【摘要】國(guó)庫集中支付制度改革是我國(guó)財(cái)政支出管理制度改革的重要內(nèi)容,其實(shí)質(zhì)就是將政府所有財(cái)政性資金集中在開設(shè)的國(guó)庫單一賬戶中,所有財(cái)政支出均通過單一賬戶進(jìn)行撥付,從而增強(qiáng)了財(cái)政資金支出的透明度,提高了財(cái)政資金的使用效益,也從制度上防范了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,但在具體實(shí)施過程中,存在的一些問題不容忽視,本文通過對(duì)宕昌縣國(guó)庫集中支付改革和運(yùn)行情況的調(diào)查,分析國(guó)庫集中支付改革中存在的問題及原因,提出完善國(guó)庫集中支付改革的相關(guān)建議。
【關(guān)鍵詞】宕昌縣 國(guó)庫集中支付 問題 建議
國(guó)庫集中支付制度改革是我國(guó)財(cái)政支出管理制度改革的重要內(nèi)容,是建立公共財(cái)政框架的重要組成部分,是以國(guó)庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫集中收付為主要形式的新型國(guó)庫管理制度,其實(shí)質(zhì)就是將政府所有財(cái)政性資金集中在國(guó)庫或國(guó)庫指定的代理行開設(shè)的賬戶,同時(shí)所有財(cái)政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付,以進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政資金支出的透明度,提高財(cái)政資金使用效益,從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。本文通過對(duì)宕昌縣國(guó)庫集中支付改革和運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)查,分析國(guó)庫集中支付改革中存在的問題及原因,提出完善國(guó)庫集中支付改革的相關(guān)建議。
一、宕昌縣國(guó)庫集中支付制度實(shí)施情況
(一)國(guó)庫集中支付流程運(yùn)行通暢
2010年,根據(jù)甘肅省國(guó)庫體制改革工作要求,宕昌縣國(guó)庫部門緊緊圍繞改革方向和重點(diǎn),加強(qiáng)與財(cái)政部門聯(lián)系溝通,首選了8個(gè)預(yù)算單位(四個(gè)一級(jí)預(yù)算單位,四個(gè)二級(jí)預(yù)算單位)作為國(guó)庫集中支付改革的試點(diǎn)單位實(shí)行集中支付,取得改革的初步成功。之后宕昌縣支庫進(jìn)一步加大工作力度,多次與財(cái)政部門溝通協(xié)調(diào),相繼將全部縣直預(yù)算單位和25鄉(xiāng)鎮(zhèn)府收支預(yù)算納入了改革范圍。截止2015年底,全縣共有140個(gè)預(yù)算單位、20.54%的財(cái)政預(yù)算資金實(shí)行了國(guó)庫集中支付,從財(cái)政集中支付額度的下達(dá)到資金支付清算,各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行通暢,國(guó)庫集中支付改革工作在宕昌縣域得到扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。
(二)財(cái)政資金使用效率得到提高
實(shí)施國(guó)庫集中支付制度后,財(cái)政資金不需要通過任何中間環(huán)節(jié)就可直接由國(guó)庫支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者,真實(shí)地反映了財(cái)政資金的支出數(shù)據(jù),使得財(cái)政、國(guó)庫部門可以直接掌握每筆資金的最終去向,從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗現(xiàn)象的滋生。同時(shí),集中支付流程的設(shè)計(jì)大大縮短了資金到賬時(shí)間,提高了國(guó)庫資金的使用效率,使預(yù)算單位用款更加及時(shí)和便利。
二、存在的問題
(一)賬戶管理存在不規(guī)范的現(xiàn)象
實(shí)行國(guó)庫集中支付制度后,按照相關(guān)要求,人民銀行國(guó)庫部門開設(shè)了國(guó)庫單一賬戶,集中支付代理銀行開設(shè)了財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶,零余額開立后,按規(guī)定應(yīng)當(dāng)取消預(yù)算單位自行開設(shè)的銀行賬戶,支出全部實(shí)行國(guó)庫集中支付。但據(jù)調(diào)查,大量的預(yù)算單位改革前基本帳戶均留有資金,為了使國(guó)庫集中支付改革順利實(shí)施,經(jīng)協(xié)商保留了預(yù)算單位改革前的基本帳戶,同時(shí)為預(yù)算單位開立零余額專用賬戶專門用于集中支付,該賬戶可支取現(xiàn)金,與基本帳戶并無兩樣,形成了預(yù)算單位名義上一個(gè)基本帳戶,實(shí)際擁有兩個(gè)基本帳戶的情況,違背了《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》“單位銀行結(jié)算賬戶的存款人只能在銀行開立一個(gè)基本帳戶”的規(guī)定。
(二)資金清算方式與當(dāng)前銀行結(jié)算制度相悖
按照現(xiàn)行國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)的資金清算規(guī)定,代理銀行收到財(cái)政部門提交的支付令后,無條件將資金從其清算賬戶支付到財(cái)政零余額戶或預(yù)算單位零余額戶,這樣就形成了集中支付代理銀行清算賬戶在時(shí)點(diǎn)上的墊款。當(dāng)日營(yíng)業(yè)終了,集中支付代理行根據(jù)清算賬戶資金支付情況向人民銀行提出清算,收到人民銀行劃轉(zhuǎn)的國(guó)庫集中支付清算資金后,代理行結(jié)清墊付的資金。從資金清算的整個(gè)流程看,國(guó)庫集中支付代理行先付款后收款,違背了《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》中規(guī)定的“恪守信用,履約付款,誰的錢進(jìn)誰的賬,由誰支配,銀行不墊款”的結(jié)算原則。
(三)資金存在風(fēng)險(xiǎn)隱患
一方面收款人、收款賬戶是否真實(shí)難以核實(shí),一旦預(yù)算單位提供虛假收款人或收款賬戶套取財(cái)政資金或提供的偽造的購(gòu)銷合同騙取財(cái)政資金,由于缺乏事中審查,造成財(cái)政資金使用的風(fēng)險(xiǎn)隱患;另一方面,預(yù)算單位合理但真?zhèn)坞y以辨別的用款申請(qǐng),同樣存在以虛假用款申請(qǐng)騙取財(cái)政資金的可能。這類采購(gòu)性資金一般用款額度較大,一旦違規(guī)行為得逞,對(duì)財(cái)政資金帶來的風(fēng)險(xiǎn)很大,后果非常嚴(yán)重。三是是零余額賬戶支付存在的資金風(fēng)險(xiǎn)。從目前情況看,零余額賬戶的支取頻率較高,至于支取的行為是否合理,應(yīng)不應(yīng)該支付,代理銀行不承擔(dān)審核責(zé)任,財(cái)政部門又無從考證。比如,預(yù)算單位向財(cái)政部門提出資金支付申請(qǐng),報(bào)銷汽車油耗等費(fèi),對(duì)其票據(jù)是否真實(shí),缺乏有效的事中監(jiān)督,造成資金風(fēng)險(xiǎn)。
(四)削弱了人民銀行的監(jiān)管職能
人民銀行經(jīng)理國(guó)庫的職責(zé)要求對(duì)財(cái)政資金的撥付實(shí)施監(jiān)督。實(shí)施國(guó)庫集中支付前,人行國(guó)庫部門可以對(duì)每筆預(yù)算撥款的憑證要素、撥款用途進(jìn)行逐項(xiàng)審核,發(fā)現(xiàn)要素不全、填寫不正確、用途不合理的撥款可以依法拒絕辦理。但國(guó)庫集中支付制度的實(shí)施后,對(duì)財(cái)政部門預(yù)算撥款的審核基本上由代理銀行完成,資金的實(shí)際用途和去向由財(cái)政部門和預(yù)算單位調(diào)控,無論資金正確與否國(guó)庫同樣進(jìn)行清算,人民銀行完全處于被動(dòng)清算,在一定程度上削弱了人民銀行國(guó)庫部門的監(jiān)管職能,使國(guó)庫對(duì)預(yù)算支出監(jiān)督明顯滯后,難以執(zhí)行監(jiān)管職責(zé),客觀上增加了預(yù)算資金的使用風(fēng)險(xiǎn)。
(五)支付流程不能規(guī)避財(cái)政“透支”風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前國(guó)庫集中支付采取“先支付,后清算”的模式,即財(cái)政或預(yù)算單位直接向集中支付代理銀行下達(dá)支付指令,由代理銀行先墊付資金,日終匯總支付總額再向央行國(guó)庫發(fā)起清算。該模式下,一旦財(cái)政資金頭寸不足,將導(dǎo)致財(cái)政“透支”行為發(fā)生。在地方財(cái)力日益吃緊的大背景下,加上財(cái)政部門對(duì)賬不及時(shí)、支出隨意性較大等因素,“透支”現(xiàn)象可能會(huì)發(fā)生,從而引發(fā)商業(yè)銀行的資金損失。
(六)國(guó)庫會(huì)計(jì)核算集中系統(tǒng)(TCBS系統(tǒng))
不能直接辦理國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù),不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享,使工作效率大打折扣。據(jù)調(diào)查,目前國(guó)庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(TCBS)沒有辦理國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)的接口,不能實(shí)現(xiàn)國(guó)庫集中支付系統(tǒng)與國(guó)庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(TCBS)數(shù)據(jù)信息共享,接收直接和授權(quán)支付的數(shù)據(jù)信息仍然要依托于原國(guó)庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)(TBS)。每當(dāng)發(fā)生國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù),國(guó)庫人員只能先將集中支付數(shù)據(jù)信息在TBS系統(tǒng)導(dǎo)入成功后,才能按實(shí)撥方式在TCBS系統(tǒng)中逐筆錄入支付信息,從而大大降低了國(guó)庫工作效率。
三、完善國(guó)庫集中支付制度的幾點(diǎn)建議
(一)進(jìn)一步建立健全國(guó)庫集中支付改革的配套制度和法律法規(guī)
規(guī)范操作程序,為合理使用預(yù)算資金提供制度依據(jù)。為此,應(yīng)盡快修改或出臺(tái)與之相配套的規(guī)章制度,建立嚴(yán)格的監(jiān)督檢查制度和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防范平臺(tái),并將制度貫穿于整個(gè)業(yè)務(wù)處理的始終,為財(cái)政國(guó)庫改革提供強(qiáng)有力的制度保障,為改革創(chuàng)造良好的法律環(huán)境,同時(shí)要進(jìn)一步優(yōu)化操作流程,確保財(cái)政資金的安全。
(二)探索國(guó)庫集中支付監(jiān)管新思路
為了有效防范財(cái)政資金發(fā)生風(fēng)險(xiǎn),需要構(gòu)建一套完善的政府財(cái)政資金監(jiān)管體系,使財(cái)政資金事前做好對(duì)每筆資金用途的合規(guī)性審核;事中對(duì)資金從國(guó)庫單一賬戶的撥付、審核代理銀行申請(qǐng)劃款數(shù)額、代理銀行是否在符合規(guī)定范圍為預(yù)算單位辦理資金支付以及是否及時(shí)準(zhǔn)確地劃撥支付資金等方面進(jìn)行跟蹤;事后定期開展對(duì)代理銀行零余額賬戶的檢查。通過用制度約束、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)等手段,強(qiáng)化國(guó)庫集中支付風(fēng)險(xiǎn)管理,實(shí)時(shí)監(jiān)管國(guó)庫資金流向,確保資金安全。同時(shí)要實(shí)現(xiàn)信息資源共享、交流和相互監(jiān)督,從而進(jìn)一步規(guī)范國(guó)庫集中支付行為,有效發(fā)揮人民銀行的國(guó)庫監(jiān)管職能,提升國(guó)庫集中支付監(jiān)管水平。
(三)進(jìn)一步加快財(cái)、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)的步伐實(shí)現(xiàn)信息資源共享
目前財(cái)、稅、庫、銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng),為各聯(lián)網(wǎng)單位搭建了信息交換和信息共享平臺(tái),特別是人民銀行國(guó)庫會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中后,TCBS系統(tǒng)(國(guó)庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng))與財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了無縫連接,為國(guó)庫集中支付橫向聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的開展奠定了基礎(chǔ)。為此建議進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)、稅、庫、銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)業(yè)務(wù)覆蓋率,即通過財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)辦理國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù),以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享。及時(shí)進(jìn)行資金監(jiān)控,特別是對(duì)異常劃撥、可疑支付進(jìn)行及時(shí)預(yù)警,便于財(cái)、稅、庫、行各部門聯(lián)手采取措施化解風(fēng)險(xiǎn),有效地規(guī)范財(cái)政預(yù)算收支執(zhí)行,確保國(guó)庫資金安全。同時(shí)通過聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金實(shí)時(shí)清算,減少代理銀行墊財(cái)政付息問題,提高國(guó)庫集中支付效率。
(四)完善財(cái)政直接支付與財(cái)政授權(quán)支付的后續(xù)監(jiān)督機(jī)制
財(cái)政資金通過財(cái)政部門簽發(fā)支付令或通過財(cái)政部門授權(quán)預(yù)算單位簽發(fā)支付令從國(guó)庫直接撥付給供應(yīng)商或勞務(wù)提供者后,財(cái)政部門必須采取措施,對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行跟蹤問效,通過事后監(jiān)控,防止虛假賬務(wù)現(xiàn)象的發(fā)生。
(五)提高國(guó)庫人員的業(yè)務(wù)操作水平
國(guó)庫集中支付制度是一項(xiàng)政策性強(qiáng),涉及面廣的新型財(cái)政資金支付管理制度。隨著國(guó)庫集中支付的不斷深入,一些新情況、新問題將不斷產(chǎn)生。因此,一方面人民銀行應(yīng)該加強(qiáng)與財(cái)政部門的協(xié)調(diào)、溝通,對(duì)集中支付業(yè)務(wù)中的新問題積極進(jìn)行調(diào)查研究,及時(shí)溝通,共同協(xié)商解決。另一方面,人民銀行國(guó)庫部門要進(jìn)一步加大對(duì)國(guó)庫人員的培訓(xùn)力度,使業(yè)務(wù)人員熟悉政策、規(guī)范操作、正確核算,確保國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范、安全、高效運(yùn)行。
課題組組長(zhǎng):陳志杰
課題組成員:陳永梅 朱茜駿