聶　穎　郭艷嬌　李　鋒

(1.沈陽師范大學(xué)，遼寧 110034；2.遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所，沈陽 110001)

P P P模式的財(cái)政管控策略研究
——基于資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化的視角

聶穎1郭艷嬌2李鋒1

(1.沈陽師范大學(xué)，遼寧 110034；2.遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所，沈陽 110001)

內(nèi)容提要：PPP模式既是投融資機(jī)制的創(chuàng)新，更是提高公共服務(wù)效率的戰(zhàn)略選擇，公共事業(yè)中PPP模式的合理性主要在于資金的融入和項(xiàng)目運(yùn)行效率的提高。公私合作過程中私有資本的進(jìn)入條件、參與程度以及政府部門的管控邊界一直是項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵性問題，私有資本與政府合作所形成混層資本結(jié)構(gòu)影響著產(chǎn)權(quán)安排模式和項(xiàng)目聯(lián)合收益，合理設(shè)置資本結(jié)構(gòu)可以降低運(yùn)行成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。在私有部門相對較高的資金成本以及較低管理費(fèi)用之間平衡的條件下，存在著私有資本持股比例優(yōu)化范疇，這是政府財(cái)政對PPP項(xiàng)目管控的一個(gè)重點(diǎn)，也是在公共利益最優(yōu)化與資本利益最大化之間實(shí)現(xiàn)均衡的過程中，推廣優(yōu)化PPP項(xiàng)目的策略核心。

PPP模式財(cái)政管控成本效率資本結(jié)構(gòu)

一、引言

隨著社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府職責(zé)范圍以及所提供公共服務(wù)范疇與服務(wù)質(zhì)量也在不斷演進(jìn)。公共服務(wù)功能的提升如果完全基于政府責(zé)任，勢必導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)增加，公共產(chǎn)品提供受限。出于財(cái)政與效率的考慮，越來越多的公共事業(yè)建設(shè)開始引入市場機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，企業(yè)非常重視政府公共政策的研究，以打開新的發(fā)展空間來提高競爭力，政府也在不斷研究企業(yè)在公共投資中的作用，在確保社會(huì)福利經(jīng)濟(jì)水平的前提下，引入政府與社會(huì)資本的契約框架，確保項(xiàng)目執(zhí)行讓政府、私人機(jī)構(gòu)和最終用戶受益，更充分、更有效的滿足社會(huì)需求。面對公共服務(wù)范疇擴(kuò)容以及提高公共服務(wù)質(zhì)量的社會(huì)需求，政府的收入與支出結(jié)構(gòu)需要重塑，財(cái)政管控策略需要不斷調(diào)整。

在中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中需要大量的公共資源投入，政府與私人資本合作的PPP模式已成為重要的制度安排。公私合作PPP項(xiàng)目的實(shí)施需要依托載體SPV(Special PurposeVehicles)，SPV屬于公私合作的資本混層結(jié)構(gòu)，私人和政府資本在其中擁有股份，政府項(xiàng)目的良好信譽(yù)帶來較低資本成本，私人資本的專有技術(shù)以及內(nèi)生對于績效關(guān)注而產(chǎn)生的管理精細(xì)化和效率化又使公共服務(wù)質(zhì)量得以提高。但同時(shí)，政府部門與私人資本的目標(biāo)函數(shù)存在本質(zhì)上的差異以及合作雙方地位和信息的非對稱性，使PPP在實(shí)踐中產(chǎn)生諸多問題。政府更多關(guān)注社會(huì)公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量以及履約責(zé)任，私人資本從投資的角度主要關(guān)注項(xiàng)目的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、凈現(xiàn)流入以及政府履約保障等問題，雙方合作的利益制衡主要通過SPV的公私資本結(jié)構(gòu)來完成。政府和私人資本的持股比例體現(xiàn)對SPV的控制權(quán)限，是其實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)的基礎(chǔ)，其股權(quán)份額的大小最終會(huì)反映項(xiàng)目利益的分配，因此項(xiàng)目載體的資本結(jié)構(gòu)往往成為項(xiàng)目談判的焦點(diǎn)以及雙方博弈的核心。PPP模式的發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展緊密相關(guān)，要求合作各方均衡投入，任何一方過于強(qiáng)調(diào)單方利益都會(huì)造成整個(gè)項(xiàng)目的失敗。PPP項(xiàng)目存在一定運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)并不能確保完全成功，但多年以來被各國普遍應(yīng)用，核心原因在于它不僅可以解決財(cái)政預(yù)算問題，更是各國公共事業(yè)部門改革的一種途徑。

二、P P P的演進(jìn)與相關(guān)研究述評

公私合作制 (Public Private Partnership，簡稱PPP)一般來講是政府主體與私有部門之間為了滿足特定公共需求而進(jìn)行的合作，區(qū)別于政府與民間資本的簡單組合，這不僅僅包括項(xiàng)目的融資、建設(shè)、修整、管理，更為重要的是整個(gè)運(yùn)行過程要體現(xiàn)一種公平的參與決策機(jī)制，融合彼此的資源，風(fēng)險(xiǎn)和收益的均衡與分擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)私有部門利用自己優(yōu)勢資源來提供傳統(tǒng)意義由政府提供的產(chǎn)品服務(wù)。PPP最早出現(xiàn)于18世紀(jì)歐洲的收費(fèi)公路建設(shè)計(jì)劃，到20世紀(jì)中期，英美國家為解決經(jīng)濟(jì)蕭條情況下財(cái)政資金問題，將該模式運(yùn)用于公共政策領(lǐng)域，成為各國公用事業(yè)部門改革實(shí)踐中的一種有益嘗試，并逐步走向規(guī)范化成熟化。其直接動(dòng)因來自于資金壓力、壟斷與低效率，深層次動(dòng)因在于確保公共事業(yè)公共產(chǎn)品性質(zhì)的同時(shí)，高效廣泛的提供服務(wù)，并保障民間資金的合理利益訴求。各國對于PPP的研究有所差異，其內(nèi)容和目標(biāo)也隨著特定背景以及專家的關(guān)注點(diǎn)而變化。聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署(1998)認(rèn)為，PPP是指政府、營利性企業(yè)以及非營利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系，以期達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)執(zhí)行更有利的結(jié)果。而美國PPP國家委員會(huì)(2002)指出，PPP是介于外包和私有化之間的公共產(chǎn)品提供方式，充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營公共設(shè)施并提供公共服務(wù)。德國聯(lián)邦交通、建設(shè)及房地產(chǎn)部(2003)在公共房產(chǎn)中聯(lián)邦報(bào)告中指出，PPP這個(gè)專業(yè)術(shù)語指長期基于合同管理下的公共部門和私有部門的合作，以結(jié)合各方必要的資源，如專業(yè)知識(shí)、運(yùn)營資金、人力資源并根據(jù)項(xiàng)目各方風(fēng)險(xiǎn)管理能力合理分擔(dān)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而有效地滿足公共服務(wù)的需要。這些概念闡述的核心是充分發(fā)揮私人投資在該領(lǐng)域?qū)Ｓ屑夹g(shù)優(yōu)勢使合作模式更富有效率。

關(guān)于PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施以及政府管控，各國學(xué)者從交易成本、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)、關(guān)系合約以及博弈等多方面進(jìn)行了深入研究，以期掌握PPP的結(jié)構(gòu)原理，提高公共事業(yè)公私合作的整體效率。在公共事業(yè)項(xiàng)目的安排結(jié)構(gòu)中包含安排者、建設(shè)者、經(jīng)營者和消費(fèi)者，對于PPP模式的應(yīng)用，薩瓦斯(2003)提出了政府既是服務(wù)的安排者又是建設(shè)者和經(jīng)營者，政府對于公共物品壟斷往往伴隨高成本、低效率、低質(zhì)量，消耗公共資源，導(dǎo)致財(cái)政拮據(jù)，從這個(gè)角度來看，PPP是公共服務(wù)領(lǐng)域的重大變革。政府是公共服務(wù)的安排者，決定公共服務(wù)的規(guī)模與品質(zhì)，至于項(xiàng)目建設(shè)以及服務(wù)生產(chǎn)提供完全可以由社會(huì)資本來完成。在公私合作過程中政府在保證公共服務(wù)供給同時(shí)優(yōu)先避免巨額現(xiàn)值投資，企業(yè)在建設(shè)經(jīng)營過程中獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流入。而博弈論的研究則把PPP視為社會(huì)博弈，在PPP項(xiàng)目治理過程中博弈可以更為深刻的分析PPP項(xiàng)目運(yùn)行中困難以及可能產(chǎn)生的失敗。Tony Bovaird(2004)認(rèn)為PPP是一種不同于簡單契約關(guān)系的新型伙伴關(guān)系聯(lián)盟，與交易型契約有著本質(zhì)的區(qū)別，屬于關(guān)系契約范疇，治理方式應(yīng)遵循關(guān)系契約的治理原則。Michael和Alexander(2005)認(rèn)為政府在確定公共服務(wù)提供方式的時(shí)候，要考慮資產(chǎn)專用性和戰(zhàn)略重要性，對于資產(chǎn)專用性和戰(zhàn)略重要性較高的公共服務(wù)應(yīng)該由政府直接提供以避免過高交易成本，如果這兩個(gè)因素都比較低，可以直接采用政府采購方式，對于資產(chǎn)專用性和戰(zhàn)略重要性介于兩者之間時(shí)，可以采用政府與社會(huì)資本合作的PPP模式，降低交易成本對社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)高能激勵(lì)；公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)τ诠彩聵I(yè)PPP的研究從契約理論以及混合組織中間層性質(zhì)分析等多角度來研究公共項(xiàng)目整合、風(fēng)險(xiǎn)均衡以及長期契約不完全框架下的效率等問題。一個(gè)公共事業(yè)投資項(xiàng)目往往包含設(shè)計(jì)、建造和經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)由一個(gè)機(jī)構(gòu)來完成還是由多個(gè)組織協(xié)同完成，理論界基于不完全契約理論進(jìn)行分析探討，Oliver Hart (2003)提出了公共項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營的外部性與捆綁性，如果項(xiàng)目建設(shè)者沒有經(jīng)營的內(nèi)化社會(huì)收益和內(nèi)化運(yùn)營成本，會(huì)導(dǎo)致盡可能少的生產(chǎn)投資，而在捆綁的條件下，建設(shè)質(zhì)量成本與項(xiàng)目運(yùn)營直接相關(guān)，如果建設(shè)投資能夠降低項(xiàng)目運(yùn)營成本并提高服務(wù)效率時(shí)，PPP具有激勵(lì)優(yōu)勢。Bennet和Jossa(2006)研究表明，如果建設(shè)成本與營運(yùn)成本為負(fù)相關(guān)，將項(xiàng)目建設(shè)與營運(yùn)管理綁定執(zhí)行合同的模式為最優(yōu)，他們認(rèn)為，項(xiàng)目兩個(gè)階段之間相互融合且存在正的外部性，應(yīng)該在框架設(shè)計(jì)中予以綁定。MarianMoszoro (2008)從帕累托最優(yōu)的角度研究了專有技術(shù)的轉(zhuǎn)讓以及PPP項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)對于公共項(xiàng)目效率的影響，提出了最優(yōu)的公司參股合作模式可以降低項(xiàng)目的資本成本和開發(fā)費(fèi)用支出。這些研究中，一個(gè)突出的核心就是PPP項(xiàng)目的成本、效率與公共利益之間的均衡。從本質(zhì)上來講，PPP項(xiàng)目的SPV屬于資本合作型結(jié)構(gòu)，合作雙方參股比例決定著公司資本結(jié)構(gòu)與運(yùn)行模式。控股權(quán)、收益權(quán)往往成為投資者關(guān)注的重點(diǎn)。不同行業(yè)特點(diǎn)以及私有資本不同資質(zhì)優(yōu)勢使每個(gè)SPV都有所差異，但項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)的確定原則是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)福利的重要前提，這構(gòu)成了雙方的合作基礎(chǔ)，也是本文的研究重點(diǎn)。

三、成本視閾的P P P項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化

PPP模式不僅僅是投融資機(jī)制的創(chuàng)新，更是發(fā)展混合所有制以解放生產(chǎn)力的戰(zhàn)略選擇。私人資本介入會(huì)提升管理績效，但其進(jìn)入條件、持股雙方對項(xiàng)目的控制程度，也是項(xiàng)目運(yùn)作成功與否的一個(gè)關(guān)鍵因素。政府財(cái)政需要在一定的社會(huì)價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)下，研究資源配置與社會(huì)福利的關(guān)系以及相關(guān)政策安排，合作應(yīng)該體現(xiàn)雙方共贏、相互依存的經(jīng)濟(jì)效率狀態(tài)?；贛arian Moszoro(2008)的研究，在PPP公私合作的框架下，政府信譽(yù)的低成本資金和私人投資的低運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，在公私雙方參股的項(xiàng)目公司中實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)建設(shè)成本與效率的最優(yōu)化，是PPP項(xiàng)目財(cái)政管控的目標(biāo)與核心。

(一)基本變量關(guān)系

公私合作PPP項(xiàng)目的實(shí)施載體SPV公司需要一定規(guī)模的資本支出來確保公共服務(wù)質(zhì)量，這些資本支出包括項(xiàng)目初始投資、后續(xù)建設(shè)投資以及設(shè)施運(yùn)營與維護(hù)。在PPP項(xiàng)目正式運(yùn)營階段，SPV運(yùn)行成本包括初始投資攤銷以及當(dāng)期服務(wù)費(fèi)用即固定投資成本和可變成本兩個(gè)部分。對于給定的服務(wù)質(zhì)量q以及公共服務(wù)的需求函數(shù)D(x,q)，每消費(fèi)x單位服務(wù)的費(fèi)用應(yīng)該包括固定投資成本F(q)和可變成本V(x,q)，公共產(chǎn)品需求函數(shù)可以表示為：

另一方面，從供給角度，每提供一定數(shù)量x的公共服務(wù)，其收入應(yīng)該涵蓋投資費(fèi)用攤銷以及不低于邊際成本的服務(wù)價(jià)格，形成的公共服務(wù)供給函數(shù)如下：

在市場出清條件下，對于滿足既定質(zhì)量水平q要求，數(shù)量為x的公共服務(wù)供需函數(shù)關(guān)系如下：

(二)PPP項(xiàng)目SPV公私合營資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化條件

從PPP項(xiàng)目的基本前提來看，在項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，具有行業(yè)優(yōu)勢的私有部門建設(shè)管理成本要低于政府部門。我們用代表政府部門與私有部門在執(zhí)行PPP項(xiàng)目時(shí)開發(fā)成本差額。一般情況下，由于私有部門擁有的行業(yè)核心專有技術(shù)以及管理專長等無形資產(chǎn)往往涉及商業(yè)機(jī)密，具有高研發(fā)投入低復(fù)制成本的特征，遵循謹(jǐn)慎投資原則。假設(shè)只有當(dāng)私有資本在項(xiàng)目公司中持股比例不低于e時(shí)，私有部門投資者才會(huì)將專有技術(shù)等投入到項(xiàng)目公司。因此，公私合作SPV固定投資成本可以表述為：

這里rpr為私人投資者的投資回報(bào)率，rpu為公共部門的投資回報(bào)率，rpr>rpu，θ表示私有投資在項(xiàng)目公司中的持股比例0<θ<1。β作為反映項(xiàng)目執(zhí)行過程中知識(shí)產(chǎn)權(quán)存在的情況，當(dāng)θ≥e時(shí)，β=1即私有資本將知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給SPV，如果θ

從式(7)中可以得出這樣的結(jié)論，如果J(q)=0,即私有投資者的介入不能降低項(xiàng)目成本，這個(gè)私有資本投資者不具備行業(yè)優(yōu)勢，財(cái)政部門在進(jìn)行公共項(xiàng)目決策時(shí)應(yīng)考慮另外選擇合作伙伴。

圖1　S P V公私資本結(jié)構(gòu)融資效率期間模型

如果私有部門專有技術(shù)能夠轉(zhuǎn)讓給 SPV，β=1，此時(shí)PPP項(xiàng)目將比由公共投資或私有部門任何一方單獨(dú)完成更加富有效率，具體條件如下：

另外，(7)公式第二部分條件是：

由此可以得出：

從公式(12)中可以看出，在PPP項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)中，私有資本所占的股權(quán)比例由私有資本投資者在執(zhí)行PPP項(xiàng)目所節(jié)約的費(fèi)用支出額以及私有資本和公共資本投資回報(bào)率的差額所決定，而效率期間模型可以由圖1表示。

在圖1中,橫軸為私有資本的持股份額，縱軸為SPV的固定投資成本。當(dāng)θ=0時(shí)即項(xiàng)目完全由政府投資來完成，此時(shí)固定投資成本為F(q,θ)，隨著私人資本的進(jìn)入融資成本增加而導(dǎo)致綜合成本的上升，當(dāng)私有資本持股比例增加到一定份額θ=e時(shí)，私有投資將專有技術(shù)投入到項(xiàng)目公司，項(xiàng)目固定投資成本下降此時(shí)如果θ繼續(xù)增加大于將以的水平上升。當(dāng)固定費(fèi)用增加等于完全公共投資的費(fèi)用水平時(shí)，私有資本持股比例達(dá)到最大限值從這個(gè)角度來看，公私伙伴融資的效率區(qū)間為當(dāng)θ=1時(shí)完全私有化的融資成本高于公共投資為

另外一種情況，如果政府部門將專有技術(shù)的投入作為私有資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的前提條件，那么私有資本從進(jìn)入項(xiàng)目初期就逐漸開始投入專有技術(shù)，但私有資本專有技術(shù)的投入程度同樣與項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)相關(guān)，專有技術(shù)、管理優(yōu)勢等無形資產(chǎn)投入會(huì)與其對項(xiàng)目的利益控制程度呈現(xiàn)正向相關(guān)關(guān)系，此時(shí)具有行業(yè)專長的知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以被表述為一個(gè)連續(xù)的函數(shù)，θ將是連續(xù)可微的，那么圖1則可以被表述為連續(xù)曲線，同理可以估算出PPP資本結(jié)構(gòu)的效率區(qū)間。如果投資合作期限相對較長，考慮到通貨膨脹因素以及投資預(yù)期收益率的變化調(diào)整，在具體計(jì)算中貼現(xiàn)率可以考慮以多期模式進(jìn)行動(dòng)態(tài)計(jì)算，這也是該理論模型在實(shí)踐應(yīng)用中需要進(jìn)一步完善之處。

在理論模型分析中可以看出，PPP項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)已經(jīng)突破傳統(tǒng)股權(quán)分配所體現(xiàn)的政府與私人資本之間的最終合作利益分配，更為重要的是，這種資本結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)直接關(guān)系到項(xiàng)目的運(yùn)行成本和公共服務(wù)質(zhì)量與效率的保障。首先，通過資本結(jié)構(gòu)的成本分析可以看出，單純以吸引資金為出發(fā)點(diǎn)的PPP項(xiàng)目合作并不利于公共服務(wù)效率的提升。政府和私有部門有著不同的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)和目標(biāo)函數(shù)，私有資本回報(bào)要求相對較高，其持股份額的增加會(huì)使項(xiàng)目運(yùn)行成本上升。資金優(yōu)先、價(jià)格優(yōu)先的合作伙伴選擇機(jī)制，雖然可以一時(shí)解決財(cái)政困境，但如果沒有其他方面有效制衡，長期公共服務(wù)效率難以保障。其二，私有部門在合作領(lǐng)域擁有專有技術(shù)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)并將其應(yīng)用于項(xiàng)目公司，是確保PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率一個(gè)關(guān)鍵因素。私有部門在該領(lǐng)域具有的行業(yè)與技術(shù)優(yōu)勢可以確保公共服務(wù)質(zhì)量并降低項(xiàng)目綜合成本，生產(chǎn)運(yùn)營成本的控制可以沖抵資金成本的上升，兩者的平衡機(jī)制可以確保項(xiàng)目的長期效率。其三，在保持合理資本結(jié)構(gòu)的同時(shí)，政府部門應(yīng)該建立長期穩(wěn)定的政策、法律框架來明確規(guī)定私有部門關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓并確保其合理利益。從私有部門角度來看，在整個(gè)項(xiàng)目合作中合理收益以及產(chǎn)權(quán)投入得到有效保障，需要政府良好信譽(yù)以及相應(yīng)經(jīng)濟(jì)政策扶持。

綜合來看，合理設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)是確保公共服務(wù)質(zhì)量與效率的重要問題。當(dāng)PPP項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)高度集中于政府投資時(shí)，政府雖然擁有合作項(xiàng)目的絕對控制權(quán)，但是沒有實(shí)現(xiàn)充分利用民間資金的目標(biāo)，更為重要的是難以從根本上改進(jìn)傳統(tǒng)壟斷體制下公共服務(wù)的提供，私人資本作為小股東難以參與實(shí)質(zhì)性管理，參與積極性不高，往往不會(huì)將核心技術(shù)投入到項(xiàng)目運(yùn)營當(dāng)中。當(dāng)然，如果資本結(jié)構(gòu)過度傾向于私人資本，也可能出現(xiàn)其利用對項(xiàng)目的控制權(quán)盲目追求投資回報(bào)而損害公共利益的問題。因此，從成本與效率的視角，公共事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施最優(yōu)的資本結(jié)構(gòu)應(yīng)該是以行業(yè)優(yōu)勢和知識(shí)產(chǎn)權(quán)為核心的公私資本合作的合理設(shè)置。相對于私有資本較高的投資回報(bào)要求以及較低管理費(fèi)用之間的平衡，存在著私有資本和政府資本持股比例優(yōu)化范疇，在這個(gè)區(qū)間內(nèi)公私合營模式的資本結(jié)構(gòu)比公共資本或是私有資本單獨(dú)經(jīng)營更加富有效率。政府部門合理加強(qiáng)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件的控制，財(cái)政管控及穩(wěn)定可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)政策使項(xiàng)目能夠獲得相對較低的建設(shè)、運(yùn)行和資金成本并提供高效服務(wù)，此時(shí)PPP為富有效率的公共事業(yè)提供模式。

四、優(yōu)化P P P項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)的財(cái)政管控策略

從我國政策環(huán)境來看，推廣優(yōu)化PPP模式，是完善財(cái)政治理機(jī)制的新舉措，推動(dòng)社會(huì)資本與政府間的互動(dòng)合作已是一個(gè)毋庸置疑的前提。改革開放30多年以來，社會(huì)資本逐漸壯大，需要更為廣闊的發(fā)展空間，一些規(guī)模龐大的民間資本擁有成熟管理專長及知識(shí)產(chǎn)權(quán)，更加偏好長期穩(wěn)定資本投資。面對不斷擴(kuò)大的公共需求，引進(jìn)先進(jìn)管理模式與行業(yè)技術(shù)，也是提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。值得注意的是，PPP模式所作用的是社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，要服從公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性，公共利益應(yīng)該是PPP模式的最高利益標(biāo)準(zhǔn)。不同于私有化中企業(yè)利益最大化模式和傳統(tǒng)政府經(jīng)營所形成的壟斷低效率，PPP項(xiàng)目主體結(jié)構(gòu)和公共物品的所有權(quán)性質(zhì)決定著PPP模式的最終利益標(biāo)準(zhǔn)，這種資本結(jié)構(gòu)所形成的最終合同安排應(yīng)該使公共利益成為項(xiàng)目的最高利益標(biāo)準(zhǔn)，這其中私有資本投資回報(bào)與公益目標(biāo)的協(xié)調(diào)、公共利益最優(yōu)化與資本利益最大化之間的均衡是財(cái)政部門管控PPP項(xiàng)目的策略核心。

(一)建立優(yōu)化PPP項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)的政策保障體系

首先，在公共項(xiàng)目公私合作的框架下，財(cái)政部門制定項(xiàng)目準(zhǔn)入政策時(shí)要注重私有資本管理優(yōu)勢以及行業(yè)技術(shù)專長的管控，以求在社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)效率之間形成平衡。私有部門投資者在注入資金的同時(shí)要具備提高項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量與效率的能力，在合理的投資結(jié)構(gòu)下實(shí)現(xiàn)利益回報(bào)。對于項(xiàng)目招標(biāo)，明確要求以競爭機(jī)制選擇合作伙伴，由權(quán)威獨(dú)立機(jī)構(gòu)對合作者在資源、財(cái)務(wù)狀況、行業(yè)優(yōu)勢以及未來發(fā)展能力等方面進(jìn)行盡職調(diào)查和成本收益評估，出具獨(dú)立法律意見和財(cái)務(wù)報(bào)告，傳統(tǒng)的“最低報(bào)價(jià)”競標(biāo)模式往往不符合公共項(xiàng)目的最優(yōu)資本結(jié)構(gòu)原則。PPP項(xiàng)目合作伙伴所具有的不僅僅是價(jià)格優(yōu)勢，更主要是其在合作公共領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)與技能，這應(yīng)成為選擇合作方的重要考慮因素。

其次，在私有資本具備行業(yè)資質(zhì)的條件下，PPP項(xiàng)目實(shí)施在客觀上又要求完善的契約制度建設(shè)。由于所涉及的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資金額巨大、合作期限長，項(xiàng)目運(yùn)行往往同時(shí)面臨市場風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)，長期巨額投資合作，需要有穩(wěn)定的契約制度保障合作雙方權(quán)益。對于私有資本，要排除不公平待遇和政策不確定性對項(xiàng)目的干擾，確保其能夠持續(xù)進(jìn)行管理與技術(shù)方面的投入與創(chuàng)新。從企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)評估的角度來看，核心技術(shù)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)往往具有不可再生性，投入風(fēng)險(xiǎn)要明顯高于具有再融資及退出機(jī)制的資金投入，如果沒有相應(yīng)的法律契約及政策體系來保障其長期利益，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的投入在PPP項(xiàng)目中很難推廣。核心技術(shù)專長的投入是公私合作模式效率提高的重要因素，也是優(yōu)化項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。因此，要通過完善立法以契約機(jī)制對非政府主體利益予以保障，吸引優(yōu)質(zhì)伙伴進(jìn)入PPP項(xiàng)目。

(二)多角度營造私有資本與公共服務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，不同性質(zhì)的資本合作賦予PPP模式寬泛的價(jià)值含義和多元化的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，這需要建立資本間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。公與私的資本屬性不同是PPP模式的主要利益沖突，政府資本所代表的公共利益最大化和私有資本所要求的資本利益最大化是兩種性質(zhì)的價(jià)值目標(biāo)，但兩者也存在著相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的一面，在一定的框架內(nèi)可以達(dá)成互利共贏的結(jié)果。政府部門不能機(jī)械地將公益目標(biāo)施加給私有資本，應(yīng)采取激勵(lì)措施使私人資本投資回報(bào)的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公益目標(biāo)同步，在私人部門積極主動(dòng)地落實(shí)公共政策的情況下，給予適當(dāng)補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)推進(jìn)PPP融資支持政策，支持金融模式創(chuàng)新，通過債權(quán)、股權(quán)、基金等模式使PPP項(xiàng)目獲得市場融資，形成資金循環(huán)，適當(dāng)運(yùn)用銀行貸款、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)裙ぞ呓档退接匈Y本的融資成本，提升項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率。

其次，優(yōu)化合作基礎(chǔ)條件方面，適當(dāng)延長項(xiàng)目運(yùn)營期限。私有資本投資公共項(xiàng)目大都偏好長期穩(wěn)定的收益。而我國目前實(shí)施的PPP項(xiàng)目運(yùn)營期通常為3-5年的中期項(xiàng)目，不僅沒有很好解決政府財(cái)政融資問題，相反被私有部門增加了一部分項(xiàng)目資金成本。企業(yè)融資成本一般高于政府融資成本，沒有發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。國際上PPP項(xiàng)目的經(jīng)營期限大都較長，長期穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境更有利于私有資本知識(shí)產(chǎn)權(quán)的應(yīng)用以及提高運(yùn)行效率的技術(shù)創(chuàng)新，在制度體系完善的框架下，經(jīng)過科學(xué)的論證與分析，適當(dāng)延長項(xiàng)目經(jīng)營期限有助于公共項(xiàng)目公益目標(biāo)與利益目標(biāo)的協(xié)調(diào)。

(三)確保公眾利益創(chuàng)立PPP項(xiàng)目專屬財(cái)政獨(dú)立監(jiān)管體系

PPP模式的核心是增加公共產(chǎn)品供給能力與效率，在公私合作過程中，雖然傳統(tǒng)意義上由政府承擔(dān)的工作轉(zhuǎn)移給私人部門，但政府承擔(dān)向社會(huì)提供公共物品的責(zé)任并沒有改變，在這種環(huán)境下，政府應(yīng)注重提高對公共事業(yè)運(yùn)行的監(jiān)管能力。公共資源引入私人投資，但該領(lǐng)域的天然壟斷狀態(tài)在本質(zhì)上無法改變，不能排除市場失靈對公共利益不能實(shí)現(xiàn)的影響。從公共利益的角度，特別是私有資本占股比例較高、經(jīng)營期限較長的情況下，財(cái)政對PPP項(xiàng)目的市場監(jiān)管要針對投資中的私人行為，以確保公共利益為原則制定監(jiān)管政策，提升管理合作契約的能力，既要確保私有資本投資合理回報(bào)，又要堅(jiān)守公共事業(yè)的利益底線。從PPP的實(shí)踐來看，創(chuàng)建獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)管體系要明顯優(yōu)于行業(yè)主管部門的監(jiān)管，其監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管對象、監(jiān)管功能更加明確，對公共事業(yè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行更加細(xì)化的分類規(guī)劃、分類監(jiān)管，以公共利益與經(jīng)濟(jì)效率為核心展開獨(dú)立監(jiān)管，對于項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)和成本收益實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，有利于PPP項(xiàng)目的優(yōu)化和長期健康發(fā)展。

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【責(zé)任編輯成丹】

F284

A

1672-9544（2016）08-0078-06

2016-01-12

聶穎，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策；郭艷嬌，副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樨?cái)政經(jīng)濟(jì)與政策；李鋒，教授，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)理論。

遼寧省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（L14AJY009）；遼寧省財(cái)政科研基金重點(diǎn)項(xiàng)目（14B008）；遼寧省社科聯(lián)與高校合作項(xiàng)目（lslgslhl-131）。