景宏軍　張　磊

(哈爾濱商業(yè)大學，黑龍江 150028)

政府預決算績效與公眾評價系統(tǒng)構建

景宏軍張磊

(哈爾濱商業(yè)大學，黑龍江 150028)

內容提要：目前，國內公眾參與預算試點主要側重于預算編制階段的民主協(xié)商，缺乏反饋與評價政府預決算工作績效的公眾評價系統(tǒng)。這種現(xiàn)狀將導致政府受托責任的缺失、公眾參與預算監(jiān)督持續(xù)性不足。因此，通過分析國內目前公眾對政府預決算工作績效評價的現(xiàn)狀、建立面向公眾的政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)，可以為公眾提供反饋政府預決算工作績效的平臺，強化政府問責，增強公眾對政府的信任，實現(xiàn)全方位公眾參與預算監(jiān)督。

財政民主參與式預算預算監(jiān)督財政績效公眾評價系統(tǒng)

一、引言

公共預算民主化改革背景下，為實現(xiàn)公眾全程參與政府預算監(jiān)督權力的實現(xiàn)，應將績效評價作為檢驗政府預決算工作績效的重要工具。通過公眾事后對政府在預算編制、執(zhí)行、決算等階段的行政績效和財政績效的評價，可以實現(xiàn)政府預決算工作與公眾參與預算監(jiān)督的緊密結合。這有助于進一步加強公眾與政府之間的聯(lián)系，強化政府的受托責任，促進公眾參與預算監(jiān)督在我國持續(xù)穩(wěn)定的推進。

目前，學者們對公眾參與預算監(jiān)督的研究主要側重于以下三個方面：第一，以參與式預算試驗地區(qū)為研究重點，通過介紹并總結實施經驗和成果，提出完善國內參與式預算的對策及建議，代表性成果有：陳鼎(2011)、沈萌(2012)、幸宇(2013)。陳鼎(2011)以溫嶺市的預算民主懇談為主要切入點，在總結溫嶺預算民主懇談經驗的基礎上，強調應將公眾全流程監(jiān)督引入政府預算[1]；沈萌(2012)研究了溫嶺市新河鎮(zhèn)的預算民主懇談方式，他認為加強公眾參與預算意識、細化預算報告是推動參與式預算民主進程的主要方式[2]；幸宇(2013)則以四川省巴中市白廟鄉(xiāng)參與式預算為研究對象 (中西部地區(qū)第一個參與式預算改革的案例)，深入分析其成功的原因和創(chuàng)新之處，認為公民與人大相結合的參與式預算模式能強化預算監(jiān)督[3]。第二，以參與式預算對政府治理的影響為出發(fā)點，探討參與式預算在政府治理中的作用。代表性成果有：林敏,余麗生(2011)、萬平(2013)。林敏,余麗生(2011)以面板數據為分析工具，分析參與式預算對政府支出結構的影響，他們認為參與式預算能提高政府工作效率、合理控制政府行政成本與預算資金的分配、提升政府自上對下的責任感[4]。萬平(2013)認為公眾參與預算可以作為國家與社會、政府與市場以及政府各部門之間關系的調和劑，政府治理工作的效率將在公眾參與預算的大環(huán)境下得到進一步提升[5]。第三，從制度經濟學的角度出發(fā)，認為完善的公眾參與預算相關制度是解決目前參與式預算面臨困境的有效途徑。代表性研究成果有：常飛(2012)、趙棠(2013)。常飛(2012)研究了公眾參與預算在我國所面臨的難題，強調健全的參與式預算相關制度是影響公眾參與預算能否順利實施的關鍵[6]。趙棠(2013)通過剖析公眾參與預算審查監(jiān)督存在的問題及成因，得出應將公眾參與預算監(jiān)督置于制度化框架下、推進公眾參與預算監(jiān)督的程序化建設的結論[7]。

雖然公眾參與預算監(jiān)督在我國已經取得了初步成效，但是還是存在一些目前難以解決的問題。如公眾參與預算監(jiān)督的意識薄弱、參與積極性低；政府及其官員的“唯上不唯下”——主要對上負責，而不是對下負責；雖然有些試點地區(qū)實行參與式預算，但是在預算執(zhí)行過程中仍然存在隨意更改預算的情況。這些問題產生的一個根本原因是公眾參與預算監(jiān)督體系中缺少對政府預決算工作的信息反饋與績效評價，進而無法激勵與約束政府行為。因此，構建基于公眾參與預算監(jiān)督的政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)具有重要的現(xiàn)實意義。

二、公眾對政府預決算工作的績效評價現(xiàn)狀

公眾評價政府的預決算績效主要是為了考察公眾是否有效參與預算監(jiān)督，是否真實的行使預算參與權和監(jiān)督權。因此，通過分析目前我國參與式預算試點地區(qū)公眾評價政府預決算績效的現(xiàn)狀，進一步實現(xiàn)優(yōu)化研究政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)。下面以溫嶺模式、四川巴中模式、上海閔行區(qū)模式為例，對我國目前的政府預決算績效公眾評價的現(xiàn)狀進行分析。

1.溫嶺模式

溫嶺市參與式預算主要強調預算編制階段公眾參與權和監(jiān)督權的有效賦予。溫嶺市政府通過引入“民主懇談”、“公民協(xié)商”，建立“參與庫”、“人才庫”的方式，推動以強化人大預算監(jiān)督為主要目的參與式預算的實行。但是，該模式缺少構建決算階段審查政府履行民主懇談結果的績效評價系統(tǒng)，導致溫嶺市部分鎮(zhèn)存在預算單位隨意更改預算項目和資金用途、忽視民主懇談結果等問題。

2.四川巴中模式

四川省巴中市白廟鄉(xiāng)將公眾參與預算監(jiān)督引入預算編制和預算執(zhí)行階段。通過將參與式預算程序化來規(guī)范參與主體行為，實現(xiàn)人大代表、公眾、預算單位、財政部門、審計部門有序參與預算監(jiān)督；通過預算執(zhí)行階段建立政府預算信息公示、評價與反饋機制，來收集反映政府預算績效的公眾評價信息，實現(xiàn)對政府預算工作行為的問責、規(guī)范政府行為、提高政府預決算工作的嚴肅性、增強公眾參與預算監(jiān)督的積極性。

3.上海閔行區(qū)模式

閔行區(qū)在績效預算改革中融入公眾參與，通過網絡會議和聽證會的形式將公眾納入到參與監(jiān)督政府預算的全過程中，實現(xiàn)公眾全程參與預算監(jiān)督并評價政府預決算工作。閔行區(qū)政府通過在政府網站上搭建“以結果為導向績效評價——信息公開”專欄，來實現(xiàn)與公眾在政府預決算工作績效上的互動與反饋。閔行區(qū)的主要做法是:首先，將各部門績效預算材料交給公眾、專家、官員進行審查；其次，將預算執(zhí)行情況在政府網站上進行公示；然后，公眾在政府網站上針對政府預算執(zhí)行情況提交反饋信息并評價政府工作績效。

從目前我國公眾參與預算監(jiān)督的現(xiàn)狀可知，試點地區(qū)缺乏構建完善的公眾對政府預決算工作進行績效評價的系統(tǒng)，導致公眾參與預算監(jiān)督面臨可持續(xù)性難題。溫嶺模式主要強調公眾參與預算的編制，缺乏對政府預算全過程的監(jiān)督和事后對政府預決算工作的績效評價；巴中模式雖然強調公眾在預算編制和預算執(zhí)行過程中監(jiān)督和評價政府預算工作績效，但是缺少全面與系統(tǒng)的構建政府預決算績效公眾評價指標體系；上海閔行區(qū)模式將績效評價引入到預算改革中，可以實現(xiàn)公眾對政府預決算工作的全面績效評價，但是這種模式還沒有在全國推廣，并且公眾主要通過網絡參與預算監(jiān)督，缺乏公眾實時、多渠道的參與政府預算監(jiān)督全過程。因此，對政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)構建的研究，可以激發(fā)公眾參與預算監(jiān)督的熱情、規(guī)范政府預決算工作、強化公眾對政府的問責、賦予公眾實質性監(jiān)督政府預算的權力，促進公眾參與預算監(jiān)督在我國的持續(xù)穩(wěn)步推進。

三、政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)的構建

公眾對政府預決算工作的績效進行評價是公眾參與預算監(jiān)督最重要的組成部分。通過公眾對預決算階段各項政府績效指標進行評分的方式，可以實現(xiàn)對政府年度預決算工作進行績效評價。績效評價系統(tǒng)能充分反映參與式預算下的政府預決算工作績效，可以實現(xiàn)政府與公眾信息的共享與反饋。因此，應當科學構建政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)。系統(tǒng)的設計應當綜合管理信息系統(tǒng)、計算機技術方面、因特網的相關理論。在政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)的設計中，應當明確該系統(tǒng)的目標和作用，構建系統(tǒng)的整體框架；在計算機技術方面，將Excel、Lotus嵌入到該系統(tǒng)中，實現(xiàn)對政府預決算信息的處理與加工；在績效評價的方法上，選擇層次分析法(AHP)、公眾評判法作為評價政府預決算工作績效的工具。

(一)政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)設計目標

1.該系統(tǒng)可以為政府和公眾信息共享與交流提供綜合平臺。系統(tǒng)存在兩個登錄界面，可以同時面向政府和公眾。

2.該系統(tǒng)可以實現(xiàn)公眾對政府預決算工作的實時監(jiān)督與問責。

3.該系統(tǒng)可以完善政府的預決算信息公開，提高信息公開的透明度。

4.該系統(tǒng)可以為公眾參與預算監(jiān)督權力的實現(xiàn)提供途徑、激發(fā)公眾參與預算監(jiān)督的熱情。

(二)政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)功能結構與流程設計

1.系統(tǒng)功能結構設計

該系統(tǒng)可以獲取公眾參與預算監(jiān)督過程中對政府預決算工作的反饋信息，實現(xiàn)評價政府預決算工作的績效。圖1運用系統(tǒng)功能結構圖來說明政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)中的各個模塊的功能構成。

圖1　政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)各個模塊的功能結構圖

模塊功能介紹：(1)信息輸入模塊。信息輸入包括兩種信息的輸入。第一種是輸入預算信息、預算執(zhí)行信息、決算信息和季度、年度GDP。主要由財政部門相關工作人員進行輸入并存儲到預決算文件庫中。第二種是輸入公眾對政府預決算工作的績效評價信息。公眾可以通過身份證、手機號、郵箱進行注冊后登錄政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)，對政府預決算工作進行績效評分，并且將評分信息存儲到績效評價文件庫中。

(2)信息處理加工模塊。主要指對公眾輸入的績效評價信息進行篩選與處理加工。運用EXCEL、LOTUS等電子數據程序分析、整理數據，形成報表。在整合各文件庫信息的基礎上，運用AHP和公眾評判法評價政府預決算工作的績效。

(3)信息刪除、修改、添加模塊。主要針對信息輸入過程中的人工輸入失誤進行更正。

(4)信息查詢模塊。主要為公眾提供按關鍵詞查詢相關信息的服務。政府相關人員可通過登錄面向政府工作人員的系統(tǒng)界面，查詢有關政府預決算工作的績效評價結果。

(5)信息輸出模塊。信息輸出主要是指各種報表和表格的輸出，可供公眾和政府相關工作人員打印。

2.系統(tǒng)流程設計

預決算報表中包括四種類型的報表。分別是批準的預算；季度預算執(zhí)行情況報表、年度預算執(zhí)行情況報表；決算報表；季度GDP、年度GDP報表。預決算Excel表主要指系統(tǒng)對政府財政部門輸入的預決算報表進行處理加工，形成公眾所需的特定的數據表格。政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)流程圖見圖2。

圖2　政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)流程圖

圖3　政府預決算績效評價層次結構圖

系統(tǒng)運作的主要流程說明：步驟(1)表示財政部門工作人員在面向政府的系統(tǒng)界面上輸入預決算信息和GDP信息，并且存入預決算文件庫。步驟(2)表示公眾登錄面向公眾的系統(tǒng)界面，查詢政府在預算編制、執(zhí)行、決算階段的數據，打印輸出預決算Excel表，作為公眾評價政府預決算工作績效的依據。步驟(3)表示公眾在政府預算年度結束后，對有關政府預決算工作的各個指標打分，打分信息存入績效評價文件庫。步驟(4)表示臨時文件庫篩選并整合預決算文件庫與績效評價文件庫中的有用信息。步驟(5)表示系統(tǒng)對臨時文件庫中篩選與整合的信息運用AHP和Excel數據處理方法進行處理加工，形成政府預決算工作績效評價報告；對預決算文件庫中的信息進行整理加工形成預決算Excel表。步驟(6)表示財政部門工作人員登錄該系統(tǒng)，查看績效評價成績并且打印輸出。

(三)政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)指標體系的構建

構建政府預決算績效公眾評價的指標體系，主要是為了便于公眾科學合理評價政府的預決算績效。政府預決算績效公眾評價指標體系由頂層指標、中間層指標和最低層指標組成。中間層指標由4個績效指標構成，最低層指標由15個績效指標構成。如圖3所示。

政府預決算績效公眾評價指標體系中各個指標的含義如下：(1)預算編制類指標A1。分別包括預算編制時間指標B1、相關文件備份指標B2、批準的預算指標B3。預算編制時間指標主要考核預算單位是否按時完成預算編制工作；相關文件備份指標考核在預算編制中，公眾民主協(xié)商優(yōu)先預算項目所產生的相關文件是否完整地備份；批準的預算指標考核輸入系統(tǒng)的預算信息是否完整、詳細。

(2)預算執(zhí)行類指標A2。分別包括執(zhí)行及時性指標B4、執(zhí)行的進度指標B5、文檔存儲指標B6、執(zhí)行的態(tài)度指標B7、執(zhí)行的嚴謹性指標B8。執(zhí)行及時性指標考核預算單位執(zhí)行人大批準的政府預算的及時性；執(zhí)行的進度指標考核在各階段預算執(zhí)行實際進度和應達到進度的比值；文檔存儲指標考核財政部門是否及時將季度、年度預算執(zhí)行情況報告存儲到政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)中；執(zhí)行的態(tài)度指標考核預算單位對待預算執(zhí)行工作的態(tài)度，包括工作的積極性，是否敬業(yè)、認真。執(zhí)行的嚴謹性指標考核預算單位是否嚴格按照批準的預算執(zhí)行。

(3)決算類指標A3。分別包括一致性指標B9、決算信息詳細程度指標B10、經濟效應指標B11。一致性指標考核批準的預算、決算是否在合理的區(qū)間內相吻合；決算信息詳細程度指標考核政府公布決算信息的細化程度；經濟效應指標考核在年度預算中政府財政支出 (考核項目支出和經常性支出中的一部分)對當地經濟的影響，用GDP增量與政府財政支出增量的比值表示。

(4)公眾參與監(jiān)督類指標。分別包括公眾意見采納程度指標B12、公眾參與程度指標B13、監(jiān)督權行使的有效性指標B14、預決算信息理解程度指標B15。公眾意見采納程度指標考核在預算編制階段，政府是否合理采納公眾協(xié)商產生的預算項目；公眾參與程度指標考核公眾參與預算監(jiān)督的程度，參與人數占本地區(qū)總人口的比例；監(jiān)督權行使的有效性指標考核公眾在預算監(jiān)督過程中是否具有實質的監(jiān)督權，是否對政府預決算行為起到有效監(jiān)督作用；預決算信息理解程度指標考核公眾對政府公布的預算信息和決算信息是否能夠充分理解。

(四)政府預決算績效公眾評價分析方法的應用

AHP是分析政府預決算工作績效的主要方法之一。AHP可以通過將各種因素指標劃分為相互聯(lián)系的有序層次，并對同一層次的績效評價指標進行兩兩比較，得出指標間權重和綜合權重?？梢詾檫M一步分析政府在預決算過程中的績效水平奠定理論與方法的基礎。AHP主要由建立成對比較矩陣、計算指標權重、基本一致性檢驗、綜合評價四部分組成。

1.成對比較矩陣的構建

成對比較主要是應用AHP中Saaty給出的9級比例尺度。通過將決策者的偏好判斷數量化，形成成對比較矩陣，從而求得層次排序。具體評價尺度見表1。

在計算指標權重之前，需要確定政府預決算績效公眾評價指標體系中各個指標間的偏好數值。因此，可以通過邀請相關專家學者(高校教師、會計從業(yè)人員、退休公職人員等)運用德爾菲法確定指標間偏好的數值；同時運用社會調查表收集公眾對各個指標的偏好，綜合確定指標間的偏好數值。以公眾參與監(jiān)督類指標下的指標為例建立社會調查表，如表2。

表1　AHP評價尺度表

表2　公眾參與監(jiān)督類指標的調查表

公眾通過在相應的指標重要程度單元格中打(來確定指標間的偏好數值。在相應單元格中打(的，則將首行對應的數字填入本單元格，確定最終各個指標的數值，形成成對比較矩陣，如表3。

表3　成對比較矩陣表

表4　公眾參與監(jiān)督類指標下的成對矩陣按例歸一化表

表5　隨機一致性指標表

2.成對比較矩陣權重的計算

3.基本一致性檢驗

若成對比較矩陣基本具有一致性，則說明成對比較矩陣的權重可以作為決策的依據。因此可以將C.R.作為判斷成對比較矩陣基本一致性的指標。C.R.=C.I./R.I.。

當C.R.<0.1時，可稱成對矩陣基本滿足一致性檢驗。當C.R.>0.1時成對矩陣不具有一致性。

4.綜合評價

首先，利用成對比較所求的權重來計算各個指標的綜合權重，存在(i取1到15的自然數,j取1到4的自然數)。Zi表示指標i的權重、wi表示指標i的權重、Cj表示指標j的權重。

綜合權重和績效成績的確定，有利于掌握哪些指標對政府預決算工作有重要影響、目前政府預決算工作在哪些方面需要改進、從而確定政府預決算工作的激勵方向。政府可以通過綜合權重和績效成績總結本年度預決算工作，調整下一年度預決算工作。

表6　政府預決算工作各項指標績效成績表

四、結論

本文通過對政府預決算績效公眾評價系統(tǒng)的研究，來進一步完善國內的預算監(jiān)督公眾參與工作。同時，強化公眾對政府預決算工作的反饋與績效評價機制，加強政府問責。通過構建以績效評價為核心的公眾全流程參與預算監(jiān)督，賦予公眾事后反饋政府工作績效的權利來激發(fā)公眾參與預算監(jiān)督的熱情，提高參與程度，增強對政府工作的信任程度。

〔1〕 陳鼎.憲政視域下公眾參與政府預算的路徑選擇—基于溫嶺市“預算民主懇談”的實證研究［J］.寧夏黨校學報，2011，（4）:69-72.

〔2〕 沈萌.溫嶺新河參與式預算的實踐［J］.中國財政，2012，（14）:53-55.

〔3〕 幸宇.參與式預算的評析-以四川省巴中市白廟鄉(xiāng)財政預算公開及民主議事會為例 ［J］，理論與改革，2013，（3）: 79-81.

〔4〕 林敏，余麗生.參與式預算影響地方公共支出結構的實證研究［J］.財貿經濟，2011，（8）:13-20.

〔5〕 萬平.試論公民參與預算及政府治理變革［J］.經濟研究參考，2013，（14）:29-32.

〔6〕 常飛.我國公眾參與預算的困境與出路［J］.現(xiàn)代管理科學，2012，（2）:69-71.

〔7〕 趙棠.人大代表和公眾參與預算審查監(jiān)督面臨的問題、成因及思考［J］.人大研究，2013，（11）:31-34.

【責任編輯連家明】

F810.3

A

1672-9544（2016）08-0053-06

2016-01-30

景宏軍，副教授，應用經濟學博士后，研究方向為財政理論、預算管理與監(jiān)督等；張磊，碩士，研究方向為預算管理。

2013年國家社會科學基金青年項目“財政風險防控與我國國家資產負債表構建研究”（批準號13CJY012）；中國博士后科學基金第58批面上資助項目《預算監(jiān)督公眾參與模式設計與機制構建研究》（資助編號：2015M581464）；2014年黑龍江省博士后資助項目“基于資產負債觀的財政風險預警模型與治理機制研究”（資助證書編號LBH-Z14122）；黑龍江省普通高等學校青年學術骨干支持計劃項目“二維國際規(guī)則在我國國家資產負債表構建中的融合研究”（項目編號：1253G030）；2014年黑龍江省哲學社會科學項目“環(huán)境損害賠償制度體系與立法模式比較研究”（項目編號：14B006）；黑龍江省博士后資助項目“基于資產負債觀的財政風險預警模型與治理機制研究”（資助證書編號LBH-Z14122）。