■梁土坤

農(nóng)村貧困殘疾人住房問(wèn)題及其對(duì)策思考*
——基于陜西省某縣的調(diào)查分析

■梁土坤

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，殘疾人社會(huì)保障狀況不斷改善，但是農(nóng)村貧困殘疾人在生存和住房等方面仍有許多困難。文章通過(guò)對(duì)陜西某縣的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況呈現(xiàn)極度邊緣化的趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在居住地段較邊緣、住房產(chǎn)權(quán)擁有率較低、危房比例較高、住房現(xiàn)代化水平較低、人均居住面積較小等五個(gè)方面。文章從個(gè)人能力限制、社會(huì)救助政策支持力度有限、住房政策可及性缺失三個(gè)維度對(duì)其成因進(jìn)行了深入分析。在此基礎(chǔ)上，提出可以根據(jù)農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭的收入狀況、住房條件、住房需求等方面，通過(guò)公共租賃房、就地改造、限價(jià)商品房等三種方式建構(gòu)“三維一體”的農(nóng)村貧困殘疾人住房保障體系的政策建議。

農(nóng)村貧困殘疾人；住房；普惠制；對(duì)策

【Abstract】With the rapid economic and social development， social security for the disabled has been improved constantly. However， this isn't the case with the livelihood as well as housing for the poor rural disabled. This paper， through investigating a county in Shaanxi Province， reveals the tendency of extreme marginalization of housing in the following five aspects： poor location； low ownership rate of real estate property； high rate of dangerous housing； bad housing conditions； small per capita living space. It analyzes the causes and formation of this trend based on three aspects： restrictions of individual ability， limited social- aid support， lack of availability of housing policy. Finally， in terms of different family incomes， housing conditions and needs， it puts forward a three-to-one model， that is， building rental houses， price-limited condominium and making in situ reconstruction in order to ensure housing security for the poor rural disabled.

【Key words】Poor rural disabled ； Housing； Generalized system of preferences； Strategy

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2015］7號(hào)）指出要扎實(shí)做好殘疾人基本民生保障，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)殘疾人基本住房，在2020年完成農(nóng)村貧困殘疾人家庭存量危房改造任務(wù)?？梢?jiàn)，改善農(nóng)村殘疾人住房狀況將是我國(guó)“十三五”時(shí)期的重點(diǎn)工作之一。但是，我國(guó)關(guān)于殘疾人住房的相關(guān)研究較少，主要集中于殘疾人居住狀況、居住環(huán)境及國(guó)外殘疾人居住制度的研究等方面［1～3］，而對(duì)于我國(guó)農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況、住房需求、住房政策及保障制度等相關(guān)研究幾乎空白?；诖耍疚牧⒆銓?duì)陜西省某縣的實(shí)地調(diào)研，對(duì)農(nóng)村貧困殘疾人住房問(wèn)題及其成因進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出建構(gòu)農(nóng)村殘疾人住房保障體系的對(duì)策建議，以期為國(guó)家制定相關(guān)政策、改善農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況提供參考。

1　調(diào)查的基本情況

通過(guò)半結(jié)構(gòu)化訪談的方式，對(duì)西部某縣農(nóng)村貧困殘疾人及其住房狀況進(jìn)行深入調(diào)查，以期較為全面地反映我國(guó)西部農(nóng)村貧困殘疾人住房現(xiàn)狀。選擇該縣進(jìn)行調(diào)研是基于兩個(gè)方面的原因。一方面，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況來(lái)看，該縣經(jīng)歷了從貧困縣向經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)縣的發(fā)展歷程。并且，該縣較早地開展退耕還林工程，具有經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)共同發(fā)展的特點(diǎn)，其發(fā)展歷程具有鮮明特點(diǎn)；另一方面，該縣地處陜北地區(qū)，其殘疾人狀況與西北其他地區(qū)有諸多相似之處，該縣農(nóng)村貧困殘疾人及其住房狀況具有鮮明的特點(diǎn)及代表性。

該縣轄6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)1個(gè)街道辦，164個(gè)行政村，3個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?4.1萬(wàn)人。全縣共有42748戶，戶均人數(shù)3.3人，中小戶居多。2014年，該縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì)。國(guó)民生產(chǎn)總值211.5億元，同比增長(zhǎng)4.1%；財(cái)政總收入69.3億元，地方財(cái)政收入35.6億元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33518元，農(nóng)村居民人均純收入10480元。

該縣共有殘疾人4954戶5495人，占全縣人口的4%，其中約95%為農(nóng)業(yè)戶籍人口。根據(jù)殘疾人口數(shù)量排序，肢體殘疾人最多，為3100人，比例為56.4%，其后依次為聽力殘疾801人（14.6%）、多重殘疾540人（9.8%）、智力殘疾365人（6.6%）、精神殘疾336人（6.1%）及視力殘疾303人（5.5%），言語(yǔ)殘疾最少，為50人，比例約為0.9%。其中貧困殘疾人高達(dá)3190人，占?xì)埣踩丝诳倲?shù)的58%。在各類貧困殘疾人中，又以智力、精神和多重殘疾人貧困率最多，占貧困殘疾人總數(shù)的80%以上。

2015年4月，調(diào)研組隨機(jī)選擇該縣四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的33戶貧困殘疾人家庭共42名殘疾人進(jìn)行住房狀況的深入調(diào)查，其中男性29名，女性13名。按殘疾類型來(lái)看，調(diào)查涉及所有類型殘疾人，但以肢體殘疾人最多，占52.4%；其次為智力殘疾人，占26.2%；多重殘疾人最少，僅占2.4%。從殘疾等級(jí)來(lái)看，以重度（2級(jí)）和極重度（1級(jí)）殘疾人為主，比例為66.7%，青壯年重度及極重度殘疾人比例最高，分別為79%和57.2%。從致殘時(shí)間來(lái)看，后天致殘的殘疾人最多，占73.8%，其致殘?jiān)蛑饕ń煌ㄊ鹿?、疾病、意外事件等；先天殘疾?6.2%。

2　農(nóng)村貧困殘疾人住房面臨的主要問(wèn)題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況不容樂(lè)觀，呈現(xiàn)極度邊緣化現(xiàn)象。農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況極度邊緣化，是指在時(shí)代變遷過(guò)程中，由于各種原因，農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況與健全人、非貧困殘疾人之間的差距越來(lái)越大，狀況越來(lái)越惡劣，處于社會(huì)最邊緣。與其他人群相比，農(nóng)村貧困殘疾人的住房特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下5個(gè)方面。

2.1居住地段較偏遠(yuǎn)

由于該縣的退耕還林政策，能夠耕種的土地量大為減少。大部分農(nóng)村人口為了謀生而進(jìn)城務(wù)工搬遷進(jìn)城，使得農(nóng)村常住人口不斷減少，農(nóng)村空心化現(xiàn)象較為突出。被遺落在農(nóng)村中的人員大部分為殘疾人，且居住地段相對(duì)偏遠(yuǎn)。

本次調(diào)查殘疾人中，除少部分年輕殘疾人（占受訪比例的7.1%）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上租房居住、務(wù)工或自主創(chuàng)業(yè)等。絕大多數(shù)貧困殘疾人仍居住在農(nóng)村，其中，21.4%居住在村莊公路沿線上，相對(duì)而言，其居住地段交通較為便利；其余71.4%居住在交通極為不便利、人煙稀少的農(nóng)村深處。如個(gè)案1，男，78歲，肢體殘疾3級(jí)，居住在山村里，遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒(méi)有公路，汽車無(wú)法到達(dá)，交通相當(dāng)不便利，與其他村民離得較遠(yuǎn)。居住偏遠(yuǎn)為改善住房狀況帶來(lái)一系列困難，如路途遙遠(yuǎn)運(yùn)輸成本較高及改善難度大等。

2.2產(chǎn)權(quán)擁有率較低

調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貧困殘疾人中，僅73.8%的人員擁有自有住房，這個(gè)比例遠(yuǎn)低于該縣平均住房擁有率（95.0%）。無(wú)房戶達(dá)到了26.2%，在這些無(wú)房戶中，分別通過(guò)租房（11.9%）和寄居親友（14.3%）的方式獲取居住場(chǎng)所。由此可見(jiàn)，相對(duì)而言，農(nóng)村貧困殘疾人住房擁有率較低。

在調(diào)查中，筆者將一些與父母或者兄弟姐妹一同居住的殘疾人歸為自有住房一類，但事實(shí)上住房產(chǎn)權(quán)并非歸其所有。如個(gè)案2，男，36歲，已婚，智力殘疾1級(jí)，妻子是聽力殘疾，有一兒子。一家三口擠在20平米左右的石窯中。實(shí)際上，該住房是其父母所建，產(chǎn)權(quán)亦歸屬父母。盡管住房歸其使用，但所有權(quán)事實(shí)上是其父母的。從原則上來(lái)說(shuō)，其應(yīng)該屬于無(wú)房戶。如果按照無(wú)房戶標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考察，農(nóng)村貧困殘疾人無(wú)房戶比例有所增加。由此可見(jiàn)，貧困殘疾人家庭住房產(chǎn)權(quán)擁有率將更低。

2.3危房比例較高

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，54.8%的農(nóng)村貧困殘疾人住房均屬于危房。在調(diào)查過(guò)程中，將在鄉(xiāng)鎮(zhèn)租房居住的農(nóng)村貧困殘疾人列為非危房，如果將該部分人員剔除，其危房比例更高，達(dá)到72.3%。居住在土窯中的農(nóng)村貧困殘疾人，其住房均為危房。造成危房的主要原因是年久失修及自然災(zāi)害，其居住狀況不容樂(lè)觀，迫切需要改善。如個(gè)案3，老年殘疾人家庭，女方70歲，肢體殘疾1級(jí)，癱瘓?jiān)诖病Ｄ蟹?1歲，肢體殘疾3級(jí)。住房為土窯，修建時(shí)間大約為30年前，沒(méi)有修整過(guò)。地理位置較為偏遠(yuǎn)，盤山土路，汽車無(wú)法到達(dá)。土窯內(nèi)光線不足，一片黑暗。開燈后發(fā)現(xiàn)土窯頂部裂縫較多，而且很明顯，土窯壁兩端沒(méi)有任何加工，呈現(xiàn)灰黑色狀，相當(dāng)破舊，有一些微小裂縫。土窯中沒(méi)有任何家具，只有一個(gè)炕和堆砌的灶臺(tái)，生存環(huán)境極其惡劣。

2.4住房現(xiàn)代化水平較低

該縣農(nóng)村居民的住房主要以石窯洞為主，也有部分居民居住在樓房里。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就農(nóng)村貧困殘疾人而言，只有7.1%居住條件較好，居住在兩層樓房里面。居住在石窯洞中農(nóng)村貧困殘疾人比例也僅有16.7%。進(jìn)一步深入了解，發(fā)現(xiàn)居住條件較好的農(nóng)村貧困殘疾人，其住房改造均是在致殘前完成的。良好的住房條件與其殘疾沒(méi)有關(guān)系，常由于殘疾導(dǎo)致了其家庭貧困。

絕大部分農(nóng)村貧困殘疾人住房為土窯，占調(diào)查人員總數(shù)的66.7%，另有近5%的農(nóng)村殘疾人居住在簡(jiǎn)易房和平房中。如個(gè)案4，男，38歲，精神殘疾4級(jí)，無(wú)業(yè)人員。家中僅有母親，68歲。由于原來(lái)的土窯已經(jīng)變成危房，無(wú)法居住，目前原土窯也不能存放東西。于是在土窯對(duì)面建立一間簡(jiǎn)易房。現(xiàn)在兩人居住在簡(jiǎn)易房中，簡(jiǎn)易房是簡(jiǎn)單的磚-木-瓦結(jié)構(gòu)，兩間，約25m2，建于2012年。條件極其簡(jiǎn)陋，當(dāng)年所花建造費(fèi)用為4000元左右。

2.5人均居住面積較小

據(jù)了解，該縣農(nóng)村居民人均居住面積30m2，農(nóng)村殘疾人人均居住面積為20m2，低于全縣平均水平10m2。但是，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)窯洞的建筑面積約為20m2計(jì)算，結(jié)合窯洞數(shù)量及家庭共同居住人數(shù)，計(jì)算發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貧困殘疾人家庭的人均居住面積約為16.3m2，每戶共同居住人數(shù)約為3.5人?？梢?jiàn)，農(nóng)村貧困殘疾人的人均居住面積不僅低于農(nóng)村殘疾人家庭的水平，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該縣農(nóng)村居民平均水平。

家庭成員均為殘疾的農(nóng)村貧困家庭，其住房狀況更差，居住面積更小，一般都是兩人住一個(gè)土窯，人均居住面積約10m2。如個(gè)案5，夫妻二人均為殘疾人。其中，女方40歲，智力殘疾2級(jí)；男方40歲，智力殘疾4級(jí)。其居住在大山深處，家里有4間土窯，只有兩口可以住人。老人住一間，殘疾夫妻住火房那間。窯洞五年前因?yàn)榇笥晔転?zāi)，塌了的部分用棍子頂住，墻皮翻修過(guò)一次，狀況較差。實(shí)際上，殘疾人夫妻居住在一個(gè)土窯中，其人均居住面積僅有10m2左右。

3　農(nóng)村貧困殘疾人住房問(wèn)題成因分析

3.1發(fā)展困境：農(nóng)村貧困殘疾人的個(gè)體能力限制

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，受當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展及退耕還林等政策影響，農(nóng)村可耕種土地減少，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，甚至舉家搬遷進(jìn)城。從調(diào)查情況來(lái)看，目前仍留在農(nóng)村的大部分是殘疾人家庭，農(nóng)村貧困殘疾人家庭幾乎全部留在農(nóng)村。這些家庭呈現(xiàn)以下三個(gè)方面的特點(diǎn)：一是，老年殘疾人家庭較多，占總體的33.3%；二是，66.7%為重度及極重度殘疾人，青年殘疾人中重度及極重度比例更高，達(dá)79%。三是，家庭規(guī)模較小，可獲得的家庭支持相當(dāng)有限。老年殘疾人大部分為兩口之家，且?guī)缀跞橛懈哐獕?、糖尿病等慢性病，?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重，而青年殘疾人大部分為單身，或與父母共同居住，家庭能夠?yàn)槠涮峁┑闹С謽O為有限。

農(nóng)村貧困殘疾人絕大多數(shù)為中老年殘疾人、重度殘疾人，其勞動(dòng)能力有限，難以通過(guò)工作獲得收入，從而改善其生存狀況及住房條件。而且，其家庭能夠?yàn)槠涮峁┑闹С謽O其有限。因此，這些農(nóng)村貧困殘疾人，不太可能通過(guò)自身的努力及家庭支持改善居住狀況。在這樣的情況下，隨著時(shí)間的推移，由于風(fēng)吹日曬及自然災(zāi)害等，其住房條件日漸惡化，甚至變成危房。這使得農(nóng)村貧困殘疾人的居住狀況與農(nóng)村殘疾人、農(nóng)村居民等的差距越來(lái)越大，逐步向極度邊緣化方向發(fā)展。

3.2入不敷出，社會(huì)救助相關(guān)政策支持有限

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣農(nóng)村貧困殘疾人的收入來(lái)源主要涉及三個(gè)方面。一是退耕還林補(bǔ)貼。受土地?cái)?shù)量的影響，退耕還林補(bǔ)貼略有差異，但差距不大。目前每人每年所能夠獲得的退耕還林補(bǔ)貼大約為800元。所有受調(diào)查者均享受該項(xiàng)補(bǔ)貼。但是，按照相關(guān)政策，該項(xiàng)政策只補(bǔ)貼16年，目前已經(jīng)為后8年，即該項(xiàng)政策將在幾年后逐步結(jié)束。

二是，農(nóng)村最低生活保障制度支持。該縣農(nóng)村最低生活保障制度主要分為五檔，其標(biāo)準(zhǔn)分別為一檔260元/月、二檔240元/月、三檔 220 元/月、四檔 200元/月和五檔 180元/月。64.3%的農(nóng)村貧困殘疾人獲得了低保，平均每年能夠獲得2640元。部分農(nóng)村貧困殘疾人獲得了一檔的最高補(bǔ)貼，即每年3120元。此外2.4%的農(nóng)村貧困殘疾人獲得五保供養(yǎng)政策支持，每年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為3700元。

三是，殘疾人補(bǔ)貼。該縣所有持第二代殘疾人證的殘疾人均可獲得殘疾人生活補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼（簡(jiǎn)稱兩項(xiàng)補(bǔ)貼），按殘疾等級(jí)領(lǐng)取，其標(biāo)準(zhǔn)為一級(jí)殘疾每月100元，二級(jí)殘疾每月85元，三級(jí)殘疾每月75元，四級(jí)殘疾每月50元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，分別有35.7%、31.0%、19.0%、14.3%的農(nóng)村貧困殘疾人獲得一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)殘疾人補(bǔ)貼。

按此計(jì)算，平均而言，該縣農(nóng)村貧困殘疾人人均可支配收入每年大約為4300元（包含退耕還林補(bǔ)貼800元+低保2640元+殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼800元，殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼按照平均水平計(jì)算），僅只有該縣農(nóng)村居民收入的40%左右。總體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村貧困殘疾人主要收入來(lái)源為政策性的轉(zhuǎn)移支付收入，具有不穩(wěn)定性、依賴性較強(qiáng)等特點(diǎn)，且可獲得的收入水平也比較低。由于大部分為中老年和重度殘疾人，除了日常生活開支外，大部分還有額外的醫(yī)療費(fèi)用支出，入不敷出，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較大。

就目前狀況而言，社會(huì)救助相關(guān)政策僅能部分解決農(nóng)村貧困殘疾人的生計(jì)問(wèn)題，其支持力度較為有限?？傮w來(lái)說(shuō)，這些社會(huì)救助相關(guān)政策對(duì)農(nóng)村貧困殘疾人住房的改善是沒(méi)有實(shí)際影響的，這是由我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助政策目標(biāo)所限定的。我國(guó)基本建立了以最低生活保障以及農(nóng)村五保供養(yǎng)為主體，醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、教育救助等專項(xiàng)救助為補(bǔ)充的社會(huì)救助體系，仍然為高瞄準(zhǔn)度、低救助水平的社會(huì)救助模式［9］。盡管這些政策改善了農(nóng)村貧困殘疾人的生存狀況，但是未能根本改變其入不敷出的經(jīng)濟(jì)狀況，難以為其改善住房提供條件及支持。

3.3可及性缺失：部分普惠制住房政策的制度漏洞

近年來(lái)，該縣曾經(jīng)出臺(tái)和實(shí)施了一些住房政策，主要包括“災(zāi)后重建”和“新農(nóng)村建設(shè)”兩個(gè)方面。從內(nèi)容來(lái)看，兩項(xiàng)政策主要內(nèi)容及實(shí)施辦法大同小異，只是實(shí)施時(shí)間不同。災(zāi)后重建政策是2013年8月底開始實(shí)施，距離目前時(shí)間較近，以災(zāi)后重建政策為例，對(duì)住房政策存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

該縣災(zāi)后重建政策中涉及農(nóng)村居民住房重建的主要內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：一是農(nóng)村民房建設(shè)。因?yàn)?zāi)倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞以及因山體滑塌不能居住的房屋重建，新建住房人均居住面積達(dá)到20平方米及以上，每戶補(bǔ)助4萬(wàn)元。其中，建房補(bǔ)助3萬(wàn)元，基礎(chǔ)設(shè)施配套1萬(wàn)元。對(duì)經(jīng)省市縣扶貧部門認(rèn)定的低收入家庭每戶再補(bǔ)助1萬(wàn)元。鼓勵(lì)受災(zāi)群眾進(jìn)城入鎮(zhèn)居住，對(duì)自愿移民搬遷進(jìn)入縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)的，按照移民搬遷有關(guān)政策補(bǔ)助。每戶居民只能享受一次政策補(bǔ)助。二是一般損壞房屋。農(nóng)村居民一般受損房屋進(jìn)行臨時(shí)性加固，每戶補(bǔ)助1000元。三是堅(jiān)持“一戶一宅”的原則，受災(zāi)戶有兩處以上房屋只補(bǔ)助一處。對(duì)農(nóng)村受災(zāi)戶搬遷重建后的原宅基地恢復(fù)為耕地。

從實(shí)踐情況來(lái)看，該項(xiàng)災(zāi)后重建政策對(duì)于改善農(nóng)村居民住房狀況以及促進(jìn)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)搬遷發(fā)揮了重要作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，確實(shí)有不少農(nóng)村居民及農(nóng)村殘疾人受益。但是，農(nóng)村貧困殘疾人卻沒(méi)有得益于該政策，這是由該政策的特點(diǎn)造成的。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，該縣災(zāi)后重建中的住房政策實(shí)際上是部分普惠制社會(huì)政策。盡管該政策對(duì)貧困家庭給予照顧，每戶多補(bǔ)貼1萬(wàn)，即農(nóng)村貧困家庭住房重建每戶可獲得5萬(wàn)元補(bǔ)貼。但是，重建住房人均居住面積達(dá)到20m2及以上的家庭才可以申請(qǐng)補(bǔ)貼。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，每個(gè)窯洞面積大約為21m2，建設(shè)成本大約為6萬(wàn)元。即使以每戶1人計(jì)算，依然處在1萬(wàn)元的資金缺口。若家庭人數(shù)多于1人，資金缺口即更大。這種部分普惠制的住房政策，使得能力有限、經(jīng)濟(jì)狀況入不敷出的農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭難以受益。

另一方面，該項(xiàng)政策的實(shí)施方式為“先建后補(bǔ)”。根據(jù)規(guī)定，住房重建的資金兌付辦法為，農(nóng)村民房建設(shè)在開工后兌付30%，主體建成后兌付40%，最后的30%在新房建成入住并將原有安全隱患的住宅推平整理復(fù)墾或治理后予以兌付。意味著農(nóng)村貧困殘疾人家庭必須自行籌集資金建設(shè)住房后，并經(jīng)過(guò)較為復(fù)雜的審批程序等才可獲得全部補(bǔ)貼。由于住房建設(shè)資金需要數(shù)萬(wàn)元，對(duì)于農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭而言，數(shù)額巨大，籌集足額資金的難度相當(dāng)大，導(dǎo)致絕大部分農(nóng)村貧困殘疾人家庭均無(wú)法依托該政策而改善自己的住房。這種“先建后補(bǔ)”的實(shí)施方式使得災(zāi)后住房重建政策無(wú)形地將農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭排除在外。

這種部分普惠制的住房重建政策，以及“先建后補(bǔ)”的政策實(shí)施方式，由于沒(méi)有考慮到農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭的資金籌集及組織重建能力等實(shí)際情況，使得其在農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭中的可及性幾乎為零。因而，該政策的實(shí)施，導(dǎo)致了農(nóng)村居民住房狀況兩極分化的趨勢(shì)劇化。在其他農(nóng)村居民依托政策大為改善住房狀況的同時(shí)，農(nóng)村貧困殘疾人家庭因難以受益于該政策，實(shí)際上使得其住房狀況更加惡劣，其住房狀況與其他居民的差距越來(lái)越大。農(nóng)村貧困殘疾人住房極度邊緣化的趨勢(shì)更加明顯和突出。為了改善農(nóng)村貧困殘疾人的住房狀況，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)等相關(guān)部門應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)，針對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)政策，借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)村貧困殘疾人住房保障制度。

4　改善農(nóng)村貧困殘疾人住房狀況的政策構(gòu)建

4.1農(nóng)村貧困殘疾人住房保障體系的制度定位

4.1.1目標(biāo)定位。根據(jù)國(guó)際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，住房保障的目標(biāo)隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，大致依次可以分為“能有居”、“能宜居”、“能善居”三個(gè)階段?！澳苡芯印本褪恰白∮兴印?，這是住房保障的最低要求。“能宜居”是“人人享有適宜的住房”，不僅有房住，而且要能住上符合每個(gè)家庭狀況的適宜住房［5］。根據(jù)目前我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合農(nóng)村貧困殘疾人的狀況及其基本需求的特點(diǎn)，可將農(nóng)村貧困殘疾人住房保障的目標(biāo)定位于住房保障的第一階段和第二階段之間，即“能有居”，且居住條件達(dá)到一般水平。

4.1.2對(duì)象定位。農(nóng)村貧困殘疾人住房保障制度的對(duì)象應(yīng)為持有第二代中國(guó)殘疾人證的農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭。貧困家庭標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)國(guó)家貧困線和最低生活保障制度的準(zhǔn)入條件界定。有條件的地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況，將目標(biāo)對(duì)象擴(kuò)大至農(nóng)村貧困邊緣殘疾人家庭等。

4.1.3原則定位。（1）突出解困是最基本立點(diǎn)。農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房制度應(yīng)該以突出解決這些住房特困戶的住房問(wèn)題為根本立足點(diǎn)，做到應(yīng)保盡保，托起農(nóng)村貧困殘疾人家庭的底線。（2）需求為本是最根本的準(zhǔn)則。應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村貧困殘疾人家庭的基本住房需求，在政策框架內(nèi)解決農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房問(wèn)題。（3）補(bǔ)缺型的特惠原則。農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房保障制度是以補(bǔ)充現(xiàn)有相關(guān)住房政策的不足為目標(biāo)，必須與現(xiàn)有的住房政策為基礎(chǔ)，并與之相結(jié)合，在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上制定。（4） 因地制宜是基本實(shí)施原則。必須根據(jù)各地具體情況由各地政府具體負(fù)責(zé)相關(guān)實(shí)施工作。

4.2農(nóng)村貧困殘疾人住房保障體系的基本框架

合理的住房分類供應(yīng)體系就是要以人的現(xiàn)實(shí)住房需要為出發(fā)點(diǎn)同時(shí)兼顧未來(lái)住房需求來(lái)設(shè)計(jì)住房供應(yīng)體系，使每一社會(huì)階層的居民都有合理的住房獲取途徑而不是人被動(dòng)地適應(yīng)住房制度的變化，甚至被排斥在合理地住房獲取途徑之外。因此，可以根據(jù)農(nóng)村貧困殘疾人及其家庭的收入狀況、住房條件、住房需求等三個(gè)方面，通過(guò)公共租賃房、就地改造、限價(jià)商品房等三種方式來(lái)建構(gòu)“三維一體”的農(nóng)村貧困殘疾人住房保障體系（如圖1所示）。

4.2.1對(duì)于完全沒(méi)有支付能力的老年、重度殘疾人等貧困家庭，無(wú)房戶可以考慮全部采取公共租賃房的方式解決其住房問(wèn)題，并減免其租金的部分甚至全部；危房戶可以根據(jù)其實(shí)際需求，采取公共租賃房或者就地改造的方式解決其家庭住房問(wèn)題，當(dāng)然也要考慮具體的實(shí)際成本，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政等情況采取切實(shí)可行的方式；非危房戶可以考慮通過(guò)補(bǔ)貼的方式，以支持其改善住房環(huán)境和提高居住質(zhì)量，或者加固以防止現(xiàn)有住房變成危房或者延長(zhǎng)住房壽命和使用年限等。

4.2.2對(duì)于最低收入的貧困殘疾人家庭，無(wú)房戶全部采取公共租賃房的方式解決其住房問(wèn)題，并減免其全部租金或者以公益性崗位的形式代替繳納租金等；危房戶可以根據(jù)其實(shí)際需求，就地改造和限價(jià)商品房的方式解決其家庭住房問(wèn)題，可以考慮以比例補(bǔ)貼的方式幫助其就地改造和購(gòu)買限價(jià)商品房；非危房戶可以考慮通過(guò)按比例補(bǔ)貼的方式，以支持其改善住房環(huán)境和提高居住盡量，或者加固防止現(xiàn)有住房變成危房，或者延長(zhǎng)住房壽命和使用年限等。

4.2.3對(duì)于低收入的貧困殘疾人家庭。無(wú)房戶可以采取公共租賃房的方式解決其住房問(wèn)題，也可以根據(jù)其實(shí)際需求，通過(guò)比例補(bǔ)貼的方式支持其購(gòu)買限價(jià)商品房；危房戶同樣可以根據(jù)其實(shí)際需求，就地改造和限價(jià)商品房的方式解決其家庭住房問(wèn)題，可以考慮以比例補(bǔ)貼的方式幫助就地改造和購(gòu)買限價(jià)商品房；非危房戶可以為其提供一些實(shí)際幫助，或以家庭為單位提供一定的資金支持，幫助其改善住房環(huán)境和提高居住質(zhì)量，或者加固以防止現(xiàn)有住房變成危房，或者延長(zhǎng)住房壽命和使用年限等。當(dāng)然，這部分非危房而且家庭有一定經(jīng)濟(jì)收入的貧困殘疾人家庭并不是貧困殘疾人家庭住房保障的重點(diǎn)對(duì)象。

圖1　“三維一體”的農(nóng)村貧困殘疾人住房保障體系

4.3貧困殘疾人家庭住房保障體系建設(shè)的實(shí)施路徑

4.3.1通過(guò)多種方式，籌建足夠的資金，建立專項(xiàng)農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房保障基金。為貧困殘疾人家庭住房保障制度有長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源，可將住房保障納入國(guó)家和地方公共財(cái)政范圍，建立以財(cái)政預(yù)算為主的保障基金獲取渠道，還可定期提取一定比例的土地出讓金作為專項(xiàng)住房保障基金等。或者將貧困殘疾人家庭住房保障基金納入殘疾人就業(yè)保障的使用范圍，根據(jù)實(shí)際需求列支，以拓寬殘疾人就業(yè)保障金的使用范圍和物盡其用。同時(shí)，也可以通過(guò)其他方式拓展資金來(lái)源渠道。政府可以將政府轉(zhuǎn)讓公有住房產(chǎn)權(quán)的收益、接受社會(huì)捐贈(zèng)、發(fā)行住房福利彩票的收益等作為住房保障建設(shè)資金，還可以通過(guò)免稅、政府支持的信用擔(dān)保等方式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金，利用資本市場(chǎng)獲取住房保障建設(shè)資金。

4.3.2建立調(diào)查制度和管理運(yùn)行制度。建設(shè)具體的調(diào)查制度，對(duì)貧困殘疾人家庭的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況和住房情況進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)和評(píng)估。可以委托第三方機(jī)構(gòu)提供評(píng)估，為貧困殘疾人家庭住房改造提供可選方案，為后續(xù)改善住房狀況奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，建立嚴(yán)格的申報(bào)、審查、登記及公示制度，防止貧困殘疾人家庭住房保障對(duì)象認(rèn)定、住房改善方案設(shè)計(jì)出現(xiàn)偏差?，F(xiàn)階段，我國(guó)的個(gè)人收入征信系統(tǒng)尚不完善，家庭收入的統(tǒng)計(jì)審核難以及時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行，政府應(yīng)對(duì)需要保障性住房的貧困殘疾人對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格審查，民政部門、房產(chǎn)管理部門、殘疾人聯(lián)合會(huì)等要對(duì)住房保障申請(qǐng)人建立專項(xiàng)檔案，并實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理。初定后的保障對(duì)象名單必須向社會(huì)公示，以征詢公眾的意見(jiàn)。

4.3.3堅(jiān)持地方政府統(tǒng)籌，有序?qū)嵤└黜?xiàng)政策。一是加強(qiáng)建設(shè)選址統(tǒng)籌。為確保困難殘疾人同步享受發(fā)展成果，將困難殘疾人廉租房建設(shè)和聚居點(diǎn)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，因地制宜，科學(xué)選址。讓困難殘疾人享受配套道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施和村級(jí)組織活動(dòng)中心、便民服務(wù)中心、學(xué)校、衛(wèi)生室等公共公益設(shè)施，同步配套公共服務(wù)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。二是加強(qiáng)合理戶型統(tǒng)籌。根據(jù)困難殘疾人家庭實(shí)際，充分征求符合居住廉租房條件的殘疾人意見(jiàn)，合理選擇戶型，統(tǒng)一建設(shè)40～80m2戶型。根據(jù)困難殘疾人家庭人口、年齡特征、身體狀況等具體情況，分別建設(shè)1室或2室1廳1 廚1廁等多戶型的廉租房、限價(jià)商品房等供不同困難殘疾人家庭選擇。

改善農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房狀況是和諧社會(huì)建設(shè)和全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求，必須建立完善的農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房保障制度，以有效地促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村貧困殘疾人家庭住房狀況的改善。

［1］閆蕊.美國(guó)殘疾人居住及相關(guān)服務(wù)制度的演變.殘疾人研究，2011，04：70-72.

［2］陳維，汪梅.殘疾人的居住與環(huán)境研究.室內(nèi)設(shè)計(jì)與裝修，1995，04：32-33.

［3］張品，彭軍.老年人和殘疾人居住環(huán)境色彩的研究.包裝工程，2003，01：86-89.

［4］關(guān)信平.關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題.中國(guó)民政，2015，（7）：19-21.

［5］郭士征，張騰. 中國(guó)住房保障體系構(gòu)建研究——基于“三元到四維”的視角. 廣東社會(huì)科學(xué)，2010，06：5-11.

Housing Problems and Related Strategies for Poor Rural Residents with Disabilities

LIANG Tu-kun

C913.69

A

2095-0810（2016）22-0058-06

中國(guó)殘疾人事業(yè)“十三五”發(fā)展綱要重點(diǎn)支撐課題“城鄉(xiāng)貧困殘疾人家庭住房保障制度研究”（15&ZD006）；國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)階段我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的社會(huì)政策研究”（11ASH009）

南開大學(xué)殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心 天津 300071

梁土坤 博士研究生；研究方向：社會(huì)政策