更新。三是完善信用信息共享公開制度，推動信用信息資源的有序開發(fā)利用。四是完善信用聯合獎懲機制。信用聯合獎懲機制是社會信用體系運行的核心機制，政府各級主管部門要聯合制訂農村信用獎懲措施。建立“守信——增信”，“失信——懲戒”機制，形成良性循環(huán)，使守信的農戶和鄉(xiāng)村得到更多實惠。同時把信用狀況與扶貧政策掛鉤，信用好的農戶扶貧資金優(yōu)先考慮，扶貧政策給予適當傾斜。在整體上徹底改善貧困地區(qū)信用環(huán)境，正真做到農民致富，信用先行，強化信用在扶貧攻堅中的核心作用。

（三）加快建立統一的農村信用信息平臺

信用信息平臺是農村信用體系建設的的基礎性設施，有技術要求高、投入大的特點。在實際需求的基礎上，一是要將農村信用體系建設納入社會信用體系的總框架中來，建立農村信用信息基礎數據庫，實現農村信用信息的分級分類存貯管理。二是構建信息共享應用平臺，統籌利用現有信用信息系統基礎設施，把分散于各司法機關、行政機關和其他具有公共管理職能部門掌握的信用信息，以及人民銀行的金融信用信息整合共享，逐步形成覆蓋全部信用主體、所有信用信息類別、全國所有區(qū)域的信用信息網絡，并且明確在社會管理、扶貧攻堅、享受福利補貼等方面必須應用的規(guī)定。

（四）通過調整政策及建立機制疏通扶貧資金輸送渠道

1.在信貸政策操作方面進行適當調整。一是靈活確定貸款期限和結息方式。針對農戶種養(yǎng)殖業(yè)、外出打工等資金需求的特點，靈活確定貸款期限和結息方式，特別是放寬90天以上貸款不付息自動計入不良的規(guī)定，以此來降低由于農業(yè)季節(jié)性收入不均衡帶來的違約情況。二是區(qū)別對待農戶不良信用記錄。對于核實確屬非惡意造成不良信用記錄的農戶，給予當地金融機構相應權限，適當放寬有3次不良記錄無法獲得貸款的規(guī)定及申請新增貸款準入要求。

2.采取多種增信和保障措施提高貧困農戶貸款可獲得性。一是建立健全精準扶貧貸款風險補償機制。地方政府要多渠道籌措扶貧資金，設立專門的扶貧貸款補償基金，為農戶提供增信保障，化解金融扶貧風險，切實支持金融精準扶貧工作。二是積極采取新型農業(yè)經營主體擔保、擔保公司擔保、農戶聯保等多種增信措施，緩解貧困人口信貸融資缺乏有效抵押擔保資產問題。

3.構建貧困地區(qū)保險補償機制。一是加強貧困地區(qū)政策性農業(yè)保險覆蓋面，進一步提高貧困地區(qū)保險密度和深度，鼓勵發(fā)展農業(yè)保險、種植業(yè)保險。二是建立貧困地區(qū)農業(yè)保險與農村信貸相結合的銀保聯動機制。形成“信用+保險+風險補償”聯動機制，全方位支持貧困戶融資需求。

（五）多方聯動開展信用宣傳教育

一是充分發(fā)揮政府職能作用，優(yōu)化農村信用環(huán)境。政府部門、人民銀行應聯合通過會議、活動、新聞媒體等載體向涉農金融機構、農戶宣傳農村信用體系建設的意義、內容及享受的優(yōu)惠政策，提高參與各方的認識及積極性。同時，引導各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會持續(xù)性開展信用宣傳及致富信用農戶典型案例宣傳，在農村地區(qū)發(fā)揮示范作用，讓信用文化在農村生根開花，代代相傳。二是發(fā)揮金融機構的陣地作用，實現宣傳教育常規(guī)化、擴大化。涉農金融機構應發(fā)揮擁有大量農村金融網點、與老百姓熟悉、農村金融業(yè)務扎實等優(yōu)勢，使信用宣傳在日常業(yè)務中常態(tài)化?？赏ㄟ^對評級信用農戶給予貸款優(yōu)先、額度放寬、利率優(yōu)惠等激勵措施，對于惡意失信農戶嚴格限貸，逐步建立守信意識，促進“守信為榮、失信為恥”氛圍的形成。

課題組組長：王遠昆

課題組成員：羅永恒 張敏 劉曦 張壽新 劉昱廷

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