孫永杰

(鄭州升達經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，河南 451191)

省直管縣促進了區(qū)域經(jīng)濟增長嗎？
——來自河南省縣域經(jīng)濟的證據(jù)

孫永杰

(鄭州升達經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，河南 451191)

內(nèi)容提要：省直管縣體制改革是當前我國地方政府行政區(qū)劃調(diào)整和簡政放權(quán)改革的結(jié)合點，但由于各個地方改革差異較大，政策效果也不盡相同。本文運用雙重差分法對河南省2004年和2011年的兩次省直管縣改革進行深入對比分析，發(fā)現(xiàn)2004年的改革沒有產(chǎn)生預(yù)期效果，而2011年的改革的確對目標縣域經(jīng)濟增長有明顯的正效應(yīng)。因此，應(yīng)當繼續(xù)加大放權(quán)力度和范圍，使縣級政府在更大范圍內(nèi)享受制度改革的紅利，進一步促進城鄉(xiāng)融合。

省直管縣縣域經(jīng)濟經(jīng)濟增長雙重差分法

一、引言

從1983年開始，為了打破地方政府間的行政壁壘，削弱城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局，充分發(fā)揮中心城市對周邊農(nóng)村經(jīng)濟的帶動作用，中央開始推行地區(qū)體制改革，我國地方政府的行政區(qū)劃管理層次由“省、縣、鄉(xiāng)”三級管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　⑹?、縣、鄉(xiāng)”四級管理，“市管縣”體制普遍實施。隨著縣域經(jīng)濟的逐漸壯大，一些“地級市”不足以引領(lǐng)和帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展，反倒出現(xiàn)“市縣爭利”的問題，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟失衡，“三農(nóng)”問題突出。另外，政府間層級過多嚴重影響行政管理的效率，地級市不僅成為省與縣之間管理溝通的障礙，而且行政權(quán)限的不對等也導(dǎo)致市縣之間財稅分成失衡，尤其是隨著1994年分稅制改革和政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的確立，“市管縣”體制越來越成為制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的嚴重問題 (羅湘衡，2009)。于是，上世紀末期我國開始探討省管縣體制改革，試圖通過“擴權(quán)強縣”為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供動力支持。

省直管體制改革的效果如何呢？有沒有對縣域經(jīng)濟發(fā)展起到預(yù)期的促進作用呢？國內(nèi)相關(guān)研究并不太多，從目前已有的文獻資料來看，主要有兩種看法：一種認為省直管體制改革起到了應(yīng)有的積極作用，楊志勇(2009)從縣級政府的財政獨立性和積極性視角入手，認為省直管縮短了財政鏈條和財政層級，促進了省級財政對縣級財政的支持，調(diào)動了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，從而促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展；吳金群(2010)認為省管縣體制可以上移公共服務(wù)統(tǒng)籌權(quán)，完善省市縣權(quán)責(zé)配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，增強縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的活力，從而解決縣鄉(xiāng)財政困難，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康發(fā)展；中共河南省委辦公廳課題組(2015)通過對10個直管縣的全面走訪調(diào)查，認為省直管激活了縣域經(jīng)濟內(nèi)生動力，破解了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，取得了較好的預(yù)期效果；譚之博等(2015)運用全國省市縣1999年-2010年的面板數(shù)據(jù)分析了省直管改革對財政分權(quán)和民生的影響，結(jié)果表明改革明顯提高了縣級財政分權(quán)水平，有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距。另一種看法認為，省直管體制改革并沒有改變縣級財政困難的根源問題，無法對縣域經(jīng)濟帶來明顯改觀，龐明禮(2009)認為省直管并沒有改變縣級政府財權(quán)與事權(quán)的不對等狀況，劉尚希(2009)甚至認為省級政府管理能力不足會導(dǎo)致管理成本增加，從而造成潛在風(fēng)險；陳頌東(2012)對河南省第1批的5個試點縣市的財政自給能力進行量化對比后，發(fā)現(xiàn)財政直管的改革效果并不理想，5個試點縣市的財政自給能力并沒有得到有效改善。

綜上所述，由于我國各個省關(guān)于省直管體制改革的內(nèi)容差異較大，對其政策效果的研究并沒有十分權(quán)威的結(jié)論，所以現(xiàn)有研究大多只是從理論視角定性的分析了改革的作用機制，缺乏從實證角度對政策效果的檢驗和因果分析。本文以河南省為對象，采用雙重差分模型來研究河南省2005年和2011年兩次省直管改革的效果，通過對比兩次改革的差異，探究行政區(qū)劃改革對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策影響。

二、省直管對區(qū)域經(jīng)濟的影響機理分析

我國的行政區(qū)劃設(shè)置主要受到經(jīng)濟、政治以及社會等多方面因素的影響，計劃經(jīng)濟時期的行政區(qū)劃調(diào)整主要是政治管理的需要，而改革開放后則主要是以經(jīng)濟發(fā)展為目的，這種以經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向的行政區(qū)劃調(diào)整對于區(qū)域經(jīng)濟有著較大的影響。省直管體制改革對縣域經(jīng)濟的影響效應(yīng)主要分為三個方面：

1.財政分權(quán)，促進縣級政府財權(quán)與事權(quán)之間平衡

首先，被省直管的縣與市級政府財政脫鉤，財政收支職能從市級政府下放到被直管縣，使得財政收支規(guī)模都相應(yīng)擴大。一方面轄區(qū)內(nèi)增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅不再與市級政府共享，另一方面，財政支出可以更多地投向本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于吸引企業(yè)進入和擴張，從而擴大稅基。其次，自從1994年我國分稅制改革后，我國各級政府之間自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付制度雖然削弱了地區(qū)間的經(jīng)濟不平衡狀況，但卻造成地方政府財權(quán)與事權(quán)間的失衡，這種失衡狀況從上而下逐級擴大。市管縣體制下，市級政府為了自身利益，利用行政級別擴大自身的財權(quán)，卻將事權(quán)下放，加劇了縣級政府財權(quán)與事權(quán)間的不平衡。省直管后，縣級財政歸省級直屬，越過了市級財政的障礙，雖不能從根本上消除財權(quán)與事權(quán)間的不對等，但卻可削弱兩者間的不對等狀況，改善縣級財政的困境。

2.經(jīng)濟管理權(quán)限擴大，促進區(qū)域間競爭與合作，優(yōu)化資源配置

一方面，直管縣獲得了更大的經(jīng)濟管理權(quán)限，成為發(fā)展本地經(jīng)濟、吸引外地企業(yè)的有力競爭工具。優(yōu)惠稅收政策可以幫企業(yè)降低成本，項目審批權(quán)限擴大可以改善投資環(huán)境，有利于資本形成，從而促進經(jīng)濟增長。另一方面，地方政府之間的政績競賽使得經(jīng)濟資源在區(qū)域間的流動受到一定程度的行政阻礙，而省直管能夠通過行政手段打破省、市、縣之間的壁壘，在更大范圍內(nèi)促進資金和人才的流動，優(yōu)化資源配置，從而產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)和范圍經(jīng)濟。

3.社會管理權(quán)限擴大，調(diào)動地方政府積極性

長期以來，“行政區(qū)經(jīng)濟”是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的典型特征，地方政府官員的晉升和獎懲與地方經(jīng)濟發(fā)展狀況掛鉤，從中獲取了極大的權(quán)利和利益。因此，地方政府往往會通過提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來創(chuàng)造地方政府間的比較優(yōu)勢，進而實現(xiàn)地區(qū)和政府間的競爭。省直管后，縣級政府平臺擴大、社會管理權(quán)限擴大，調(diào)控政策靈活，改革紅利充分釋放，為了充當縣域經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)頭羊和地區(qū)副中心城市，縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性得到極大提升。

三、省直管縣影響區(qū)域經(jīng)濟增長的實證分析

1.樣本選擇

2002年，省管縣逐漸在浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等省份的一些經(jīng)濟發(fā)展較快的縣市進行試點，但由于省際差異較大，不同省份的省管縣體制改革的背景、路徑選擇、擴權(quán)縣(市)范圍和擴權(quán)內(nèi)容不盡相同(袁建軍、金太軍，2010)，所產(chǎn)生的效果也差異較大，出現(xiàn)了廣東模式(王麗婭，2010)、浙江模式(何顯明，2009；王雪珍，2011)等成功案例。河南省作為全國的經(jīng)濟大省、人口大省、農(nóng)業(yè)大省，但縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)差距較大，“三農(nóng)”問題突出。2004年，根據(jù)《中共河南省委河南省人民政府關(guān)于壯大縣域經(jīng)濟的若干意見》，對鞏義市、項城市、固始縣、鄧州市、永城市等35個縣(市)開展省管縣體制改革試點，下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限達80項；尤其在財政體制方面，不僅加大了省級財政對縣域經(jīng)濟的支持，而且該35個縣(市)的財政結(jié)算、預(yù)決算、資金往來、預(yù)算體制調(diào)整和稅權(quán)調(diào)整等5個方面都由省直接管理。2011年，經(jīng)中央編辦批準，河南省印發(fā)《河南省省直管縣體制改革試點工作實施意見》，確定從2011年6月1日起在鞏義市、蘭考市、汝州市、滑縣、長垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣10個縣(市)開展改革試點，賦予10個縣(市)經(jīng)濟社會管理權(quán)限，權(quán)限目錄高達603項；2013年河南省又通過了《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》，從2014年1月1日起對上述10個縣(市)全面實施省直管的體制。河南省這兩次直管縣體制改革情況如表1所示，通過對比發(fā)現(xiàn)，這兩次改革差異較大。在改革對象上，2004年有35個縣(市)，2011年則只有10個；另外，改革對象的選擇依據(jù)也不同，2004年選擇的都是基礎(chǔ)條件好、經(jīng)濟實力強、發(fā)展速度快的縣(市)，所選的35個目標縣(市)在其所屬省轄市所管轄的縣(市)中GDP排名都比較靠前，而2011年則更多地從理順省、市、縣三級政府間行政關(guān)系進行考慮，是為了切實提高行政效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的省管縣管理體制，經(jīng)濟增長因素并非主要參考指標；在改革內(nèi)容上，2011年比2004年下放權(quán)限目錄的數(shù)量和范圍也大幅增加。本文通過雙重差分模型，對比河南省兩次改革的差異，探究行政區(qū)劃改革對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策影響。

表1　2004年和2011年河南省直管縣體制改革情況

2.實證模型：雙重差分模型

分析某項政策調(diào)整對經(jīng)濟的影響效果，最直觀的方法就是對比政策實施前后的經(jīng)濟績效。但是影響區(qū)域經(jīng)濟增長的因素有很多，并且各地區(qū)之間的要素稟賦差異太大，很可能政策實施前后的經(jīng)濟變化并非政策調(diào)整引起的，所以直接進行對比可能會產(chǎn)生偏差和誤解。雙重差分法則可以很好地解決這一問題，首先，將所有縣級行政區(qū)域分為兩組：省直管體制改革的處理組和沒有被省直管的對照組；其次，控制影響縣域經(jīng)濟增長的其它因素；最后，比較省直管政策實施前后的處理組和對照組的差異，從而檢驗省直管對目標經(jīng)濟增長的影響。本文在具體操作中，把河南省全部109個縣(市)劃分為4組：省直管前的對照組、省直管后的對照組、省直管前的處理組和省直管后的處理組。用虛擬變量du和dt分別來表示樣本劃分：處理組du取值1，對照組du取值0；省直管前dt取值0，省直管后dt取值1。

具體回歸方程如下：

其中，Y表示人均實際GDP增長率，下標i和t分別表示地區(qū)和時間，ε為隨機擾動項。

對于對照組中沒有被省直管的縣 (市)，du=0，“省直管”政策實施前后的GDP增長率分別為：

可見，在省直管前后，對照組的GDP增長率的變動為β2。

同理，對于處理組中被省直管的縣(市)，du=1，省直管政策實施前后的GDP增長率分別為：

可見，在“省直管”前后，對照組的GDP增長率的變動為β2＋β3。

3.數(shù)據(jù)

因為河南省直管縣政策的調(diào)整曾經(jīng)有兩次，第一次是從2004年對鞏義市等5個縣(市)開展省直管體制改革，第二次是2011年6月1日起對鞏義市等10個縣(市)進行全面直管改革，所以本文收集整理了1994年我國分稅制改革以來至2014年底，河南省108個縣(市)的相關(guān)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)全部來自于河南省統(tǒng)計年鑒(1995-2015)。對于第一次改革，所涉及的35個縣 (市)du=1，其它73個縣 (市)du=0，2005年之前的dt=0，2005年及以后的dt=1；對于第二次改革，所涉及的10個縣(市)du=1，其它98個縣(市)du=0，2012年之前的dt=0，2012年及以后的dt=1。其他所有經(jīng)濟數(shù)據(jù)都來自河南省統(tǒng)計年鑒1995-2015中各縣(市)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

4.雙重差分模型的適用性檢驗

雙重差分模型是建立在“自然實驗”基礎(chǔ)之上的，有兩個基本假設(shè)：隨機性和同質(zhì)性。第一，隨機性假設(shè)，實驗對象和實驗時間的選擇都必須是隨機的，只有隨機化才能排除無法控制因素的影響，因此必須保證分組事件的隨機性，但顯然直管縣的選擇并非是通過“抓鬮”隨機抽取的，而是省市政府精心挑選的，分組事件的外生性無法保證。所以，實證檢驗之前首先要對分組事件進行內(nèi)生性檢驗。第二，同質(zhì)性假設(shè)，處理組和對照組樣本除了政策變量不同外，其他各變量都應(yīng)該是無差異的，兩組數(shù)據(jù)應(yīng)該有相同的趨勢，只有這樣才能排除其它事前因素對實驗結(jié)果的影響，從而只分析政策的凈效果。

(1)隨機性檢驗

2004年河南省第一次直管縣改革時，選擇的依據(jù)是區(qū)域經(jīng)濟地位、經(jīng)濟總量、財政實力、工業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化水平、發(fā)展?jié)摿褪〖壺斦某惺苣芰Γ⒉话ń?jīng)濟增長速度；最終所選擇的35個試點縣(市)中雖然有24個在當年全省108個縣(市)的GDP總量排名中位居前30，但經(jīng)濟增長速度排名卻比較分散。因為本文要檢驗的是政策對經(jīng)濟增長速度的影響，因此可以用Logit模型來檢驗直管縣選取的標準，建立模型：

其中，p是縣(市)在因素Xi下被選中作為直管縣的概率，如被選中則p=1，否則p=0；Xi是影響直管縣選取的因素，包括GDP總量、財政收入、第一產(chǎn)業(yè)比重、人口數(shù)和人均GDP增長率。在回歸時，將人口數(shù)和第一產(chǎn)業(yè)比重作為控制變量，將GDP總量、財政收入和人均GDP增長率分別作為解釋變量代入(2)中進行檢驗，樣本區(qū)間從1994年到2003年，回歸結(jié)果如表2中第(1)、(2)、(3)列所示。

從回歸結(jié)果可以看出，在控制了第一產(chǎn)業(yè)比重和人口數(shù)后，GDP總量、財政收入都在1%水平上顯著為正，說明經(jīng)濟總量和財政收入因素都是選擇直管縣的關(guān)鍵因素，但人均GDP增長率的估計系數(shù)并不顯著，說明其并不是選擇直管縣的標準。所以，對于經(jīng)濟增長率來說，直管縣的選擇的確是隨機的；同樣的方法來檢驗2011年的第二次直管縣選擇，結(jié)論相同。

表2　直管縣選擇Logit模型回歸結(jié)果

(2)同質(zhì)性檢驗

雙重差分模型認為，盡管處理組與對照組之間存在差異，但只要在政策實施之前兩者的發(fā)展趨勢一致，就可認為沒有事前因素會對兩者在政策實施后的差異造成影響。將人均實際GDP增長率的差分值作為被解釋變量，以是否被選為直管縣(du)為解釋變量，來研究處理組和對照組在改革之前的人均實際GDP增長率的趨勢特征，回歸結(jié)果①篇幅所限，回歸結(jié)果省略。顯示兩組數(shù)據(jù)沒有明顯差異，同質(zhì)性假設(shè)成立。

5.回歸模型設(shè)定

在實證分析過程中，為了控制其他因素對經(jīng)濟增長的影響，參照徐現(xiàn)祥等(2007)的做法，將回歸模型修正為：

其中，Y是人均實際GDP增長率；gdpstructure是第一產(chǎn)業(yè)比重，反映地區(qū)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)；inv為固定資產(chǎn)投資額占GDP比例；pop為人口增長率；gdpit1994是地區(qū)i在1994年的GDP，反映各地區(qū)初始經(jīng)濟發(fā)展情況。

對所收集數(shù)據(jù)進行處理后，運用統(tǒng)計分析軟件stata，對河南省兩次省直管體制改革的政策效果用公式(3)進行分析，所得結(jié)果如表3所示。

可以看到，在控制了第一產(chǎn)業(yè)比重、固定投資比重、人口增長率和初始經(jīng)濟水平等變量影響后，兩次省直管縣改革對經(jīng)濟增長的影響分別為0.002 和0.017，但只有2011年第二次改革的影響效果較為顯著，而2004年的改革效果并不明顯。另外，各地區(qū)的人口增長率和初始經(jīng)濟發(fā)展水平對經(jīng)濟增長的影響不大，但第一產(chǎn)業(yè)比重的確對經(jīng)濟增長有非常明顯的負效應(yīng)，固定資產(chǎn)投資也對經(jīng)濟增長有相當?shù)挠绊憽?/p>

6.結(jié)果分析

至于兩次改革的效果差異較大的原因，可能主要在于三個方面：第一，兩次改革的內(nèi)容差異較大，2004年的改革內(nèi)容主要是財政方面，僅僅是財政體制歸屬權(quán)的上移無法對經(jīng)濟社會的其他領(lǐng)域產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，而2011年則是全面改革和放權(quán)，改革內(nèi)容涉及經(jīng)濟社會的所有領(lǐng)域，改革紅利觸及全社會所有部門，能在最大范圍內(nèi)協(xié)調(diào)資源和生產(chǎn)積極性；第二，兩次改革的選擇對象不盡相同，說明兩次改革的選擇思路不盡相同，所選擇的目標縣(市)在改革共識、管理幅度、經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)保障和試點經(jīng)驗等方面的差異也可能是導(dǎo)致效果差異的重要原因(吳金群，2010)；第三，雖然兩次改革在時間上相隔7年，但第一次改革可能會對第二次改革存在“遺留”促進效應(yīng)，改革的不斷深入有利于產(chǎn)生政策的疊加效應(yīng)。

表3　河南省兩次直管縣改革對縣域經(jīng)濟影響效果

四、結(jié)論

本文用雙重差分法對河南省2004年和2011年的兩次直管縣改革進行了效果分析，發(fā)現(xiàn)第一次改革效果不明顯，而第二次改革則對目標縣(市)的區(qū)域經(jīng)濟增長產(chǎn)生了顯著地促進效應(yīng)，說明“擴權(quán)強縣”的政策應(yīng)該加大力度，不僅應(yīng)該加大權(quán)力下放的力度，給縣級政府更大的管理經(jīng)濟的自由度，更應(yīng)該擴大試點的范圍，讓更多的縣(市)享受改革的紅利，才能在更大范圍內(nèi)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。

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【責(zé)任編輯郭艷嬌】

F812.2

A

1672-9544（2016）08-0047-06

2015-12-01

孫永杰，講師，碩士，主要從事經(jīng)濟政策研究。