魏后凱

對西藏實現(xiàn)脫貧致富奔小康的戰(zhàn)略思考

西藏是我國14個集中連片特困地區(qū)之一，貧困發(fā)生率高，貧困程度深，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重，因災(zāi)、因病、因債致貧問題突出，實現(xiàn)到2020年全部脫貧和同步小康的難度大，任務(wù)十分艱巨。在西藏實現(xiàn)脫貧致富奔小康的征程中，農(nóng)牧民收入低、公共服務(wù)滯后和人居環(huán)境差已成為主要短板，而農(nóng)牧民收入低則是這些短板中的短板?！笆濉逼陂g，西藏要實現(xiàn)脫貧致富和同步小康目標(biāo)，必須實行轉(zhuǎn)趕結(jié)合，走跨越式綠色發(fā)展之路，同時建立起能夠促進(jìn)農(nóng)牧民持續(xù)穩(wěn)定增收的長效機(jī)制，不斷增強(qiáng)造血功能，提高自我發(fā)展能力。為此，應(yīng)針對不同地區(qū)特點和貧困戶狀況，因地制宜、因戶而異、分類施策，采取多元化措施，進(jìn)一步拓寬貧困農(nóng)牧民家庭的增收渠道。

表1　2006-2015年西藏自治區(qū)生產(chǎn)總值和居民收入增長率

改革開放以來，在中央和全國人民的大力支持下，西藏經(jīng)濟(jì)社會獲得了持續(xù)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌和人民生活發(fā)生了翻天覆地的變化。在1993-2015年間，西藏自治區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值連續(xù)23年保持兩位數(shù)增長，年均增速高達(dá)12.6%。特別是，自2011年以來，西藏的地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度已連續(xù)5年高于全國各省、自治區(qū)、直轄市的平均增速（見表1）?！笆濉逼陂g，西藏自治區(qū)生產(chǎn)總值年均增速達(dá)到11.7%，比全國各省、自治區(qū)、直轄市平均增速高2.1個百分點；西藏自治區(qū)全體居民人均可支配收入年均增長率達(dá)到13.0%，其中城鎮(zhèn)居民為10.8%，農(nóng)村居民為14.9%。這表明，近年來西藏經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了持續(xù)高速增長的快車道。

但是，應(yīng)該看到，由于西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起點低、起步晚、基礎(chǔ)差、底子薄，加上自然條件艱苦、生態(tài)環(huán)境脆弱，目前西藏發(fā)展水平還較低，與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距還較大，實現(xiàn)到2020年與全國一道同步小康目標(biāo)，任務(wù)還十分艱巨。按照2013年國家統(tǒng)計局制定的全面建成小康社會統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)體系測算，截至2014年年底，西藏全面建成小康社會綜合實現(xiàn)程度僅有65%，在39項評價指標(biāo)中，有18項指標(biāo)的實現(xiàn)程度低于60%。如果按2001-2011年西藏全面建設(shè)小康社會實現(xiàn)程度年均提高2.04個百分點推算，到2020年西藏全面建成小康社會的實現(xiàn)程度只能達(dá)到77.2%；而要確保到2020年西藏全面建成小康社會的實現(xiàn)程度達(dá)到85%-90%，平均每年將需要提高3.33-4.17個百分點。由此可見，確保西藏如期同步小康難度較大、任務(wù)艱巨，是制約我國全面建成小康社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

需要指出的是，國家統(tǒng)計局制定的全面建成小康社會統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)體系是針對全國而言的，對地區(qū)層面并不完全適合。由于發(fā)展階段、自然條件和經(jīng)濟(jì)社會特點的差異，各地區(qū)的發(fā)展模式和需求應(yīng)該是多元化的。按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃，西藏絕大部分屬于限制和制止開發(fā)區(qū)域，不宜進(jìn)行大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。因此，國家層面衡量全面建成小康社會實現(xiàn)程度的一些指標(biāo)，如人均GDP、工業(yè)生產(chǎn)率、城鎮(zhèn)人口比重等，對西藏而言都是不合適的。西藏土地面積約123萬平方公里，2015年末常住人口324萬，平均每平方公里2.63人，城鎮(zhèn)化率只有27.74%，因而國家層面確定的城鎮(zhèn)化率60%以上的小康標(biāo)準(zhǔn)值對

全面把握同步小康的科學(xué)內(nèi)涵

西藏而言是可望而不可及的。

事實上，小康是一種生活狀態(tài)，與居民是否從事工業(yè)生產(chǎn)或者居住在城鎮(zhèn)并沒有必然的聯(lián)系。西藏作為一個特殊的區(qū)域，要全面建成小康社會，就必須從本地實際出發(fā)，確定科學(xué)可行的小康目標(biāo)值。我以為，對西藏而言，應(yīng)把重點放在以下六個方面：一是確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧；二是確保城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)快速增長并達(dá)到國家小康標(biāo)準(zhǔn)；三是確保實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化；四是城鄉(xiāng)居民能夠享受基本等值的生活質(zhì)量；五是享有充分的政治民主；六是人居環(huán)境明顯改善。其中，能否確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，將是西藏能否實現(xiàn)同步小康目標(biāo)的重要基礎(chǔ)和前提條件。

表2　2010-2015年西藏和全國農(nóng)村貧困人口情況

堅持走跨越式綠色發(fā)展之路

農(nóng)村人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，也是“十三五”時期的“一號”工程。按照“十三五”規(guī)劃，到2020年我國要實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。西藏也把與全國一道全部脫貧作為“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)。作為我國14個集中連片特困地區(qū)之一，西藏貧困發(fā)生率高，貧困程度深，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重，因災(zāi)、因病、因債致貧問題突出，而人居環(huán)境差、生產(chǎn)方式落后、貧困人口素質(zhì)低等因素則加大了扶貧攻堅的難度。西藏農(nóng)村貧困人口規(guī)模雖然不大，2010年為117萬人，僅占全國農(nóng)村貧困人口的0.71%，但貧困發(fā)生率高達(dá)49.2%，居全國首位?！笆濉逼陂g，西藏共投入扶貧資金91.9億元，其中國家扶貧資金74.2億元，減少貧困人口58萬人，到2015年西藏仍有貧困人口59萬人，占鄉(xiāng)村人口的25.2%（見表2）。這些農(nóng)村貧困人口70%以上集中在日喀則、昌都和那曲。

按照規(guī)劃，到2020年，西藏要實現(xiàn)現(xiàn)有74個貧困縣全部脫帽，5年內(nèi)減少貧困人口59萬，貧困發(fā)生率下降到5%。這意味著，“十三五”時期西藏每年要減少貧困人口11.8萬，略高于“十二五”時期每年減貧11.6萬的幅度。但是，應(yīng)該看到，隨著扶貧開發(fā)的深入推進(jìn)以及發(fā)展減貧效果的下降，西藏脫貧攻堅的難度日益加大。西藏現(xiàn)有的剩余貧困人口大都處于資源匱乏、交通不便、生態(tài)脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域，貧困程度深，脫貧難度大。同時，西藏返貧率長期居高不下，至今仍未得到根本改變，由此影響到減貧的可持續(xù)性。到2020年，如果西藏貧困發(fā)生率下降到5%，按城鎮(zhèn)化率30%和“十二五”時期人口平均增長率推算，屆時西藏仍有約12萬農(nóng)村貧困人口。因此，西藏的脫貧將是一項中長期的艱巨任務(wù)，需要持續(xù)用力、久久為功，切實建立長效機(jī)制。

發(fā)展是解決區(qū)域性整體貧困問題的總鑰匙。目前，西藏農(nóng)牧區(qū)貧困面大，貧困程度深，區(qū)域性整體貧困問題突出，主要是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重滯后。因此，對西藏而言，要根本解決區(qū)域性整體貧困，實現(xiàn)同步小康目標(biāo)，必須實行轉(zhuǎn)趕結(jié)合，走跨越式綠色發(fā)展之路。一方面，要加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，創(chuàng)造“西藏速度”，實現(xiàn)跨越趕超。在全國增速逐步放緩的新常態(tài)下，西藏因起點低、基數(shù)小有條件實現(xiàn)持續(xù)的高速增長。這種持續(xù)高速增長是西藏實現(xiàn)脫貧致富和同步小康的前提條件。另一方面，西藏要實現(xiàn)跨越趕超，不能照搬其他地區(qū)的模式，而應(yīng)該從區(qū)情出發(fā)，堅持生態(tài)第一、環(huán)保優(yōu)先，實行全域保護(hù)、點狀開發(fā)，同時加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，大力推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化和高原特色城鎮(zhèn)化，構(gòu)建具有高原特色的生態(tài)型產(chǎn)業(yè)體系，走綠色發(fā)展之路，依靠綠色發(fā)展和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)跨越趕超。

建立脫貧致富奔小康的長效機(jī)制

在西藏實現(xiàn)脫貧致富奔小康的征程中，農(nóng)牧民收入低、公共服務(wù)滯后和人居環(huán)境差是當(dāng)前面臨的主要短板。近年來，在中央財政支持和對口幫扶下，西藏農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)和人居環(huán)境已有很大改善。2015年，西藏74個縣公路通暢率達(dá)93.24%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通達(dá)率達(dá)99.7%，電力人口覆蓋率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)通光纜率達(dá)100%，廣播電視人口綜合覆蓋率、城鄉(xiāng)養(yǎng)老和醫(yī)療保險參保率、農(nóng)村安全飲水人口比重均超過95%，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到90%。目前，西藏已在全國率先實現(xiàn)15年免費教育、五保集中供養(yǎng)和孤兒集中收養(yǎng)、城鄉(xiāng)居民免費健康體檢。

然而，至今為止，農(nóng)牧民收入依然是西藏脫貧致富奔小康的薄弱環(huán)節(jié)，是短板中的短板。2015年，西藏農(nóng)村居民人均可支配收入為8243.7元，人均消費支出為5579.7元，分別只有全國平均水平的72.2%和60.5%。由于城鎮(zhèn)化水平低，農(nóng)村人口比重大，西藏全體居民人均可支配收入僅有全國平均水平的55.8%，人均消費支出只有全國平均水平的52.5%。因此，農(nóng)牧民增收問題已經(jīng)成為西藏實現(xiàn)脫貧致富奔小康的重點和難點所在。在“十三五”期間，西藏要實現(xiàn)脫貧致富和同步小康目標(biāo)，關(guān)鍵是建立起能夠促進(jìn)農(nóng)牧民持續(xù)穩(wěn)定增收的長效機(jī)制，不斷增強(qiáng)造血功能，提高自我發(fā)展能力。

為此，要針對不同地區(qū)特點和貧困戶狀況，因地制宜、因戶而異、分類施策，采取多元化措施，進(jìn)一步拓寬貧困農(nóng)牧民家庭的增收渠道。具體地講，對于有條件的農(nóng)牧區(qū)，要積極培育家庭農(nóng)牧場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展；對于有資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，要大力發(fā)展文化旅游、清潔能源、天然飲用水、中藏藥、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、手工藝品等特色產(chǎn)業(yè)，不斷擴(kuò)寬農(nóng)牧民的增收渠道；對于重點生態(tài)功能區(qū)，要加大對森林、草原、濕地的生態(tài)補(bǔ)償力度，并將冰川保護(hù)納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，進(jìn)一步增加農(nóng)牧民的生態(tài)政策性收入；對于邊境地區(qū)的貧困人口，要依托興邊富民計劃，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，促進(jìn)邊貿(mào)、物流、旅游等產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和脫貧致富；對于那些居住在偏遠(yuǎn)山區(qū)、缺乏生存條件的非邊境貧困人口，要通過易地搬遷實現(xiàn)脫貧。邊境地區(qū)的貧困農(nóng)牧民因同時承擔(dān)著守疆衛(wèi)土的重任，不宜采取易地搬遷的脫貧方式，而應(yīng)著力加大國家財政投入，努力改善其生產(chǎn)、生活條件和居住環(huán)境，提高邊境地區(qū)農(nóng)牧民的生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，想方設(shè)法實現(xiàn)就地脫貧致富，努力把邊境穩(wěn)定與脫貧致富有機(jī)結(jié)合起來。此外，還要積極探索資產(chǎn)收益扶貧制度，通過土地托管、扶持資金折股量化、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股、資源開發(fā)收益分享等方式，大幅增加農(nóng)牧民的財產(chǎn)性收入，使貧困人口能夠分享更多資產(chǎn)收益。

作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員