趙 旸

低收入國家債務(wù)可持續(xù)性框架及其在國家風險管理中的作用

近年來，債務(wù)可持續(xù)性框架分析在國家風險研究與管理領(lǐng)域得到了更多的重視，部分研究機構(gòu)已經(jīng)將其作為評估低收入國家債務(wù)、經(jīng)濟或整體風險水平的主要依據(jù)。相關(guān)機構(gòu)可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，站在“中國視角”，在國家風險管理中合理利用這一分析框架，更好地為我國提升開放型經(jīng)濟水平服務(wù)。

低收入國家債務(wù)可持續(xù)性評估框架簡述

2005年4月，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行共同創(chuàng)立了“低收入國家債務(wù)可持續(xù)性框架（簡稱DSF），并在債務(wù)分析和對一國的援助貸款操作中加以應(yīng)用。2006年、2009年和2012年，IMF對DSF進行了梳理與調(diào)整，并評估了該框架在多邊債務(wù)減免計劃（Multilateral Debt Relief Initiative，MDRI）下的實際作用。其中，2009年的梳理集中于討論增強DSF操作的靈活性；2012年的調(diào)整主要著眼于DSF能否適應(yīng)低收入國家環(huán)境變化等問題，同時不再討論DSF是否有實際作用的議題，轉(zhuǎn)而更多地討論技術(shù)細節(jié)，如，考慮外匯流入較多國家的實際情況，調(diào)整計算權(quán)重；加大包括或有債務(wù)在內(nèi)的對公共債務(wù)和財政失衡問題的分析；增加債務(wù)風險評級以彌補外部公共債務(wù)、國內(nèi)公共債務(wù)以及私人外部債務(wù)分析的不足；當一國陷入債務(wù)危機時，考慮該國政治與經(jīng)濟狀況的特殊之處；發(fā)揮債務(wù)可持續(xù)分析方法（Debt Sustainability Analyses，DSA）的作用，尤其是對投資拉動型經(jīng)濟體的應(yīng)用。

（一）債務(wù)可持續(xù)性框架的目標

DSF的主要目標如下：1.指導(dǎo)債務(wù)國與債權(quán)國的借貸活動，在充分考慮低收入國家宏觀經(jīng)濟增長前景的情況下，使低收入國家的借貸行為與其現(xiàn)實融資需求和未來償債能力相適應(yīng)，增強債務(wù)國再融資和債務(wù)管理的能力。2.為債權(quán)國提供指導(dǎo)標準，以確保貸款與債務(wù)國的發(fā)展目標與長期債務(wù)可持續(xù)能力相一致。3.增強世界銀行與國際貨幣基金組織的債務(wù)評估能力及政策建議的有效性，幫助債務(wù)國抵御可能發(fā)生的潛在債務(wù)危機并盡早采取預(yù)防措施，防止其陷入債務(wù)惡性循環(huán)的困境。

表1　2013年之前的CPIA指標

表2　2013年的CPIA指標

（二）債務(wù)可持續(xù)性框架的主要內(nèi)容

1.債務(wù)可持續(xù)性評估

債務(wù)可持續(xù)性評估主要分析的是外部債務(wù)（尤其是外部公共債務(wù)）水平。首先，建立一系列債務(wù)指標，包括外債總額現(xiàn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比率、外債總額現(xiàn)值占出口收匯的比率、外債總額現(xiàn)值占財政收入的比率，當年償債額占出口收匯的比率以及當年償債額占財政收入的比率。其次，建立指導(dǎo)性債務(wù)衡量指標，每一指標的高低依賴于債務(wù)國的政策和制度水平，該水平通過世界銀行的國家政策及制度評估指標（Country Policy and Institutional Assessment，CPIA，亦稱政策執(zhí)行力指標）體現(xiàn)出來。再次，確定債務(wù)國所屬的CPIA類別（即國家政策及制度評估能力屬于“強、中、弱”）；第四，代入已知的各項數(shù)據(jù)計算債務(wù)指標，將計算結(jié)果與債務(wù)國所屬CPIA類別的“門檻值”進行比較，并對這些指標進行具體分析。

最后，根據(jù)債務(wù)可持續(xù)性評估的結(jié)果，結(jié)合債務(wù)可持續(xù)性分析（主要是壓力測試），可以得出一國的外部債務(wù)風險水平（詳見表3）。需要指出的是，在評估整體債務(wù)風險的同時，還需要對上述債務(wù)指標進行具體分析，以客觀反映一國債務(wù)狀況。

表3　外部債務(wù)風險水平

可以看到，除后續(xù)數(shù)據(jù)整理、現(xiàn)值計算等步驟之外，較為關(guān)鍵的問題是如何確定債務(wù)國所屬的CPIA類別，并與之相對應(yīng)的門檻值進行比較。2013年，國際貨幣基金組織與世界銀行對CPIA進行了調(diào)整，即當年償債額/財政收入比率的門檻值有所降低。世界銀行每隔一年或兩年將發(fā)布新的國際開發(fā)協(xié)會資源配置指數(shù)（IDA Resource Allocation Index，簡稱IRAI），該指數(shù)主要從宏觀經(jīng)濟管理、結(jié)構(gòu)化政策、社會發(fā)展政策、公共部門管理四大部分進行評估。根據(jù)IRAI得分值對應(yīng)的區(qū)間，可以確定債務(wù)國所屬的CPIA類別。

2.債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）

除債務(wù)可持續(xù)性評估之外，DSF還包含債務(wù)可持續(xù)性分析（Debt Sustainability Analysis，簡稱DSA）。DSA主要考察在現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟政策下一個國家或政府是否能夠維持其債務(wù)水平而不出現(xiàn)違約的風險——通過預(yù)測一國未來20年的債務(wù)負擔水平，采取壓力測試和預(yù)測的方法研究外部風險以及本國經(jīng)濟政策變動帶來的沖擊，并根據(jù)一國經(jīng)濟政策與經(jīng)濟制度的有效性評估發(fā)生債務(wù)危機的可能性，最終提出整體性貸款策略以及防范債務(wù)危機的措施。就具體內(nèi)容而言，其主要研究“兩個可持續(xù)性”：一是公共債務(wù)的可持續(xù)性，二是對外債務(wù)（特別是中長期外債）的可持續(xù)性。研究步驟如下：首先，根據(jù)一國各宏觀經(jīng)濟指標的預(yù)測值來估計負債率等債務(wù)指標在未來數(shù)年內(nèi)的變化，這些債務(wù)指標要處于一個相對合理的區(qū)間內(nèi)，且不能有大幅的波動。其次，對這些債務(wù)指標進行敏感分析（即情景分析），主要考察可能出現(xiàn)的各種負面情況，即假設(shè)某些宏觀經(jīng)濟指標變量（如經(jīng)濟增長率、利率、匯率、財政余額、經(jīng)常賬戶余額等）出現(xiàn)變化是其對一國一段時間內(nèi)債務(wù)水平的影響。

圖1　IRAI指標構(gòu)成

表4　IRAI分值區(qū)間對應(yīng)的CPIA

債務(wù)可持續(xù)性框架的優(yōu)點與不足

債務(wù)可持續(xù)性評估與分析已經(jīng)成為國際貨幣基金組織和世界銀行的主要分析方法，對低收入國家借入高成本資金起到了一定的抑制作用，為低收入國家制定謹慎的借款戰(zhàn)略提供依據(jù)，并警示這些國家需要做好債務(wù)事前管理而不是事后處理。目前，對未獲債務(wù)減免的國家，國際貨幣基金組織已使用DSF來監(jiān)控各國的各項債務(wù)指標，由此評價其是否有資格獲得債務(wù)減免。國際開發(fā)協(xié)會（IDA）和非洲開發(fā)銀行（ADB）已利用DSF來分配無償援助資金，部分區(qū)域性金融組織也已同意采用債務(wù)可持續(xù)性框架。可以看到，DSF提供了分析一國債務(wù)負擔尤其是外部債務(wù)負擔的相對有效的方法，對評估一國政府的主權(quán)信用、一國債務(wù)風險水平及未來正常的對外償債能力具有積極作用。

另一方面，DSF還存在一些不足，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是從框架指標與測算方法來看，以國家政策和制度評估指標量化評定一國政府政策進而判斷外債水平是否恰當尚存爭議，債務(wù)負擔指標的測算與假設(shè)高度相關(guān)，設(shè)定者“專家小組”的主觀色彩會產(chǎn)生很大影響。

二是從指標和數(shù)據(jù)應(yīng)用來看，CPIA的判別標準以及數(shù)據(jù)的可獲得性問題難以解決。如前所述，CPIA是債務(wù)可持續(xù)性評估的關(guān)鍵指標，但其政策執(zhí)行力“強、中、弱”門檻值的設(shè)定主要依據(jù)IMF和世界銀行自己的標準，而這一標準在一定程度上相對更多地體現(xiàn)了西方國家在國際經(jīng)濟金融舞臺上的利益所在，并不能完全反映低收入國家債務(wù)可持續(xù)性評估的科學(xué)性。國際貨幣基金組織和世界銀行是低收入國家債務(wù)可持續(xù)性框架的初創(chuàng)方和使用方，其同時也是低收入國家主要的多邊債權(quán)人，難以科學(xué)、公正地對待低收入債務(wù)國。另一方面，債務(wù)數(shù)據(jù)尤其是外債數(shù)據(jù)的可獲得性問題難以解決，國際貨幣基金組織和世界銀行所提供的債務(wù)數(shù)據(jù)庫中許多數(shù)據(jù)欠缺，例如低收入國家和部分發(fā)展中國家未來幾年的外債現(xiàn)值就難以查到。

三是從適度債務(wù)規(guī)模的角度來看，DSF沒有考慮到債務(wù)增量對低收入國家經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。按照低收入國家債務(wù)可持續(xù)性框架的設(shè)計，債務(wù)增量會使得其債務(wù)規(guī)模不斷擴大，債務(wù)國的債務(wù)指標可能會因此而惡化。但需要指出的是，新借入的中長期外債只要“用在其應(yīng)該用的地方”，就會促進債務(wù)國的經(jīng)濟發(fā)展，從而增強債務(wù)國的未來償債能力和意愿，形成潛在的良性循環(huán)。但是DSF更多地考慮債務(wù)水平的上限控制，而忽視了對適度債務(wù)理念的運用，這使得國際貨幣基金組織和世界銀行等機構(gòu)有可能做出不恰當?shù)馁J款或資金援助決策，并強迫受援國接受為實現(xiàn)這些決策而實施的強制性貨幣政策和財政政策。

債務(wù)可持續(xù)性評估框架在國家風險管理中的應(yīng)用

（一）債務(wù)可持續(xù)性評估框架的積極作用

1.有助于評估發(fā)展中國家對外支付能力

對一國債務(wù)水平尤其是外債規(guī)模進行分析是國家風險管理與研究的主要內(nèi)容之一，尤其是對于出口信用保險視角下的國家風險，更需要通過分析外債規(guī)模以評估一國政府的對外支付能力和主權(quán)信用的可信性。DSF為國家風險管理與研究提供了新的評估視角與判斷標準，增強了外債分析的實用性和直觀性。

2.有助于對低收入國家經(jīng)濟狀況做出預(yù)測與展望

大部分低收入國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，內(nèi)生發(fā)展動力不足，經(jīng)濟增長在相當程度上依賴國際金融機構(gòu)提供的免息貸款和優(yōu)惠貸款，或部分國家或銀行提供的官方援助和商業(yè)貸款。在對這些國家進行國家風險分析時，可以加大對外債指標的分析力度，重點通過對其債務(wù)可持續(xù)性的分析，評估、展望其經(jīng)濟增長與復(fù)蘇趨勢和未來發(fā)展前景。

（二）債務(wù)可持續(xù)性框架的應(yīng)用

鑒于數(shù)據(jù)與資料的可獲得性，國家風險管理與研究可以從以下幾個方面對DSF加以應(yīng)用：一是簡單參閱國際貨幣基金組織和世界銀行不定期發(fā)布的國家報告（Country Report），直接獲取債務(wù)可持續(xù)性評估結(jié)果，并將國家報告的內(nèi)容作為國家風險評估的參考。二是國家風險評估機構(gòu)利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫資源和業(yè)務(wù)經(jīng)驗，根據(jù)CPIA自行測算債務(wù)可持續(xù)性并對相關(guān)指標進行具體分析，對于某些無法獲得的數(shù)據(jù)指標可以用相似指標代替。三是將DSF尤其是其對外債的分析作為低收入國家及重債窮國國家風險評估的重要內(nèi)容，強化分析的深度與廣度。

需要注意的是，DSF分析只是債務(wù)可持續(xù)性研究的方法之一，雖具有相當程度的權(quán)威性和操作性，但相關(guān)機構(gòu)在具體應(yīng)用中仍需要結(jié)合我國對外經(jīng)濟合作的實際需要，對他國實際國情具體分析，并保持國家風險管理與研究的獨立性與客觀性。此外，可以加強與世界銀行經(jīng)濟學(xué)家的交流，探討債務(wù)可持續(xù)性框架的研究方法與基本思路。

作者單位：中國社會科學(xué)院政府政策與公共管理系