【摘要】國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是我國(guó)財(cái)政支出管理制度改革的重要內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)就是將政府所有財(cái)政性資金集中在開設(shè)的國(guó)庫(kù)單一賬戶中，所有財(cái)政支出均通過(guò)單一賬戶進(jìn)行撥付，從而增強(qiáng)了財(cái)政資金支出的透明度，提高了財(cái)政資金的使用效益，也從制度上防范了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，但在具體實(shí)施過(guò)程中，存在的一些問(wèn)題不容忽視，本文通過(guò)對(duì)宕昌縣國(guó)庫(kù)集中支付改革和運(yùn)行情況的調(diào)查，分析國(guó)庫(kù)集中支付改革中存在的問(wèn)題及原因，提出完善國(guó)庫(kù)集中支付改革的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】宕昌縣 國(guó)庫(kù)集中支付 問(wèn)題 建議

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是我國(guó)財(cái)政支出管理制度改革的重要內(nèi)容，是建立公共財(cái)政框架的重要組成部分，是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的新型國(guó)庫(kù)管理制度，其實(shí)質(zhì)就是將政府所有財(cái)政性資金集中在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理行開設(shè)的賬戶，同時(shí)所有財(cái)政支出均通過(guò)這一賬戶進(jìn)行撥付，以進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政資金支出的透明度，提高財(cái)政資金使用效益，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。本文通過(guò)對(duì)宕昌縣國(guó)庫(kù)集中支付改革和運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)查，分析國(guó)庫(kù)集中支付改革中存在的問(wèn)題及原因，提出完善國(guó)庫(kù)集中支付改革的相關(guān)建議。

一、宕昌縣國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施情況

（一）國(guó)庫(kù)集中支付流程運(yùn)行通暢

2010年，根據(jù)甘肅省國(guó)庫(kù)體制改革工作要求，宕昌縣國(guó)庫(kù)部門緊緊圍繞改革方向和重點(diǎn)，加強(qiáng)與財(cái)政部門聯(lián)系溝通，首選了8個(gè)預(yù)算單位（四個(gè)一級(jí)預(yù)算單位，四個(gè)二級(jí)預(yù)算單位）作為國(guó)庫(kù)集中支付改革的試點(diǎn)單位實(shí)行集中支付，取得改革的初步成功。之后宕昌縣支庫(kù)進(jìn)一步加大工作力度，多次與財(cái)政部門溝通協(xié)調(diào)，相繼將全部縣直預(yù)算單位和25鄉(xiāng)鎮(zhèn)府收支預(yù)算納入了改革范圍。截止2015年底，全縣共有140個(gè)預(yù)算單位、20.54%的財(cái)政預(yù)算資金實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付，從財(cái)政集中支付額度的下達(dá)到資金支付清算，各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行通暢，國(guó)庫(kù)集中支付改革工作在宕昌縣域得到扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）財(cái)政資金使用效率得到提高

實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政資金不需要通過(guò)任何中間環(huán)節(jié)就可直接由國(guó)庫(kù)支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，真實(shí)地反映了財(cái)政資金的支出數(shù)據(jù)，使得財(cái)政、國(guó)庫(kù)部門可以直接掌握每筆資金的最終去向，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗現(xiàn)象的滋生。同時(shí)，集中支付流程的設(shè)計(jì)大大縮短了資金到賬時(shí)間，提高了國(guó)庫(kù)資金的使用效率，使預(yù)算單位用款更加及時(shí)和便利。

二、存在的問(wèn)題

（一）賬戶管理存在不規(guī)范的現(xiàn)象

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，按照相關(guān)要求，人民銀行國(guó)庫(kù)部門開設(shè)了國(guó)庫(kù)單一賬戶，集中支付代理銀行開設(shè)了財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶，零余額開立后，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)取消預(yù)算單位自行開設(shè)的銀行賬戶，支出全部實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。但據(jù)調(diào)查，大量的預(yù)算單位改革前基本帳戶均留有資金，為了使國(guó)庫(kù)集中支付改革順利實(shí)施，經(jīng)協(xié)商保留了預(yù)算單位改革前的基本帳戶，同時(shí)為預(yù)算單位開立零余額專用賬戶專門用于集中支付，該賬戶可支取現(xiàn)金，與基本帳戶并無(wú)兩樣，形成了預(yù)算單位名義上一個(gè)基本帳戶，實(shí)際擁有兩個(gè)基本帳戶的情況，違背了《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》“單位銀行結(jié)算賬戶的存款人只能在銀行開立一個(gè)基本帳戶”的規(guī)定。

（二）資金清算方式與當(dāng)前銀行結(jié)算制度相悖

按照現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的資金清算規(guī)定，代理銀行收到財(cái)政部門提交的支付令后，無(wú)條件將資金從其清算賬戶支付到財(cái)政零余額戶或預(yù)算單位零余額戶，這樣就形成了集中支付代理銀行清算賬戶在時(shí)點(diǎn)上的墊款。當(dāng)日營(yíng)業(yè)終了，集中支付代理行根據(jù)清算賬戶資金支付情況向人民銀行提出清算，收到人民銀行劃轉(zhuǎn)的國(guó)庫(kù)集中支付清算資金后，代理行結(jié)清墊付的資金。從資金清算的整個(gè)流程看，國(guó)庫(kù)集中支付代理行先付款后收款，違背了《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》中規(guī)定的“恪守信用，履約付款，誰(shuí)的錢進(jìn)誰(shuí)的賬，由誰(shuí)支配，銀行不墊款”的結(jié)算原則。

（三）資金存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

一方面收款人、收款賬戶是否真實(shí)難以核實(shí)，一旦預(yù)算單位提供虛假收款人或收款賬戶套取財(cái)政資金或提供的偽造的購(gòu)銷合同騙取財(cái)政資金，由于缺乏事中審查，造成財(cái)政資金使用的風(fēng)險(xiǎn)隱患；另一方面，預(yù)算單位合理但真?zhèn)坞y以辨別的用款申請(qǐng)，同樣存在以虛假用款申請(qǐng)騙取財(cái)政資金的可能。這類采購(gòu)性資金一般用款額度較大，一旦違規(guī)行為得逞，對(duì)財(cái)政資金帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)很大，后果非常嚴(yán)重。三是是零余額賬戶支付存在的資金風(fēng)險(xiǎn)。從目前情況看，零余額賬戶的支取頻率較高，至于支取的行為是否合理，應(yīng)不應(yīng)該支付，代理銀行不承擔(dān)審核責(zé)任，財(cái)政部門又無(wú)從考證。比如，預(yù)算單位向財(cái)政部門提出資金支付申請(qǐng)，報(bào)銷汽車油耗等費(fèi)，對(duì)其票據(jù)是否真實(shí)，缺乏有效的事中監(jiān)督，造成資金風(fēng)險(xiǎn)。

（四）削弱了人民銀行的監(jiān)管職能

人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)要求對(duì)財(cái)政資金的撥付實(shí)施監(jiān)督。實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付前，人行國(guó)庫(kù)部門可以對(duì)每筆預(yù)算撥款的憑證要素、撥款用途進(jìn)行逐項(xiàng)審核，發(fā)現(xiàn)要素不全、填寫不正確、用途不合理的撥款可以依法拒絕辦理。但國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施后，對(duì)財(cái)政部門預(yù)算撥款的審核基本上由代理銀行完成，資金的實(shí)際用途和去向由財(cái)政部門和預(yù)算單位調(diào)控，無(wú)論資金正確與否國(guó)庫(kù)同樣進(jìn)行清算，人民銀行完全處于被動(dòng)清算，在一定程度上削弱了人民銀行國(guó)庫(kù)部門的監(jiān)管職能，使國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算支出監(jiān)督明顯滯后，難以執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)，客觀上增加了預(yù)算資金的使用風(fēng)險(xiǎn)。

（五）支付流程不能規(guī)避財(cái)政“透支”風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中支付采取“先支付，后清算”的模式，即財(cái)政或預(yù)算單位直接向集中支付代理銀行下達(dá)支付指令，由代理銀行先墊付資金，日終匯總支付總額再向央行國(guó)庫(kù)發(fā)起清算。該模式下，一旦財(cái)政資金頭寸不足，將導(dǎo)致財(cái)政“透支”行為發(fā)生。在地方財(cái)力日益吃緊的大背景下，加上財(cái)政部門對(duì)賬不及時(shí)、支出隨意性較大等因素，“透支”現(xiàn)象可能會(huì)發(fā)生，從而引發(fā)商業(yè)銀行的資金損失。

（六）國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中系統(tǒng)（TCBS系統(tǒng)）

不能直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，使工作效率大打折扣。據(jù)調(diào)查，目前國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）沒(méi)有辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的接口，不能實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）數(shù)據(jù)信息共享，接收直接和授權(quán)支付的數(shù)據(jù)信息仍然要依托于原國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)（TBS）。每當(dāng)發(fā)生國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，國(guó)庫(kù)人員只能先將集中支付數(shù)據(jù)信息在TBS系統(tǒng)導(dǎo)入成功后，才能按實(shí)撥方式在TCBS系統(tǒng)中逐筆錄入支付信息，從而大大降低了國(guó)庫(kù)工作效率。

三、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的幾點(diǎn)建議

（一）進(jìn)一步建立健全國(guó)庫(kù)集中支付改革的配套制度和法律法規(guī)

規(guī)范操作程序，為合理使用預(yù)算資金提供制度依據(jù)。為此，應(yīng)盡快修改或出臺(tái)與之相配套的規(guī)章制度，建立嚴(yán)格的監(jiān)督檢查制度和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防范平臺(tái)，并將制度貫穿于整個(gè)業(yè)務(wù)處理的始終，為財(cái)政國(guó)庫(kù)改革提供強(qiáng)有力的制度保障，為改革創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，同時(shí)要進(jìn)一步優(yōu)化操作流程，確保財(cái)政資金的安全。

（二）探索國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管新思路

為了有效防范財(cái)政資金發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，需要構(gòu)建一套完善的政府財(cái)政資金監(jiān)管體系，使財(cái)政資金事前做好對(duì)每筆資金用途的合規(guī)性審核；事中對(duì)資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶的撥付、審核代理銀行申請(qǐng)劃款數(shù)額、代理銀行是否在符合規(guī)定范圍為預(yù)算單位辦理資金支付以及是否及時(shí)準(zhǔn)確地劃撥支付資金等方面進(jìn)行跟蹤；事后定期開展對(duì)代理銀行零余額賬戶的檢查。通過(guò)用制度約束、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)等手段，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)時(shí)監(jiān)管國(guó)庫(kù)資金流向，確保資金安全。同時(shí)要實(shí)現(xiàn)信息資源共享、交流和相互監(jiān)督，從而進(jìn)一步規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付行為，有效發(fā)揮人民銀行的國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能，提升國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管水平。

（三）進(jìn)一步加快財(cái)、稅、庫(kù)、行橫向聯(lián)網(wǎng)的步伐實(shí)現(xiàn)信息資源共享

目前財(cái)、稅、庫(kù)、銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，為各聯(lián)網(wǎng)單位搭建了信息交換和信息共享平臺(tái)，特別是人民銀行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中后，TCBS系統(tǒng)（國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)）與財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫連接，為國(guó)庫(kù)集中支付橫向聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的開展奠定了基礎(chǔ)。為此建議進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)、稅、庫(kù)、銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)業(yè)務(wù)覆蓋率，即通過(guò)財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享。及時(shí)進(jìn)行資金監(jiān)控，特別是對(duì)異常劃撥、可疑支付進(jìn)行及時(shí)預(yù)警，便于財(cái)、稅、庫(kù)、行各部門聯(lián)手采取措施化解風(fēng)險(xiǎn)，有效地規(guī)范財(cái)政預(yù)算收支執(zhí)行，確保國(guó)庫(kù)資金安全。同時(shí)通過(guò)聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金實(shí)時(shí)清算，減少代理銀行墊財(cái)政付息問(wèn)題，提高國(guó)庫(kù)集中支付效率。

（四）完善財(cái)政直接支付與財(cái)政授權(quán)支付的后續(xù)監(jiān)督機(jī)制

財(cái)政資金通過(guò)財(cái)政部門簽發(fā)支付令或通過(guò)財(cái)政部門授權(quán)預(yù)算單位簽發(fā)支付令從國(guó)庫(kù)直接撥付給供應(yīng)商或勞務(wù)提供者后，財(cái)政部門必須采取措施，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行跟蹤問(wèn)效，通過(guò)事后監(jiān)控，防止虛假賬務(wù)現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）提高國(guó)庫(kù)人員的業(yè)務(wù)操作水平

國(guó)庫(kù)集中支付制度是一項(xiàng)政策性強(qiáng)，涉及面廣的新型財(cái)政資金支付管理制度。隨著國(guó)庫(kù)集中支付的不斷深入，一些新情況、新問(wèn)題將不斷產(chǎn)生。因此，一方面人民銀行應(yīng)該加強(qiáng)與財(cái)政部門的協(xié)調(diào)、溝通，對(duì)集中支付業(yè)務(wù)中的新問(wèn)題積極進(jìn)行調(diào)查研究，及時(shí)溝通，共同協(xié)商解決。另一方面，人民銀行國(guó)庫(kù)部門要進(jìn)一步加大對(duì)國(guó)庫(kù)人員的培訓(xùn)力度，使業(yè)務(wù)人員熟悉政策、規(guī)范操作、正確核算，確保國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范、安全、高效運(yùn)行。

課題組組長(zhǎng)：陳志杰

課題組成員：陳永梅 朱茜駿