鐘　瑋　何利輝

(中國財政科學(xué)研究院，北京 100142)

政府績效管理的國際經(jīng)驗與立法建議

鐘瑋何利輝

(中國財政科學(xué)研究院，北京 100142)

內(nèi)容提要：政府績效管理是促進政府全面履行職能的有效方式，也是提高政府工作效率、降低行政成本、改進公共服務(wù)質(zhì)量、樹立政府良好形象的重要途徑。本文在總結(jié)當今發(fā)達國家政府績效管理先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對我國在政府績效管理立法原則、指導(dǎo)思想等進行了分析，并設(shè)計了相關(guān)的立法方案。

政府績效管理國際經(jīng)驗立法建議

政府績效管理是促進政府全面履行職能的有效方式，也是提高政府工作效率、降低行政成本、改進公共服務(wù)質(zhì)量、樹立政府良好形象的重要途徑。從我國政府績效的制度層面看，許多地方政府從自身實際和需要出發(fā)探索構(gòu)建了績效管理的制度體系，涌現(xiàn)了“構(gòu)建服務(wù)型政府的深圳模式”、“整體推進型的青島模式”、“目標責(zé)任的貴州模式”、“問計于民的楊浦模式”等，并取得一定實效。但從全國范圍看，政府績效管理的系統(tǒng)性、規(guī)范化和長效化不足，特別是缺乏國家頂層設(shè)計，法制化水平較低，尚未形成權(quán)威的上位基本法及范式體系，造成實踐中問責(zé)停留于執(zhí)行環(huán)節(jié)，缺乏必要的決策、信息公開和監(jiān)督機制。因此，在總結(jié)西方發(fā)達國家及我國地方政府績效管理模式的基礎(chǔ)上，適時推進我國政府績效管理的立法進程，通過強化財政支出績效管控，規(guī)范和監(jiān)督政府行為，促進政府職能由經(jīng)濟建設(shè)向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，就顯得十分迫切和必要。

一、政府績效管理的基本國際經(jīng)驗

1.法規(guī)先行，體系完備。在頂層設(shè)計上，美、日、韓等發(fā)達國家都將政府部門的績效考核與管理通過法律法規(guī)的形式確立績效管理的權(quán)威性。英國雖未頒布政府績效的專門法律，但在崇尚契約精神的社會背景下，以公共服務(wù)協(xié)議的形式加以確立，并在《地方政府法》《政府現(xiàn)代化白皮書》等權(quán)威法規(guī)文件中對政府績效評價的相關(guān)內(nèi)容進行了明確。在機構(gòu)設(shè)置上，各國都授權(quán)或設(shè)置了績效專職監(jiān)管機構(gòu)，并在各機構(gòu)部門也有相關(guān)的責(zé)任單位或?qū)Ｂ毴藛T。為提高考核結(jié)果的公信力，部分國家還會從外部聘請專家或引入第三方評價機構(gòu)。在管理目標上，上述各國政府均從自身職能出發(fā)，面向未來確定了從中長期戰(zhàn)略規(guī)劃到跨年度績效計劃直至當年度具體指標的目標體系。美國、新加坡等國還在每一目標層級內(nèi)，對目標的優(yōu)先性進行了細化。在工具方法上，包括平衡計分卡、PDCA循環(huán)、360度評價等在內(nèi)的管理評價工具被廣泛應(yīng)用，部分國家還根據(jù)自身國情設(shè)置了相關(guān)的量化評價指數(shù)以反映和比較政府績效水平。

2.分權(quán)制衡，標準化運作。內(nèi)外部共同考核是各國政府普遍采用的績效管理模式，這就需要在對相關(guān)方的權(quán)責(zé)加以明確并有相應(yīng)的制衡機制。美英各國對政府績效的設(shè)定、審查、通過、實施和考核各階段程序嚴謹，由執(zhí)行、監(jiān)管及政府機構(gòu)協(xié)同配合，共同完成，保證了績效管理在運行中的規(guī)范、協(xié)調(diào)和效率。在績效管理運行方面，在程序、內(nèi)容以及信息披露方面普遍實行標準化規(guī)定，例如：美國政府績效與成果法規(guī)定，聯(lián)邦機構(gòu)對于如何實現(xiàn)優(yōu)先目標的信息披露應(yīng)當包括：優(yōu)先目標所需的戰(zhàn)略資源；清晰定義里程碑；有助于該目標實現(xiàn)的組織、項目、監(jiān)管、政策；該機構(gòu)如何與其他機構(gòu)協(xié)作配合實現(xiàn)目標；對優(yōu)先目標實現(xiàn)擔(dān)責(zé)的機構(gòu)負責(zé)人等。

3.覆蓋全面，公開透明。橫向上政府績效管理全面覆蓋了政府機構(gòu)和各類行政項目，內(nèi)容囊括了法律執(zhí)行、機構(gòu)設(shè)置、資金配置、人員行為、決策程序等政府管理的所有領(lǐng)域?？v向上形成從立法、機構(gòu)與部門戰(zhàn)略的頂層設(shè)計到各基層部門直至個人業(yè)績的管理格局。與政府績效工作相關(guān)的各種文件，除涉及國家機密外，都會向社會公布，接受各界監(jiān)督。

4.強化反饋，結(jié)果導(dǎo)向。各國政府高度重視績效管理成果的應(yīng)用，并根據(jù)評價結(jié)果的優(yōu)先次序和重要性安排和分配資源。在績效評價技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用方面，美英等國已將計量模型應(yīng)用于包括內(nèi)部組織機構(gòu)、財務(wù)管理、人力資源管理與開發(fā)等績效成果指標分析工作，并在結(jié)果應(yīng)用與績效改進方面給予執(zhí)行機構(gòu)更大的靈活性和自主性。

二、政府績效管理實踐面臨的挑戰(zhàn)

1.績效目標帶來的“短視”導(dǎo)向。無論是英國公共服務(wù)協(xié)議下的績效目標還是美國聯(lián)邦機構(gòu)的年度績效計劃，都成為考核對象短期內(nèi)關(guān)注的重點，在一定程度上缺乏對長短期的統(tǒng)籌考慮，例如：按照1993年美國的績效計劃，聯(lián)邦政府需在5年內(nèi)削減大約25萬機構(gòu)雇員，但直到1999年，聯(lián)邦政府的文官數(shù)量依然維持在200萬左右。此外，短視行為還表現(xiàn)在目標設(shè)定時，傾向于設(shè)置那些監(jiān)管者或社會公眾關(guān)注的，或是易于測量的目標，而犧牲了從外部人視角難于察覺但對于績效非常重要又難于量化的績效目標。

2.協(xié)同目標的低效。在政府績效目標中，有一類目標是需要多個職能機構(gòu)協(xié)作配合共同完成的，各機構(gòu)在職責(zé)分工、資源配置、運作方式以及對于目標理解存在的偏差會直接影響進度和績效，從2015年美國政府公布的15項跨機構(gòu)績效目標進展看，“合作”成為了大問題。例如：對于“創(chuàng)造就業(yè)投資”的目標，其面臨的主要挑戰(zhàn)是沒有各機構(gòu)間共享的客戶關(guān)系管理系統(tǒng)以及用以就客戶服務(wù)進行溝通的機構(gòu)間IT工具；對于“現(xiàn)役及退伍軍人精神健康的改進”目標，主要障礙包括對于精神疾病研究的相關(guān)數(shù)據(jù)如何在國防部、退伍軍人事務(wù)部等機構(gòu)的不同數(shù)據(jù)庫間實現(xiàn)共享。

3.績效壓力向下傳導(dǎo)。績效考核作為一套整合的管理模式，需通過對每一個治理層級的指標設(shè)計和測度實現(xiàn)整體業(yè)績的提升。在這種思路下，層級越低，其面臨的績效壓力往往越大，僵化和武斷的績效考核直接限制了地方政府和基層行政人員自主性的發(fā)揮。

三、我國政府績效管理的立法建議

設(shè)立《政府績效管理法》的主要目的是提高政府行政效率，以法律手段形成整治庸政、懶政、怠政的長效機制，通過績效標準明確界定政府行為的目標底線；通過績效評價促進政府有效使用財政資金，提高行政效能；通過績效公開改進政府信息質(zhì)量和披露水平，發(fā)揮政府績效信息的輔助決策作用；通過績效問責(zé)推進構(gòu)建高效政府、責(zé)任政府，提升人民群眾對政府能力的信心。最終讓政府績效提升成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要抓手，提高公共財政資源配置效率。

(一)立法的指導(dǎo)思想

政府績效管理法的指導(dǎo)思想是：堅持以依法治國基本方略為指導(dǎo)，全面落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會決策部署，堅持以建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府為基本方針，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，針對建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府工作中面臨的突出問題，以制度建設(shè)切實推進政府改進管理、節(jié)約開支、明確職責(zé)、強化控制，進而提升政府的公信力和執(zhí)行力。

表1　政府績效評估國際比較

(二)立法重點

1.堅持“建設(shè)人民滿意政府”的結(jié)果導(dǎo)向。績效管理應(yīng)體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向功能，在考慮對“人民滿意”總體目標優(yōu)化的基礎(chǔ)上，科學(xué)界定政府職責(zé)權(quán)限，推行權(quán)力清單，有效杜絕懶政與冗政現(xiàn)象，從行政質(zhì)量、效率、成本、滿意度、社會形象等方面設(shè)定具體目標和評價指標，實現(xiàn)對民生訴求的積極回應(yīng)。

2.堅持以推動政府工作目標有效落實為重點。本法應(yīng)突出政府績效管理的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點內(nèi)容：一是對黨和國家重大規(guī)劃部署完成情況的戰(zhàn)略性評估，考察政府抓大事、議長遠、謀全局的能力；二是圍繞事關(guān)國家競爭力，提供更優(yōu)質(zhì)、更多樣的公共產(chǎn)品和服務(wù)、改善人民福祉等方面的具體工程、項目、舉措的針對性評估，考察政府對社會經(jīng)濟發(fā)展的引導(dǎo)和規(guī)范作用；三是加強對政府工作推進過程中管理的薄弱環(huán)節(jié)、面臨的突出矛盾問題、跨部門協(xié)同等重難點開展的突破性評估，推動政府機關(guān)采取切實措施不斷查找不足，解決突出問題，提高管理水平。

3.堅持統(tǒng)籌兼顧，整體推進。應(yīng)通過本法系統(tǒng)推進績效管理在政府部門的廣泛應(yīng)用，促進權(quán)力配置科學(xué)化、運行規(guī)范化、監(jiān)督常態(tài)化，實現(xiàn)政府整體績效、部門績效、公務(wù)員個人績效“三位一體”，協(xié)調(diào)一致。從體系上形成績效管理向下級機構(gòu)、向?qū)徲?、環(huán)保等專業(yè)部門、向公務(wù)員個人的縱向延伸，以及各層級內(nèi)部溝通、合作的橫向銜接。

4.堅持嚴格問責(zé)和剛性獎懲，強化預(yù)防機制。本法應(yīng)明確政府績效評價結(jié)果運用的法理依據(jù)，合理設(shè)定指標體系，科學(xué)、真實、客觀的反映績效差距，通過明確責(zé)任追究和獎懲規(guī)則，強化政府績效考核結(jié)果的決策指導(dǎo)、風(fēng)險防范和工作改進作用。

5.堅持信息公開。政府績效評價的全過程應(yīng)邀請包括普通民眾、專家學(xué)者、專業(yè)機構(gòu)和媒體等廣泛參與，構(gòu)建有效的信息管理和披露系統(tǒng)，通過公開相關(guān)信息，征詢意見、監(jiān)督工作、優(yōu)化管理、提升公信力。

(三)方案

1.關(guān)于政府績效管理的基本原則

保障政府績效管理的科學(xué)、客觀、公正，政府績效管理應(yīng)遵循以下原則：一是實事求是，客觀公正；二是權(quán)責(zé)法定，科學(xué)民主；三是因地制宜，循序漸進；四是績效全面，結(jié)果導(dǎo)向；五是公開透明，強化反饋。

2.關(guān)于政府績效管理的主要內(nèi)容

政府績效管理的范圍應(yīng)涵蓋政府所有行政事項，具體包括：一是依法履行本部門主要職責(zé)情況；二是完成工作任務(wù)，提供公共服務(wù)的情況；三是機關(guān)運轉(zhuǎn)、資產(chǎn)管理、隊伍建設(shè)、財政資金使用的情況。

3.關(guān)于政府績效管理的實施

全國人大及地方人大負責(zé)對我國政府績效的監(jiān)督管理工作，具體職責(zé)包括：一是統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)與指導(dǎo)行政機關(guān)政府績效管理工作；二是審定并批復(fù)行政機關(guān)政府績效年度計劃；三是審查和批準行政機關(guān)績效報告。

在中央及省市級政府分別成立政府績效管理委員會，成員應(yīng)來自監(jiān)察、審計、財政、法制等各行政部門，負責(zé)政府績效管理的具體事務(wù)，職責(zé)包括：一是組織實施政府績效評估與管理工作，檢查被評估單位績效管理情況；二是具體負責(zé)政府績效管理日常工作；三是綜合掌握績效管理工作動態(tài)，調(diào)查研究績效管理相關(guān)問題；四是向人大報告行政績效總體情況，受理績效管理的投訴建議；五是搭建和維護績效管理信息平臺，審定和對外發(fā)布行政機關(guān)績效信息。

被評估行政機關(guān)應(yīng)確定相關(guān)部門負責(zé)績效管理具體工作，制定年度績效計劃，報績效工作委員會審定批準后實施，并定期向績效工作委員會報送本單位年度績效報告。

績效管理工作經(jīng)費應(yīng)列入本級財政預(yù)算，由財政部門撥付。

4.關(guān)于政府績效管理考評指標

政府績效管理指標應(yīng)當由政府績效管理委員會根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、被評估單位法定職責(zé)、當年度政府績效計劃，從依法履職、行政效能、公眾滿意等方面進行設(shè)置。

依法履職主要評估政府履行法定職責(zé)，貫徹黨政決策部署，以及行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、行政復(fù)議等行政行為合法的情況。

行政效能主要評估政府制定實施政策，提供優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)，降低行政成本，提升財政支出績效，以及處置重大突發(fā)事件、應(yīng)急管理的情況。

公眾滿意主要評估政府部門維護人民群眾根本利益，服務(wù)群眾，以及接受社會監(jiān)督的情況。

績效指標分為定性和定量指標，應(yīng)當滿足一定的可比性要求，并具有分析、預(yù)測功能，能夠反映行政過程、結(jié)果、各部門間的協(xié)同配合程度等，對于重點專項或非常規(guī)行政活動的績效可獨立設(shè)置相關(guān)指標。

政府績效指標應(yīng)分部門、分類別、分級次、體系化進行設(shè)置，必要時經(jīng)政府績效管理委員會批準后可對相關(guān)指標進行適當調(diào)整。

政府績效指標的標準、閾值和權(quán)重的設(shè)置應(yīng)客觀合理，相關(guān)方案在實施前應(yīng)當征求被評估單位、信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計采集責(zé)任單位、相關(guān)專家和社會有關(guān)方面的意見，相應(yīng)進行修改完善后報政府績效管理委員會審定發(fā)布。

5.關(guān)于政府績效評估報告

各級政府機構(gòu)負責(zé)編制本單位的年度政府績效管理報告，在編制報告時可以聘請評估專家或委托第三方機構(gòu)參與，年度績效報告應(yīng)當全面、客觀、準確的反映被評估單位的績效基本狀況和存在的主要問題，綜合分析內(nèi)外部評估結(jié)果，并提出改進目標和具體措施。

績效管理報告應(yīng)由政府績效管理委員會負責(zé)審定，并按照程序向人大進行專題報告，接受人大審議。

6.關(guān)于績效評估結(jié)果與問責(zé)

政府績效評估應(yīng)當采取內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合的方法。內(nèi)部評估主要在績效評估委員會的指導(dǎo)下由各級政府部門負責(zé)實施，外部評估由績效評估委員會組織人大代表、政協(xié)委員、評估專家、獨立第三方機構(gòu)、社會公眾等構(gòu)成評估專家組實施評估，評估結(jié)果應(yīng)當具有級次。最終績效結(jié)果的確定應(yīng)當按照內(nèi)外部評估的權(quán)重計算得出，該權(quán)重需由政府績效評估委員會進行審定，除涉及國家安全等特殊事項外，外部評估所占比例不得低于30%。

政府績效評估結(jié)果應(yīng)當成為政府行政績效的改進指南，以及政府規(guī)劃、計劃、政策、預(yù)算、決策制定和調(diào)整的重要依據(jù)。

政府應(yīng)建立績效獎勵和懲處機制，聯(lián)合紀檢、監(jiān)察、審計等部門制定績效管理獎懲辦法，組織對政府績效評估結(jié)果未達標的單位或個人啟動問責(zé)程序，從政治、經(jīng)濟、紀律、領(lǐng)導(dǎo)等方面明確責(zé)任類別，并按照規(guī)定進行處罰。

被評估單位或個人對政府績效評估與管理結(jié)果有異議的，可以向績效管理委員會提出書面申訴，委員會核實情況后按規(guī)定程序報人大決定，涉及公務(wù)員人事處理的申訴，按《中華人民共和國公務(wù)員法》和其他相關(guān)規(guī)定的程序辦理。

7.關(guān)于政府績效信息公開

除涉及國家安全等特殊事項外，政府績效信息應(yīng)向社會公開，接受社會監(jiān)督。政府績效信息公開應(yīng)遵循及時、準確、全面、具體的原則，在財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準和實施、公共服務(wù)等領(lǐng)域重點推進，公示行政部門的職責(zé)權(quán)限、法律依據(jù)、績效評價實施機構(gòu)、評價流程、具體指標、績效歷史數(shù)據(jù)、監(jiān)督方式、結(jié)果應(yīng)用等事項，保證公眾能夠有效獲取相關(guān)績效信息。

〔1〕Future of public services reform:Matthew Hancoc k speech.Minister for the Cabinet Office Matthew Hancock spoke about reforming public services.

〔2〕Global Financial Integrity.The Drivers and Dynamics of Illicit Financial Flows from India:1948-2008［EB/OL］. ［2014-09-17］.http://www.gfintegrity.org/report/countrycase-study-india/.

〔3〕 財政部預(yù)算司.澳大利亞績效管理的基本情況2008. http://www.mof.gov.cn/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/ guojijiejian/200810/t20081008_80709.html.

〔4〕 楊宏山.政府績效評估的國際比較及啟示——以美國、英國、日本和韓國為例.北京電子科技學(xué)院學(xué)報［J］，2015（3）.

〔5〕 袁娟.日本政府績效評估模式研究［M］.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2010.

〔6〕 陳宏彩.英國地方政府全面績效考核體系及其借鑒意義.國外社會科學(xué)［J］，2007（2）.

【責(zé)任編輯孟憲民】

F812.3

A

1672-9544（2016）08-0108-05

2016-04-27

鐘瑋，博士后，研究方向為預(yù)算管理與財政；何利輝，助理研究員，研究方向為公共財政。