夏杰長 徐金海

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌：國際經(jīng)驗與我國之對策

“十三五”規(guī)劃綱要明確提出要“實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度，健全參保繳費激勵約束機制，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機制?！睂崿F(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌已經(jīng)成為黨和政府重要的既定目標(biāo)與任務(wù)，既是撬動戶籍改革、財稅改革、教育改革和營造公平競爭環(huán)境的基礎(chǔ)性條件，也是打破勞動力市場分割格局、形成全國統(tǒng)一大市場、縮小地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展差距和維護基礎(chǔ)養(yǎng)老金安全的重要保障。如何借鑒國際經(jīng)驗，提出適合中國國情的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策措施，有著極為重要的意義。

我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀

早在1991 年，中央就開始呼吁要提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次。為了響應(yīng)中央的號召，各個省份依據(jù)各自的實際情況，相繼采取不同的措施來推動養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的提高，但是收效甚微，統(tǒng)籌層次主要集中在“縣級統(tǒng)籌”和“市級統(tǒng)籌”的局面依然沒有改變。為了改變這一局面， 2007 年勞動和社會保障部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，對實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的意義、標(biāo)準(zhǔn)、措施做出了更加明確的說明。此后，各個地區(qū)都相應(yīng)地制定了針對本省的省級統(tǒng)籌制度。截至2009年底，全國所有的省級行政區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度。

各地雖然都建立了省級統(tǒng)籌的相關(guān)制度，但在推行過程中效果并不理想。據(jù)人力資源與社會保障部及有關(guān)部門評估，目前達到了省級統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)也僅有 25 個省級單位；但按照真正意義上較為規(guī)范的省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，僅有北京、上海、天津、陜西和福建五省市實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌。除這五個省市以外，其他省市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次依然還在“縣級統(tǒng)籌”和“市級統(tǒng)籌”，管理也比較分散?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的核心問題是要實現(xiàn)“養(yǎng)老保險統(tǒng)一費率、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度”，但做到這一點的省份并不多。大部分?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）實行的其實是省級調(diào)劑金制度，即以地市級統(tǒng)籌為主，養(yǎng)老金無法在不同的省份進行有效調(diào)劑使用。

我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌存在的問題

（一）區(qū)域經(jīng)濟差異比較大，發(fā)達的地區(qū)不愿意提高統(tǒng)籌層次

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟整體上實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，但各個地區(qū)因資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢等差異的存在，客觀上造成東中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展并不平衡，區(qū)域經(jīng)濟差異比較大。由經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，造成不同地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的盈余情況存在較大差別?？傮w而言，東部發(fā)達的地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在較多盈余，而在中西部欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的盈余比較少，甚至出現(xiàn)缺口，靠中央財政補貼。這造成在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌推進的過程中，最大的難點在于如何解決不同地區(qū)養(yǎng)老金結(jié)余的利益問題。在一些基礎(chǔ)養(yǎng)老金有較多盈余的地區(qū)，比如，四川、山東、浙江、江蘇等省份，對基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的提高缺乏積極性。發(fā)達的地區(qū)擔(dān)心基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌以后，其盈余部分會被瓜分，甚至被用來補貼中西部地區(qū)一些養(yǎng)老金存在缺口的省份；并且，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌以后，會影響到其地方退休者的待遇，挫傷勞動者的積極性。因此，發(fā)達地區(qū)出于自身的利益考慮，對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌表現(xiàn)出抵制的態(tài)度。

（二）地方事權(quán)與中央事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次難提高

1994年我國實行財稅體制改革以后，基本上形成了分權(quán)制財稅體制。這一財稅體制改革的積極效應(yīng)是顯而易見的，但也有不小的爭議。比如，中央政府和地方政府從以前的利益共同體逐步演變成為相對獨立且利益相互排斥的主體，各自有著明確的財政收支來源，雙方都想爭取更多的財政收入。又如，中央事權(quán)和地方事權(quán)劃分交叉模糊，地方政府為了爭取更多的財權(quán)的途徑就是爭取更多的事權(quán)。此種分權(quán)制財稅體制，客觀上也會影響基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌：一是因為基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌到哪個層次，哪個層級的政府就會承擔(dān)最后的責(zé)任，財政就會面臨較大的壓力，因此越往上阻力越大。二是如果實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，地方的事權(quán)和財權(quán)會同時減少，地方會有一部分財政收入轉(zhuǎn)移給中央統(tǒng)籌安排。地方政府特別是發(fā)達地區(qū)政府認為，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，會剝奪其事權(quán)與財權(quán)，減少其財政收入，不利于其地方經(jīng)濟的發(fā)展，因而在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中的積極性不高。

（三）缺少統(tǒng)一的勞動保障電子政府平臺，加大了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌難度

當(dāng)前，在不同的行政等級下，基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌的規(guī)范各不相同，局面比較混亂，由此造成不同的地區(qū)有不同的技術(shù)平臺和操作手段來管理各自的基礎(chǔ)養(yǎng)老金信息系統(tǒng)。此外，各自的養(yǎng)老金信息系統(tǒng)之間又沒有統(tǒng)一的規(guī)范來指導(dǎo)，不同的統(tǒng)籌單位基于各自的實際情況依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，建立了差異比較大的信息系統(tǒng)。這造成各個信息系統(tǒng)獨立分割，即便在省級統(tǒng)籌的情況下，市級的信息系統(tǒng)與省級的信息系統(tǒng)也有很大差異，省級之間的信息系統(tǒng)也有較大差異。在這樣的客觀情況下，在短時期內(nèi)實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，不同地區(qū)的數(shù)據(jù)整合工作是一項非常繁雜的工作。由此可見，在全國范圍內(nèi)尚缺乏統(tǒng)一的勞動保障電子政府平臺，增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的困難。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的國際經(jīng)驗

推動我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，實現(xiàn)養(yǎng)老金全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支，是符合國際慣例的普遍做法。在世界范圍內(nèi)，有不少國家成功實現(xiàn)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，比如英國、德國、瑞典和新加坡等。如何借鑒國際上其他國家在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的成功經(jīng)驗，對于我國加快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌尤為重要。

（一）新加坡：中央公積金制度

從1955年開始，新加坡就開始實行中央公積金制度，其典型特點是由國家強制儲蓄。這項制度的初衷只是為了應(yīng)對養(yǎng)老而實行的。但經(jīng)過幾十年發(fā)展演變，已成為一種綜合性的制度安排，它涵蓋養(yǎng)老、住房、醫(yī)療等諸多方面，從管理體制到運作方式都很完善。中央公積金的經(jīng)費來源于企業(yè)和個人，由雇主和雇員按法定比例共同繳納。其中，公積金繳費率比較靈活，主要依據(jù)年齡與經(jīng)濟形勢來具體確定實際的繳費率。50歲之前繳費率最高，之后的繳費率便逐年地遞減；當(dāng)經(jīng)濟形勢較好時，居民收入增長較快，就會相應(yīng)提高繳費率；反之，則會降低繳費率。為了實現(xiàn)中央公積金的增值，新加坡還專門設(shè)立了中央公積金管理局來統(tǒng)籌管理中央公積金的管理和投資，公積金的管理規(guī)范，抗風(fēng)險能力強，具有相對的獨立性。經(jīng)過幾十年發(fā)展，新加坡的中央公積金制度取得了巨大的成功，基本實現(xiàn)了“自我養(yǎng)老、居者有其屋、疾病有所治、人人有保障”的根本宗旨，有效地解決了大多數(shù)國家普遍存在的住房和養(yǎng)老兩大難題，對世界其他各國養(yǎng)老金改革具有重大的借鑒意義。

（二）瑞典：國家養(yǎng)老基金制度

與其他國家的公共養(yǎng)老金制度相比，瑞典的國家養(yǎng)老金制度頗具特色，最大的亮點就是引入市場化運作機制，采取多只國家基金競爭管理的策略。目前，瑞典建立了6支國家養(yǎng)老金，分別為AP1、AP2、AP3、AP4、AP6、以及AP7（AP1-AP4有時也被稱為緩沖基金，指的是收入養(yǎng)老金計劃，投資靈活，允許投資于多種資產(chǎn)；AP6指的是投資私募基金的小型基金，不允許參與養(yǎng)老金繳費收入與待遇支付；AP7指的是參與額外投保養(yǎng)老金計劃）。瑞典專門成立了國家養(yǎng)老基金公司來負責(zé)管理和運作這些基金。按照有關(guān)規(guī)定，該管理部門的董事會成員由政府任命，但必須按照市場化方式運作。比如，每一只基金的管理都引入私人基金的管理制度，基金管理層的待遇與其具體的業(yè)績相關(guān)。這極大地激發(fā)了不同基金管理層的熱情，推動著瑞典國家養(yǎng)老金實現(xiàn)資產(chǎn)配置的多元化，取得了極大的成功，為瑞典的高福利提供了有效的保障。

（三）德國：法定養(yǎng)老保險制度

現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度起源于德國，其養(yǎng)老保險體系的特色是建立了以法定養(yǎng)老保險制度為主體，企業(yè)養(yǎng)老保險和私人養(yǎng)老保險為輔的綜合養(yǎng)老保險體系。法定養(yǎng)老保險制度幾乎是覆蓋全部從業(yè)人員，管理辦法采取現(xiàn)收現(xiàn)付制度，并且還建立了養(yǎng)老金的動態(tài)調(diào)整機制。在20世紀50年代，德國的法定養(yǎng)老保險所支付的養(yǎng)老金占德國養(yǎng)老金總額的比例約為70%，養(yǎng)老保險體系較為單一，其弊端也日漸顯示出來，特別是迫于老齡化的壓力，德國對其法定養(yǎng)老金保險制度進行了有效地改革，通過修改養(yǎng)老金計發(fā)和調(diào)整辦法，降低過高的養(yǎng)老金替代率，其比例不斷下降，財政壓力有所減輕。盡管做了這樣的動態(tài)調(diào)整，也沒有改變法定養(yǎng)老保險制度的主體地位。

（四）英國：國家基本養(yǎng)老金制度

英國是歐美最早的福利國家之一，建立了一套從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠贫取９δ芡晟频膰一攫B(yǎng)老金制度是該國福利體系的支柱。英國的國家基本養(yǎng)老金制度的建立、改革與完善，對我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌具有較大的借鑒意義。在20世紀初，國家財政資金是其基本養(yǎng)老金制度的主要資金來源，公民幾乎不需付費。但這種模式的弊端非常明顯，很快就陷入了資金供給不足的困境。為解決這一難題，英國規(guī)定個人根據(jù)工資水平也應(yīng)繳納部分的資金，以彌補國家財政資金的不足。英國的國家基本養(yǎng)老金制度的成功，除了繳費制度的改變，與其高效的管理制度密不可分。這就是，較大力度地引入了市場機制，實現(xiàn)了養(yǎng)老金的社會化和市場化運作。為了讓國家養(yǎng)老金制度更好地發(fā)揮作用，英國還建立了體系完善的職業(yè)養(yǎng)老金計劃與個人的養(yǎng)老金計劃。

（五）美國：聯(lián)邦社?；鹬贫?/p>

早在1935年，美國就建立了聯(lián)邦社?；鹬贫?，其管理制度上的特點是采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。從建立之初到現(xiàn)在，一直實現(xiàn)收支平衡，并且連年有盈余，被普遍認為是世界上最成功的范例。為了讓聯(lián)邦社保基金制度有效發(fā)揮作用，美國設(shè)立了三大專業(yè)管理機構(gòu)進行管理，分別為社會保障基金信托委員會、社會保障署和社會保障咨詢委員會。各個機構(gòu)分工明確，各司其職。美國聯(lián)邦社?；鸷苌儆胸斦a貼，其收入幾乎全部來自雇主、雇員和自雇者的繳費，基金的收益率穩(wěn)定，每年都能保持3%—6%的增長率，從而保證了聯(lián)邦社保基金制度的可持續(xù)。

圖/新華社

借鑒國際經(jīng)驗，積極推進基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

（一）增強對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌重要性的認識

就目前我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌的情況而言，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，其根本的難點在于基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌觸動了部分地區(qū)的利益。大部分東部發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金有結(jié)余，擔(dān)心實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌以后，會出現(xiàn)將其盈余的養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)平均分配，造成“以東養(yǎng)西”的局面。這樣，不少東部發(fā)達地區(qū)在推行全國統(tǒng)籌問題上缺乏積極性，紛紛提出要將以前盈余的資金截留在地方的方案。發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)這樣的認識，在于對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌缺乏全局和動態(tài)的視野，沒有用發(fā)展的眼光來看問題。從短期來看，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老基金全國統(tǒng)籌，可能會在不同程度上損害養(yǎng)老金有盈余的地區(qū)，但從長遠來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌以后，有利于形成規(guī)模效應(yīng)和均衡效應(yīng)，打破市場分割的格局，促進全國形成統(tǒng)一的大市場，最終將會讓各方獲益。

（二）深化財稅體制改革，規(guī)范中央和地方的事權(quán)與財權(quán)

未來深化財稅改革的重點，在于堅持權(quán)利與義務(wù)平等和匹配的原則，尤其是在中央與地方的事權(quán)和財權(quán)劃分上，在強調(diào)中央宏觀調(diào)控能力的同時，特別要注重調(diào)動地方積極性，讓地方政府在財政收支上有更多的自主權(quán)，從而消除地方政府擔(dān)心實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌以后會可能失去的財權(quán)和事權(quán)。中央政府呼吁提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次已過去20多年，也取得了不少成績和突破，但依然沒有實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，這其中很大的原因在于分權(quán)財稅體制帶來的中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)劃分不清，責(zé)任和義務(wù)不相統(tǒng)一，以致地方政府缺乏推動基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的動力。因此，應(yīng)深化財稅體制改革，以法律的形式明確中央政府和地方政府事權(quán)和財權(quán)的劃分；按照財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一、相匹配的原則，中央政府承擔(dān)養(yǎng)老保險基金政策法規(guī)、基金征繳、社會化發(fā)放、投資運營等事權(quán)，中央財政承擔(dān)兜底責(zé)任，地方政府執(zhí)行有關(guān)政策和承辦相關(guān)業(yè)務(wù)。

（三）建設(shè)全國統(tǒng)一完善的基本養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)和精算制度

實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，當(dāng)前面臨的技術(shù)難題是尚缺乏全國統(tǒng)一的技術(shù)平臺，不同地區(qū)的信息系統(tǒng)難以整合。因此，為了提高統(tǒng)籌的科學(xué)性和時效性，應(yīng)借助于現(xiàn)代信息管理技術(shù)和平臺，建立統(tǒng)一完善的基本養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)和精算制度，實現(xiàn)不同地區(qū)數(shù)據(jù)的整合，以便不同地區(qū)及時摸清各自的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財務(wù)狀況，制定各方都可接受的實施方案，有效地對未來基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)展趨勢做出準(zhǔn)確的預(yù)測，實現(xiàn)對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的精細化管理。

（四）完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理制度，拓寬養(yǎng)老金的投資渠道

從國外成功的公積金管理制度可以看到，基礎(chǔ)養(yǎng)老金管理制度較為靈活，基本建立了多渠道的養(yǎng)老金投資渠道，力爭養(yǎng)老金保值增值。然而，目前我國的養(yǎng)老金管理制度缺乏靈活性，投資渠道單一。我國養(yǎng)老保險基金的專業(yè)管理機構(gòu)是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與人力資源和社會保障部門。當(dāng)前，不同地區(qū)由不同的征繳機構(gòu)來征收養(yǎng)老保險費用：有的是稅務(wù)部門，有的是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，形成了征繳主體的二元結(jié)構(gòu)，不利于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)一管理。在投資環(huán)節(jié)，目前養(yǎng)老保險基金投資規(guī)定只有兩個渠道，即銀行協(xié)議存款和購買國債，投資渠道較為單一。解決這一難題的關(guān)鍵在于應(yīng)盡快對養(yǎng)老保險基金管理進行修訂和完善，以緩解制度風(fēng)險和管理風(fēng)險，建議由稅務(wù)部門進行統(tǒng)一征收，然后將資金存入財政專戶進行統(tǒng)一管理；在投資渠道上，除了中國傳統(tǒng)的投資方式外，還可以將一部分養(yǎng)老金委托專業(yè)的基金管理公司進行投資管理，實現(xiàn)養(yǎng)老金投資渠道的多元化，化解風(fēng)險，提高收益。

（五）實行中央與地方經(jīng)辦機構(gòu)垂直管理的制度

我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行的屬地管理制度，有可能導(dǎo)致地方政府挪用基礎(chǔ)養(yǎng)老金，或者當(dāng)基金出現(xiàn)缺口時，地方政府便向上級財政部門索要資金彌補缺口。事實上形成了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的軟預(yù)算約束。為此，建議實行中央與地方經(jīng)辦機構(gòu)的垂直管理，即實現(xiàn)中央社保經(jīng)辦機構(gòu)對地方社保經(jīng)辦機構(gòu)采取垂直管理的方式。垂直管理制度的具體要求包括：明確中央和地方的權(quán)責(zé)劃分；基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支預(yù)算和發(fā)放工作由中央經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)編制；基金統(tǒng)籌征集工作由下級經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)；上級（中央）經(jīng)辦機構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)下級（?。┙?jīng)辦機構(gòu)；經(jīng)辦機構(gòu)的名稱和性質(zhì)、人事安排垂直統(tǒng)一?？梢灶A(yù)見，這一制度安排可規(guī)避屬地管理制度的缺陷，從而為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌提供組織保障。

作者單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院、研究生院