■張玉瓊 許琳

家庭政策視角下的失能老人養(yǎng)老服務(wù)研究*

■張玉瓊 許琳

人口老齡化趨勢(shì)下，家庭規(guī)模小型化使得家庭養(yǎng)老的保障能力弱化，失能老人養(yǎng)老成為家庭的重?fù)?dān)，這使得失能老人養(yǎng)老服務(wù)的家庭政策提上日程。然而，失能老人對(duì)養(yǎng)老需求迫切的同時(shí)，家庭政策卻存在政策空白，并因“政策悖論”導(dǎo)致政策支持功能差等諸多問題。因此，只有建立以家庭整體作為政策實(shí)施對(duì)象的失能老人養(yǎng)老服務(wù)家庭政策，整合全社會(huì)的養(yǎng)老資源，提供普惠性福利及生產(chǎn)性投資，才能使失能老人享受更優(yōu)質(zhì)的照護(hù)服務(wù)。

失能老人；養(yǎng)老服務(wù)；家庭政策

【Abstract】With the population aging going on， the miniaturization of family size weakens endowment capability， especially adding burdens to the families with disabled elderly.Thus， the family policy about the endowment service of disabled elderly should be put on the agenda. But at the urgent time， there are a lot of problems with family policy， such as policy vacuum， the poor support due to "policy paradox" etc. Therefore， it’s important for our country to establish and perfect the family policy regarding the family as the policy object， integrate the endowment resources of the whole society and eventually， provide disabled elderly with a good pension environment and quality care service.

【Key word】Disabled elderly； Endowment service； Family policy

1　問題的提出

“百善孝為先”，贍養(yǎng)和照顧父母是子女對(duì)父母孝順的體現(xiàn)，是每個(gè)家庭必須要承擔(dān)的責(zé)任。截至2015年底，中國(guó)60歲以上人口已達(dá)到2.22億，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口1.4億，比重達(dá)10.5%，分別比上年增加約1000萬和631萬。預(yù)計(jì)本世紀(jì)中葉，我國(guó)高齡人口將占世界高齡人口的1/4［1］。最新統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)失能老年人超過4000萬，其養(yǎng)老及醫(yī)療問題直接影響一億多戶家庭，這不僅給中國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展帶來了巨大挑戰(zhàn)，也嚴(yán)重影響失能老人及其家屬的生活質(zhì)量。為此，我國(guó)應(yīng)積極探索適合本國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老模式以應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的老齡化趨勢(shì)。家庭養(yǎng)老作為中國(guó)歷史最為悠久的養(yǎng)老方式，擁有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老難以取代的溫情，在我國(guó)社會(huì)保障服務(wù)體系并不健全的情況下，遭受身心折磨后的失能老人更加渴望親情的呵護(hù)，使得家庭始終成為養(yǎng)老服務(wù)的主要供給主體。然而，社會(huì)轉(zhuǎn)型、生育政策調(diào)整、人口流動(dòng)及觀念更新，都大大影響著家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)，家庭養(yǎng)老資源約束突出，使家庭養(yǎng)老受到強(qiáng)烈沖擊，造成失能老人養(yǎng)老服務(wù)供給面臨人員缺位、資金不足、服務(wù)缺失等諸多窘境。國(guó)家作為養(yǎng)老服務(wù)的主體之一，若能在時(shí)代變遷中對(duì)家庭養(yǎng)老服務(wù)提供支持，保障老年人的生活質(zhì)量，這樣既可以增強(qiáng)家庭為失能老人服務(wù)的能力，減輕政府和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，又可以彰顯我國(guó)傳統(tǒng)家庭文化“孝文化”，提高整個(gè)社會(huì)的文明程度。那么，如何站在理論的高度，剖析我國(guó)失能老人養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀及家庭政策實(shí)施現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，完善失能老人養(yǎng)老服務(wù)的家庭政策便成為本文研究的重點(diǎn)。

2　失能老人養(yǎng)老服務(wù)與家庭政策的內(nèi)涵界定

2.1失能老人

失能老人主要是指身體功能或認(rèn)知功能存在障礙的老人。其中，身體功能障礙是指具有日常生活活動(dòng)和工具性日常生活活動(dòng)功能障礙，前者測(cè)量根據(jù)國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)量表，即吃飯、穿衣、上下床、上廁所、室內(nèi)走動(dòng)和洗澡等日常生活必備的功能項(xiàng)目；后者的測(cè)量項(xiàng)目包含洗衣、做飯、購(gòu)物、理財(cái)?shù)仍谏鐓^(qū)中獨(dú)居所必備的功能。認(rèn)知功能障礙是指記憶、定向、注意判斷等大腦功能的喪失［2］。失能程度劃分建立在日常生活活動(dòng)能力量表上，6項(xiàng)指標(biāo)中，1～2項(xiàng)“做不了”的，定義為“輕度失能”，3～4項(xiàng)“做不了”定義為“中度失能”，5～6項(xiàng)“做不了”則為“重度失能”［3］?？傊芾先耸侵鸽S年齡增長(zhǎng)，由于機(jī)體老化或者疾病等原因?qū)е律眢w或精神障礙，需要他人照料的老年人。如今，我國(guó)失能老人人數(shù)眾多，且呈增長(zhǎng)之勢(shì)。中國(guó)老齡科學(xué)研究中心2011發(fā)布的《全國(guó)城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》報(bào)告顯示2010年我國(guó)城鄉(xiāng)失能老人約3300萬（完全失能1080萬人、部分失能2250萬人），占總體老年人口的19.0%。到“十二五”期末，失能老人已達(dá)4000萬人（完全失能1240萬人、部分失能2760萬人），占總體老年人口的19.5%。

2.2家庭政策

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）明確定義“家庭政策是引導(dǎo)和促進(jìn)就業(yè)的社會(huì)政策”［4］，這一定義主要將家庭政策聚焦于調(diào)和家庭生活與職業(yè)生活的沖突。吳帆等認(rèn)為家庭政策是政府以家庭為對(duì)象，旨在增強(qiáng)家庭的發(fā)展能力、完善家庭功能和提升家庭成員福利水平而做出的一系列制度安排。它是基礎(chǔ)性的民生制度，是社會(huì)政策的重要組成部分”［5］。李亮亮將廣義的家庭政策定義為“政府和企業(yè)為有照料需求的家庭提供的一系列政策、福利和服務(wù)，狹義上特指政府和企業(yè)為有兒童照料需求 家庭提供的生育假期、兒童早期教育和照料服務(wù)、家庭津貼和稅收減免等一系列政策安排”［6］。本文所提的家庭政策，主要是政府通過政策作用于家庭的各種支持，為有照料需求的家庭提供更為全面、積極的支持，目的是增強(qiáng)家庭的經(jīng)濟(jì)功能、情感功能和抗風(fēng)險(xiǎn)功能。這一定義強(qiáng)調(diào)從個(gè)人和家庭發(fā)展的角度，對(duì)家庭責(zé)任重新定位，開發(fā)和強(qiáng)化家庭功能。

3　失能老人養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀及困境

3.1失能老人家庭養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

3.1.1家庭規(guī)模核心化，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，養(yǎng)老能力下降。生育率持續(xù)下降，使得越來越多的國(guó)家面臨逐漸倒置的人口金字塔，即兒童和青年人比例不斷縮減、老年人比例不斷增加［7］，這一現(xiàn)象在中國(guó)尤為顯著。中國(guó)計(jì)劃生育政策有效控制了人口增長(zhǎng)過快，低生育率、低死亡率形成了我國(guó)典型的“421”家庭。數(shù)據(jù)顯示2014年我國(guó)家庭戶數(shù)以2人戶和3人戶為主，平均規(guī)模為2.97人/戶。同時(shí)，少兒撫養(yǎng)比逐漸下降，老年撫養(yǎng)比逐漸增加（見表1），表明家庭負(fù)擔(dān)加重。這種情況下，超過4000萬的失能老人為一億多戶家庭帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，尤其是“421”人口類型家庭，可見，家庭撫養(yǎng)和贍養(yǎng)的負(fù)擔(dān)相當(dāng)沉重，進(jìn)而導(dǎo)致家庭養(yǎng)老能力下降。

表1　2010～2014中國(guó)人口年齡分布比重及撫養(yǎng)比（%）

3.1.2傳統(tǒng)家庭文化發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，子女家庭責(zé)任淡化。全國(guó)婦聯(lián)2010年“中國(guó)和諧家庭建設(shè)狀況問卷調(diào)查”［8］顯示，老人養(yǎng)老意愿首選倚親養(yǎng)老，其次是社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老?？梢?，受傳統(tǒng)文化影響，中國(guó)老人傾向于依靠家人獲取所需的養(yǎng)老資源。然而改革開放深入發(fā)展，婚姻自由觀及市場(chǎng)功利價(jià)值觀對(duì)家庭穩(wěn)定造成了嚴(yán)重沖擊。“孝道”觀念淡化、親情淡漠導(dǎo)致社會(huì)中各類拒絕贍養(yǎng)父母、手足反目的現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重影響了整個(gè)社會(huì)的價(jià)值觀念。此外，多數(shù)獨(dú)生子女長(zhǎng)期處于嬌生慣養(yǎng)中，缺乏尊老愛幼、關(guān)愛家庭的觀念，難以承擔(dān)照料失能老人的責(zé)任。這都使得失能老人養(yǎng)老服務(wù)缺乏堅(jiān)實(shí)有力的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與和諧美好的文化環(huán)境。

3.2失能老人社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的困境

3.2.1面對(duì)日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老力不從心。近年來，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展迅速，截至2014年底，全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)33043個(gè)，床位數(shù)551.4萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位26張［9］。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相對(duì)專業(yè)的護(hù)理設(shè)施和護(hù)理人員，一定程度上可以滿足失能老人的照料需求，但其基礎(chǔ)較為薄弱，相關(guān)的法律法規(guī)也不盡完善。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在照顧失能老人方面尚存在諸多問題。一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)成本高，失能老人購(gòu)買力不足，其家庭難以負(fù)擔(dān)高昂的入住費(fèi)，導(dǎo)致“高空置率，低入住率”現(xiàn)象。報(bào)告指出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均月收費(fèi)水平為2134元，而我國(guó)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平月均為2061元。全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率高達(dá)48%，有利潤(rùn)盈余的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例為19.4%，32.5%的機(jī)構(gòu)虧損，48.1%的機(jī)構(gòu)基本持平；二是多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未根據(jù)老人身體狀況進(jìn)行分區(qū)，一般的照料服務(wù)難以滿足失能老人的特殊需求；三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺少足夠的護(hù)理人員及相應(yīng)的護(hù)理設(shè)施，只有通過拒收生活不能自理的老年人來節(jié)省照料成本?？梢?，服務(wù)水平有限的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占份額較低的“啞鈴形”機(jī)構(gòu)分布狀況難以滿足廣大失能老人的照料需求。

3.2.2社區(qū)養(yǎng)老起步較晚，難以滿足失能老人的特殊需求。社區(qū)養(yǎng)老作為新的養(yǎng)老模式，逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的新趨勢(shì)。截至2014年底，全國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施18927個(gè)，各類養(yǎng)老床位577.8萬張，比上年增長(zhǎng)17.0%（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張，比上年增長(zhǎng)11.5%），其中社區(qū)留宿和日間照料床位187.5萬張［10］。然而，面對(duì)需要專業(yè)照護(hù)的失能老人的服務(wù)需求時(shí)，社區(qū)養(yǎng)老在服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量、床位數(shù)、照護(hù)人員及項(xiàng)目專業(yè)性等方面也顯示其不足。一方面，在社會(huì)福利服務(wù)的資源嚴(yán)重不足和服務(wù)需求日益增加的背景下，社區(qū)由于資金供給不足、組織系統(tǒng)不力、設(shè)施短缺、專業(yè)人員缺乏等，養(yǎng)老服務(wù)的充足性和專業(yè)性嚴(yán)重不足，尤其是不專業(yè)的照護(hù)方式甚至可能對(duì)老人造成的二次傷害。另一方面，政府迫于老齡化壓力而擴(kuò)大服務(wù)數(shù)量，卻忽視了質(zhì)量保證。一般性家政服務(wù)難以滿足臥病在床、認(rèn)知能力衰退、生活難以自理的失能老人最迫切需求，他們更需要專業(yè)的日間照顧、醫(yī)療護(hù)理及心理疏導(dǎo)等服務(wù)?？傊?，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量與失能老人的特殊養(yǎng)老服務(wù)需求相距甚遠(yuǎn)。

4　我國(guó)家庭政策的實(shí)施現(xiàn)狀

4.1我國(guó)家庭政策的分類

因研究視角不同，學(xué)界目前對(duì)家庭政策的界定缺乏廣泛共識(shí)，但大體上可分為四類［11］：一是從人口問題出發(fā)，關(guān)注家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化而制定的生育政策，旨在提高家庭在長(zhǎng)期低生育水平和大規(guī)模人口流動(dòng)下的保障功能。二是從福利問題出發(fā)，針對(duì)社會(huì)保障和福利制度不健全導(dǎo)致的弱勢(shì)群體而制定的家庭福利政策，包括最低生活保障制度、就業(yè)支持政策、城鄉(xiāng)高齡老人的津貼補(bǔ)助政策等。三是從社會(huì)性別問題出發(fā)，針對(duì)女性因傳統(tǒng)觀念導(dǎo)致工作和家庭沖突問題而制定的女性就業(yè)支持政策，如生育保險(xiǎn)、女職工權(quán)益保護(hù)、托幼社會(huì)服務(wù)等。四是從家庭和諧問題出發(fā)，關(guān)注婚姻不穩(wěn)定、家庭成員沖突和家庭文化從家本位轉(zhuǎn)向個(gè)人本位等問題，制定的家庭形成、成員關(guān)系和權(quán)益保障的規(guī)制，包括婚姻、收養(yǎng)、家屬戶籍隨遷、性別平等等法律規(guī)定［12］。

通過分析上述4類家庭政策，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)的家庭政策在內(nèi)容、目的、功能上都存在很多值得質(zhì)疑的地方。就制度內(nèi)容而言，除了生育政策和對(duì)低收入家庭及部分特殊家庭的支持政策相對(duì)完整外，大多數(shù)領(lǐng)域基本空白。失能老人長(zhǎng)期照料負(fù)擔(dān)極重，然而我國(guó)家庭政策中除了養(yǎng)老金、高齡及失能補(bǔ)貼，并沒有針對(duì)這一人群的特殊需求給予特殊服務(wù)來改善這一現(xiàn)狀，失能所需要的不僅只有錢，更需要幫助恢復(fù)健康的康復(fù)服務(wù)。就政策目標(biāo)而言，我國(guó)家庭政策的本意并非著眼于家庭的內(nèi)部發(fā)展能力建設(shè)，其對(duì)家庭產(chǎn)生的影響也是間接的。如提供高齡及失能補(bǔ)貼，看似是為了緩解失能老人生活及就醫(yī)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但這種消極的給予并不能增強(qiáng)失能老人的生存能力及其所在家庭的內(nèi)部發(fā)展能力。就政策影響而言，我國(guó)家庭政策實(shí)施所造成的影響并非全是政策預(yù)期的結(jié)果。計(jì)劃生育政策在控制人口數(shù)量時(shí)所帶來的男女結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)失衡，這并非政策制定之初所預(yù)期的。在養(yǎng)老服務(wù)方面，國(guó)家出臺(tái)政策給予經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老人補(bǔ)貼，但有限的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼對(duì)于減輕失能老人家庭負(fù)擔(dān)及緩解失能老人身心痛苦作用甚微，可見政策設(shè)計(jì)并不能達(dá)到其所應(yīng)達(dá)到的效果。出現(xiàn)上述問題的主要原因在于，我國(guó)缺乏對(duì)失能老人需求及家庭政策的正確認(rèn)識(shí)，政策對(duì)象并非家庭，其目標(biāo)也非提升失能老人家庭內(nèi)部發(fā)展能力，這樣難免出現(xiàn)家庭政策的效果達(dá)不到預(yù)期或者偏離政策本意。

4.2家庭政策悖論

任何家庭都或多或少需要政策保障，尤其是身心俱損的失能老人家庭。然而，目前我國(guó)的家庭福利政策主要表現(xiàn)為補(bǔ)缺模式，即政策的重點(diǎn)是幫助問題家庭與失去家庭依托的邊緣弱勢(shì)群體，如城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、兒童福利政策、流浪乞討人員救助政策所針對(duì)的城市“三無對(duì)象”、農(nóng)村“五保戶”、孤殘兒童及城市流浪人口等。相反，有失能老人的家庭，除非在家庭出現(xiàn)大范圍的危機(jī)或困難時(shí)，政府才會(huì)以應(yīng)急的方式進(jìn)行干預(yù)。民政部《全國(guó)老齡辦關(guān)于建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度的通知》是對(duì)35號(hào)文件的落實(shí)，所補(bǔ)貼的人員范圍為經(jīng)縣級(jí)以上民政部門及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)鑒定的經(jīng)濟(jì)因難的高齡、失能等老年人，以現(xiàn)金或代金券的形式，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)變動(dòng)情況和財(cái)力狀況自主確定補(bǔ)貼金額給予失能老人養(yǎng)老補(bǔ)貼。這樣的政策設(shè)計(jì)旨在為失能老人提供補(bǔ)助，但是單一的金錢補(bǔ)貼及部分制度申報(bào)程序的繁復(fù)忽略了家庭變遷導(dǎo)致家庭脆弱性增強(qiáng)的事實(shí)，有限的補(bǔ)貼也難以減輕失能老人家庭在養(yǎng)老方面的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本。此外，多數(shù)對(duì)家庭功能進(jìn)行補(bǔ)充的社會(huì)保障政策，也是以就業(yè)作為其準(zhǔn)入門檻，家庭內(nèi)就業(yè)人員所享有的福利并不能轉(zhuǎn)移給其他家庭成員，因而無法為未就業(yè)或非正規(guī)就業(yè)的家庭成員提供有效的保障。這就造成家庭有失能老人的家庭反而得不到政策的直接支持。

就整體而言，低收入家庭因照料失能老人而付出的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本使其陷入困境，卻因政策設(shè)計(jì)不合理使其生活水平低于政策覆蓋的邊緣群體。這就造成了家庭政策的悖論［13］，即社會(huì)成員生活陷入困境卻因?yàn)閾碛幸粋€(gè)完整的家庭而得不到政策的保障。一方面，中國(guó)的社會(huì)政策賦予家庭以重要的社會(huì)保護(hù)責(zé)任，使之成為滿足社會(huì)成員保障和發(fā)展需要的核心系統(tǒng)，在整個(gè)社會(huì)保護(hù)體系中起著最為重要的作用；另一方面，家庭變成了失能老人及其所在家庭中的弱勢(shì)群體獲得政府和社會(huì)支持的障礙。“三無老人”及五保戶對(duì)象因?yàn)槿狈狆B(yǎng)者，可以通過法律程序合法享有最低生活保障及五保供養(yǎng)，緩解生活困境。然而，沒有家庭的失能老人僅僅依靠低保及補(bǔ)貼是難以走出困境的，有家庭的失能老人，生活質(zhì)量和發(fā)展需要完全依賴其家庭成員的幫助，任何與家庭相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)使整個(gè)家庭受到直接的影響。當(dāng)社會(huì)保護(hù)責(zé)任更多的落在家庭，而家庭成員卻因社會(huì)變遷的加快而出現(xiàn)不適應(yīng)及無力經(jīng)營(yíng)其家庭，社會(huì)保障制度構(gòu)筑的安全網(wǎng)也沒有及時(shí)覆蓋到所有社會(huì)成員，政府又不為家庭提供相應(yīng)的支持時(shí)，結(jié)果只能是家庭問題越來越嚴(yán)重。可見，政府應(yīng)以家庭為政策對(duì)象，通過多種救助方式，制定面向普通家庭的失能老人養(yǎng)老服務(wù)支持政策，重點(diǎn)是預(yù)防和支持性的幫助。盡可能避免易使失能老人家庭陷入困境的因素出現(xiàn)，包括家庭破裂、家庭矛盾、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等，從而保證失能老人能夠得到恰當(dāng)?shù)募彝フ疹?，提高其生活水平?/p>

5　構(gòu)建促進(jìn)失能老人養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的家庭政策

要克服家庭政策悖論，從家庭政策的角度為失能老人提供養(yǎng)老服務(wù)，必須建立完整的家庭政策體系，對(duì)家庭給予支持與扶助，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)功能、情感功能、價(jià)值觀功能，從而提升家庭的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)家庭和睦幸福，最終達(dá)到家庭發(fā)展與社會(huì)和諧的雙贏。

5.1以發(fā)展家庭能力為目的，對(duì)失能老人所在家庭進(jìn)行投資

自由的價(jià)值是發(fā)展追求的最高目標(biāo)，“實(shí)質(zhì)自由”是享受人們有理由珍視的那種生活的可行能力［14］。家庭政策就是對(duì)個(gè)體及其家庭“可行能力”的投資，使其具備發(fā)展的自由。因此，失能老人生活的改善必須立足于家庭，通過投資家庭人力資本來提高家庭內(nèi)部發(fā)展能力。投資方式主要有：一是規(guī)范就業(yè)扶持政策，使其與家庭政策相配套，增強(qiáng)其強(qiáng)制性和約束性，從制度上有力保證失能老人家庭中成員的就業(yè)［15］。二是通過再教育、培訓(xùn)及補(bǔ)貼的方式，促使更多失去工作的失能老人家庭成員學(xué)習(xí)專業(yè)化的護(hù)理知識(shí)及心理知識(shí)，以緩解其工作角色與家庭角色的矛盾，發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)。三是通過康復(fù)訓(xùn)練增強(qiáng)家庭政策的人性化。“授人以魚不如授人以漁”，家庭政策制定時(shí)，要充分考慮受助者自身進(jìn)步問題，為其提供更新觀念、提高技能、增強(qiáng)參與能力的機(jī)會(huì)。最主要的方式是提供各類康復(fù)訓(xùn)練，幫助有望恢復(fù)自理能力的老人走向健康，幫助身心狀況較差的失能老人緩解痛苦。如此，才能改善失能老人的精神領(lǐng)域，增強(qiáng)其參與社會(huì)的主觀積極性?？傊?，從就業(yè)、培訓(xùn)及康復(fù)幾方面共同出發(fā)，提升家庭的發(fā)展能力才是失能老人家庭政策制定的立足點(diǎn)。

5.2以失能老人家庭為政策實(shí)施對(duì)象，提供多樣化的適度普惠型家庭政策

以家庭作為整體性政策對(duì)象，推進(jìn)家庭政策的適度普惠性，尤其要為有照顧失能老人責(zé)任的中低收入家庭提供普惠型的社會(huì)福利。照顧失能老人不僅需要金錢支持，更需要家庭成員投入大量的時(shí)間、精力，影響其正常工作、生活。因此，失能老人家庭政策的提供形式必須多樣，不僅給予失能老人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，更要通過提供康復(fù)服務(wù)及心理疏導(dǎo)改善失能老人的身心狀況，通過技能培訓(xùn)提高困難家庭成員的發(fā)展能力。此外，必須將失能老人家庭政策與稅收政策、就業(yè)政策、社會(huì)保障政策相配套。如將失能老人家庭成員的經(jīng)濟(jì)成本以稅收減免的方式降低，失能老人家庭的其他生活困難通過最低生活保障政策緩解，不失為減輕失能老人所在家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的辦法。最后，照顧失能老人，家庭成員必將面對(duì)家庭角色與工作角色的沖突，家庭政策必須提升其法律層面，要求用人單位制定職工行使家庭責(zé)任的工作制度，如設(shè)立彈性工作制度、家庭責(zé)任假期或壓縮工作周制，為家庭成員照料失能老人提供緩沖的機(jī)會(huì)。總之，失能老人的家庭政策實(shí)施對(duì)象應(yīng)該從貧困家庭擴(kuò)大到一般居民生活的層面，福利內(nèi)容從單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助轉(zhuǎn)變?yōu)榉秦泿呕母＠?wù)［16］。

5.3以家文化為發(fā)展基礎(chǔ)，廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，改善失能老人養(yǎng)老服務(wù)

家庭政策的良好實(shí)施離不開各類社會(huì)資源，即財(cái)力資源、物力資源、人力資源及文化資源。首先，財(cái)政補(bǔ)貼是對(duì)失能老人日常生活的補(bǔ)充，但有限的資金并不能有效減輕經(jīng)濟(jì)困難家庭的負(fù)擔(dān)，這就需要調(diào)動(dòng)慈善力量，通過提供金錢、實(shí)物及服務(wù)等方式幫助經(jīng)濟(jì)困難的失能老人家庭走出困境。同時(shí)，以社區(qū)作為家庭與外界慈善資源的有力聯(lián)接者，發(fā)揮其養(yǎng)老服務(wù)功能和情感聯(lián)系功能。其次，重點(diǎn)發(fā)展社會(huì)工作介入失能老人家庭養(yǎng)老服務(wù)，以提供物質(zhì)性服務(wù)、咨詢及輔導(dǎo)援助、教育及培訓(xùn)等［15］，傳授專業(yè)照護(hù)知識(shí)，使家庭成員具備照料失能老人的能力，確保老人在接受服務(wù)時(shí)免受二次傷害。加強(qiáng)高校護(hù)理及醫(yī)學(xué)專業(yè)的教育，一方面為家庭服務(wù)業(yè)培養(yǎng)更多優(yōu)質(zhì)人才，另一方面通過醫(yī)學(xué)改善老年人的身體現(xiàn)狀，使其免受傷殘之苦。最后，中國(guó)是一個(gè)家庭文化極其深厚的國(guó)度，中國(guó)文化就是家的文化［17］。通過志愿故事、感動(dòng)人物在全社會(huì)營(yíng)造關(guān)愛失能老人家庭的良好社會(huì)氛圍，積極倡導(dǎo)幫扶的傳統(tǒng)美德，是制定失能老人家庭政策的文化基礎(chǔ)。

［1］李立國(guó).深化改革 創(chuàng)新服務(wù) 加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)科學(xué)發(fā)展.福利中國(guó)，2015，2：9-13.

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［10］民政部《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》-中華人 民 共 和 國(guó) 民 政 部 http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/ mzyw/201506/20150600832371.shtml.

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Endowment Service Research of Disabled Elderly from the Perspective of Family Policy

ZHANG Yu-qiong，Xu Lin

C913.69

A

2095-0810（2016）22-0041-05

2015年度民政政策理論研究委托課題項(xiàng)目“關(guān)于構(gòu)建失能老人智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的研究——基于西安市的實(shí)證研究”（2015MZR0253107）；2015年度陜西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《陜西省老年殘疾人家庭支持政策研究》

西北大學(xué)公共管理學(xué)院 西安 710127

張玉瓊 碩士；研究方向：社會(huì)保障理論與政策、弱勢(shì)群體社會(huì)保障許琳 教授；研究方向：社會(huì)保障理論與政策、弱勢(shì)群體社會(huì)保障