唐先濱　劉　閩

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烏魯木齊城市邊緣地帶社會風(fēng)險的主要表現(xiàn)及其化解策略*

唐先濱劉閩

烏魯木齊市融合了整個新疆區(qū)域的經(jīng)濟、政治、文化、金融中心，結(jié)合地緣優(yōu)勢上天然的亞歐大陸樞紐地帶，無疑是建設(shè)新“絲綢之路經(jīng)濟帶”的引領(lǐng)者。烏魯木齊地區(qū)的社會穩(wěn)定程度直接關(guān)系整個新疆的社會穩(wěn)定與長治久安。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，烏魯木齊市行政區(qū)劃面積也進一步擴大，導(dǎo)致烏魯木齊市區(qū)及城市周邊不斷出現(xiàn)了一些新型的城市邊緣地帶。社會治安形勢嚴(yán)峻，社會隱患潛在風(fēng)險較大；群眾利益訴求渠道不暢，信訪總量仍居高不下；社區(qū)形式呈現(xiàn)多樣化，社會管理難度增加；流動人口數(shù)量大，出租房屋多。對此，應(yīng)充分發(fā)揮烏魯木齊城市邊緣地帶基層黨組織在社會管理中的作用；加大烏魯木齊城市邊緣地帶社會治安的整治力度；維護烏魯木齊城市邊緣地帶群眾權(quán)益；加強烏魯木齊城市邊緣地帶社區(qū)管理力度；加強烏魯木齊城市邊緣地帶流動人口的管理力度。

烏魯木齊城市邊緣地帶社會風(fēng)險化解策略

1936年，德國地理學(xué)家哈帕特·路易斯在研究柏林城市空間地域結(jié)構(gòu)時發(fā)現(xiàn)，城市中的土地區(qū)域分布性質(zhì)處于動態(tài)變化中，有些舊城區(qū)的外延部分會隨著經(jīng)濟的發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d城區(qū)與老城區(qū)的分界點，從而首次提出城市邊緣的概念，隨后被諸多學(xué)科廣泛運用。不同研究領(lǐng)域的學(xué)者對城市邊緣地帶有著不同的觀點和定義。本文所指城市邊緣地帶主要是從空間地理變遷和經(jīng)濟發(fā)展水平階段差異兩個方面展開。一是隨著城市發(fā)展需要，烏魯木齊城區(qū)逐漸向外圍擴大，周邊農(nóng)業(yè)用地逐漸納入建設(shè)用地的動態(tài)發(fā)展，城市與鄉(xiāng)村的交匯相容發(fā)展地帶土地性質(zhì)發(fā)生變化，而居民的生活水平卻沒有相應(yīng)的提升；二是在烏魯木齊城市經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展的過程中，城區(qū)內(nèi)部部分區(qū)域，區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟、社會功能配套、社區(qū)管理方式等諸多方面都普遍滯后于整體城市的發(fā)展水平，俗稱為“城中村”。該區(qū)域的經(jīng)濟指標(biāo)均處于全市平均水平之下，居民的住房、生活呈現(xiàn)老化的現(xiàn)象。

一、研究區(qū)域與數(shù)據(jù)獲取

(一)研究區(qū)域

烏魯木齊市融合了整個新疆區(qū)域的經(jīng)濟、政治、文化、金融中心，結(jié)合地緣優(yōu)勢上天然的亞歐大陸樞紐地帶，無疑是建設(shè)新“絲綢之路經(jīng)濟帶”的引領(lǐng)者。烏魯木齊地區(qū)的社會穩(wěn)定程度直接關(guān)系到整個新疆的社會穩(wěn)定與長治久安。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，烏魯木齊市行政區(qū)劃面積也進一步擴大，導(dǎo)致烏魯木齊市區(qū)及城市周邊不斷出現(xiàn)了一些新型的城市邊緣地帶。總體來說，主要呈現(xiàn)以下特點：一是空間結(jié)構(gòu)上，位于城市建成區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的交接地帶，或者被城市建成區(qū)包圍的散居村落，具有城鄉(xiāng)混雜的二元城市景觀和空間結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)地域空間的非融合性形態(tài)；二是土地權(quán)屬與利用上，集體所有土地與國有土地并存，農(nóng)業(yè)用地呈非農(nóng)化利用趨勢，使得土地的利用屬性處于動態(tài)變化中，同時土地管理制度的建立與土地開發(fā)的速度往往存在時滯性，城市邊地帶的土地市場多為管理無序狀態(tài)；三是人口結(jié)構(gòu)類型上，農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)人口二元化結(jié)構(gòu)并存且特征明顯，生產(chǎn)要素的不均衡分布，是造成人口在區(qū)域間頻繁大規(guī)模流動的根本原因；在社會治安管理方面，治安形勢嚴(yán)峻，土地糾紛、拆違矛盾與環(huán)境污染、勞動爭議等新型社會矛盾凸顯，成為案件高發(fā)區(qū)。

依照以上烏魯木齊城市邊緣地帶的現(xiàn)存特征，筆者確定調(diào)研區(qū)域主要分布在烏魯木齊市黑甲山、賽馬場、大灣、勝利路、八鋼、倉房溝、紅光山、西山、米東區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)等諸多片區(qū)，力求多點位、多區(qū)域綜合考察，得到切合社會現(xiàn)實的數(shù)據(jù)和一手資料。

(二)數(shù)據(jù)獲取

烏魯木齊城市邊緣地帶的相關(guān)數(shù)據(jù)是基于筆者的實地調(diào)查研究，在烏魯木齊市七區(qū)一縣相關(guān)職能部門的配合幫助之下，筆者開展了為期一個月的實地調(diào)研走訪，以問卷調(diào)查、個案訪談、田野調(diào)查為主要渠道和載體，獲得了比較直觀的感官印象與第一手的數(shù)據(jù)資料。問卷調(diào)查、個案訪談、田野調(diào)查主要是針對處于城市邊緣地帶的居民、社區(qū)工作人員、街道工作人員、村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員以及烏魯木齊市七區(qū)一縣的相關(guān)職能單位的工作人員。通過實地調(diào)研訪談，給本文烏魯木齊城市邊緣地帶真實情況的研究奠定了堅實的基礎(chǔ)。

二、烏魯木齊城市邊緣地帶演化發(fā)展的因素

(一)大都市區(qū)及行政區(qū)劃的調(diào)整

近30年來(1985～2012年)烏魯木齊市建成區(qū)的面積隨著經(jīng)濟增長和社會發(fā)展不斷擴大，城市自南向北逐步拉長，東西向的管轄區(qū)域也不斷擴張。據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從第一次中央新疆工作座談會召開至今，做為連接中亞各國橋頭堡、新“絲綢之路經(jīng)濟帶”的陸上核心區(qū)域，截至2014年底烏魯木齊市的面積已經(jīng)擴大了一倍，城市面積達到了11793.71平方千米①。隨著城市規(guī)模的不斷擴大，城鎮(zhèn)體系空間呈現(xiàn)“雙軸一城一區(qū)兩群多點”發(fā)展特點，以宏觀城、區(qū)、群，中觀點、線、面，微觀到例如安寧渠鎮(zhèn)、古牧地鎮(zhèn)、鐵廠溝鎮(zhèn)等烏魯木齊城市邊緣地帶，在城市“南遷北擴、東西相宜”的整體架構(gòu)中不斷凸顯著地域特點。在此過程中，烏魯木齊城市周邊的土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為了建設(shè)用地，當(dāng)?shù)氐拇迓渲鸩较蛐鲁擎?zhèn)發(fā)展，村民逐步向城鎮(zhèn)居民身份過渡，形成了新一輪的城區(qū)邊緣區(qū)域。

與此同時，2002～2011年，烏魯木齊市不斷根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要調(diào)整行政區(qū)域的劃分與編制，部分城市區(qū)域的行政區(qū)域出現(xiàn)調(diào)整或者分割，一方面擴張了烏魯木齊市區(qū)的版圖面積，同時使處于兩個區(qū)域重疊交叉的部分區(qū)域淪為新的城市邊緣地帶，如表1所示。

表1近年來烏魯木齊市行政區(qū)劃的變動情況②

(二)烏魯木齊市經(jīng)濟發(fā)展的促進與影響

2010年中央新疆工作座談會把舉國援疆發(fā)展抬上了一個新的定位，全國19個省市對新疆傾注了大量的人財物資源，同時新疆自治區(qū)政府及烏魯木齊市政府也逐步加大對外開放力度，烏魯木齊地區(qū)生產(chǎn)總值30年來飛速增長，如圖表1所示。

圖1　1978～2012年烏魯木齊地區(qū)生產(chǎn)總值③　(單位：萬元)

《烏魯木齊市城市總體規(guī)劃》(2011～2020)顯示，烏魯木齊地區(qū)的經(jīng)濟增長源自于外資注入和內(nèi)需刺激的共同驅(qū)動力，烏魯木齊市城市10年發(fā)展規(guī)劃主體以現(xiàn)代、多樣化的新型工業(yè)園區(qū)為載體，充分發(fā)揮國家級、地區(qū)級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的爆發(fā)優(yōu)勢，以工業(yè)化帶動城市化發(fā)展進程，促進烏魯木齊地區(qū)經(jīng)濟的螺旋式發(fā)展。其中，市域產(chǎn)業(yè)空間布局呈現(xiàn)9個產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，分別為南部天山區(qū)、沙依巴克區(qū)市級中心向外轉(zhuǎn)移口岸型商貿(mào)功能和部分市級服務(wù)功能，重點發(fā)展特色文化休閑產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；北部新市區(qū)、頭屯河區(qū)和兵團十二師頭屯河農(nóng)場、三坪農(nóng)場、五一農(nóng)場，著重發(fā)展口岸型商貿(mào)服務(wù)業(yè)及與之配套的物流、會展、金融、商務(wù)服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；西部頭屯河區(qū)，充分利用鋼鐵冶金等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展金屬制品加工等上下游產(chǎn)業(yè)，同時依托交通樞紐優(yōu)勢，加大出口商品加工基地建設(shè)，包括輕工業(yè)制品和機械電子等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；南山生態(tài)旅游及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集中區(qū)，以烏魯木齊縣南山地區(qū)為主體，促進烏魯木齊縣的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化；羊毛工鎮(zhèn)、長山子鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，按“揚長避短、優(yōu)勢互補”的原則，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，著重發(fā)展生態(tài)型高新農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，必然帶來烏魯木齊城市土地利用結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，尤其是在經(jīng)濟擴張發(fā)展背景下轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袇^(qū)域的邊緣區(qū)，對當(dāng)?shù)氐耐恋睾蜕鷳B(tài)產(chǎn)生了不可小覷的影響。烏魯木齊城市邊緣地帶的村鎮(zhèn)、城市外圍新興工業(yè)區(qū)和開發(fā)區(qū)在烏魯木齊城市快速發(fā)展的環(huán)境下，為烏魯木齊市的GDP積累做了很大份額的貢獻，但同時也承擔(dān)了以環(huán)境為代價的發(fā)展后果，一方面使得城市環(huán)境質(zhì)量大幅下降，另一方面對城市的健康可持續(xù)發(fā)展造成了一定的影響。

三、烏魯木齊城市邊緣地帶社會風(fēng)險的主要表現(xiàn)

(一)社會治安形勢嚴(yán)峻，社會隱患潛在風(fēng)險較大

首先，城市邊緣地帶的發(fā)展主要是由于工業(yè)化在城區(qū)外圍的擴展而擴張的，因此征地就成了主要代表特點，產(chǎn)生的要素流動和利益分配就成了邊緣地帶常見的社會糾紛。其次，大量流動人口涌入城市，由于經(jīng)濟社會的原因，他們大多居住在城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部，最主要的是因為房租便宜，相似人群聚居，但同時也是因為這個原因，讓本身客觀管理條件和設(shè)施就不完備的邊緣地帶更加充滿了挑戰(zhàn)。治安管理壓力大，也衍生出了偷盜、搶劫、詐騙、倒賣外幣、黑車猖獗、賣淫嫖娼等一系列的治安問題，成為案件高發(fā)區(qū)。如米東區(qū)東路街道辦事處因所轄區(qū)域環(huán)境復(fù)雜，發(fā)案率高，每年的發(fā)案率占到全米東區(qū)的近30%；第三，安全隱患凸顯。諸多地域道路交通狹窄，規(guī)劃不科學(xué)不合理，消防通道堵塞。如勝利路街道辦事處所轄邊疆賓館和瑞達國際商貿(mào)中心交通道路狹窄，僅靠延安路一條道路通行，周邊一旦發(fā)生群體性事件或重大火災(zāi)等事故，極易造成擁堵，疏散非常困難。第四，非法宗教、“三股勢力”在城市邊緣地帶落腳發(fā)展。烏魯木齊城市邊緣地帶雜、亂、差的現(xiàn)實條件是社會不穩(wěn)定因素滋生的“溫床”，加上清真寺、佛廟、道觀的高密度分布，使得對于宗教的管理難度較大。第五，伴隨“農(nóng)家樂”而來的“黃賭毒”問題應(yīng)運而生。

據(jù)烏魯木齊市七區(qū)一縣6136份有效調(diào)查問卷數(shù)據(jù)顯示(見表2)，城市邊緣地帶的居民認(rèn)為影響當(dāng)?shù)厣鐣伟驳闹饕蛩嘏琶叭坏挠校毫鲃尤丝谳^多，占17.29%；居民的受教育程度，占14.75%；民眾法制觀念淡薄，占13.02%，居民收入差距較大緊隨其后。根據(jù)居民對所居住地區(qū)的社會治安情況滿意度的調(diào)查問卷數(shù)據(jù)顯示(見表3)，有32.6%和62.5%的當(dāng)?shù)鼐用駥χ苓叺纳鐣伟脖硎緷M意和基本滿意，一部分居民對生活在城市邊緣區(qū)域不太滿意。

表2居民對影響當(dāng)?shù)厣鐣伟驳闹饕蛩卣{(diào)查

表3居民對所居住地區(qū)的社會治安情況滿意度調(diào)查

(二)群眾利益訴求渠道不暢，信訪總量仍居高不下

隨著社會民主環(huán)境的優(yōu)化和法治觀念的不斷深入人心，社會民眾對于自身合法利益的表達欲望和維護意識也越來越強烈。尤其對于烏魯木齊市民族紛雜、分布特殊的邊緣地帶區(qū)域來說，因拆遷、征地、補償、土地經(jīng)營權(quán)等問題產(chǎn)生的土地糾紛，因鄰里之間宅基地界限不明確導(dǎo)致的征地補償糾紛，因外遷人員家庭之間贍養(yǎng)老人、撫育兒童等產(chǎn)生的家庭糾紛，因合法權(quán)益受損、維權(quán)過程中產(chǎn)生的利益表達糾紛等都造成邊緣地區(qū)群眾利益訴求上訪的各種不順暢。加上當(dāng)?shù)鼐游瘯蛘哒毴藛T在處理民眾的訴訟、仲裁維權(quán)方式上，往往為了簡單化處理，更多選擇“零成本、快解決”的渠道，致使大量問題集中到信訪辦，一些民事糾紛已經(jīng)依法判決的訴訟案件也進入上訪渠道，民眾上訪高期望值與現(xiàn)實解決率的嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致眾多民眾的訴訟長期得不到有效解決。居民對當(dāng)前本地區(qū)群眾利益矛盾表現(xiàn)最突出的問題調(diào)查結(jié)果顯示(見表4)，貧富差距、勞資糾紛、民生保障、拆遷征地等問題依舊是當(dāng)?shù)厣鐣艿闹饕话l(fā)點。

表4居民對當(dāng)前本地區(qū)群眾利益矛盾表現(xiàn)最突出的問題調(diào)查

針對當(dāng)前群眾利益訴求渠道是否暢通(見表5)這一問題，有61%的居民認(rèn)為基本暢通，但亦有13.6%的居民認(rèn)為不暢通。在開展問卷調(diào)查過程中，有一些居民認(rèn)為政府在解決群眾利益沖突問題上存在不作為行為。

表5居民對當(dāng)前群眾利益訴求渠道暢通性調(diào)查

(三)社區(qū)形式呈現(xiàn)多樣化，社會管理難度增加

烏魯木齊市由于受到城市化、民族人口分布、地域規(guī)劃、歷史影響、政府導(dǎo)向等因素的影響，決定了烏魯木齊城市邊緣地帶社區(qū)形式出現(xiàn)多樣化狀態(tài)。首先，撤村建居形成的“村改居”社區(qū)(即農(nóng)民變成市民，村委會變成居委會)。例如，倉房溝片區(qū)倉房溝村在改建為居委會之后，倉房溝村農(nóng)牧業(yè)特點明顯弱化，從事農(nóng)業(yè)的人員僅占全村總?cè)丝诘?.86%，另有60%以上的村民主要依靠出租房屋獲取經(jīng)濟收入。由于缺乏有力的政策支持，轄區(qū)給水、排水、道路、環(huán)衛(wèi)、熱電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，部分群眾法制意識淡薄，違法搭建私有建筑。其次，國有企業(yè)體系下的特殊無物業(yè)小區(qū)。④“單位型”管理是20世紀(jì)八九十年代基層社會管理的主要方式，隨著社會的發(fā)展，社區(qū)管理代替了單位型管理，由于企業(yè)兼并破產(chǎn)，水、電、暖等基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，居民樓房破爛不堪，老化破損現(xiàn)象嚴(yán)重，物業(yè)和業(yè)委會缺失，更是無人管理的“真空地帶”。如米東區(qū)的東路街道小區(qū)總數(shù)為121個，其中無人管理小區(qū)就有83個。綠化設(shè)施缺乏日常維護，植被破損率高，因園區(qū)管理問題，甚至存在被小區(qū)居民私有化現(xiàn)象，小區(qū)、綠地、衛(wèi)生、治安等多矛盾沖突日益尖銳。第三，城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，地理位置偏、出租房屋多、人員流動性大、管控壓力大、利益矛盾糾紛較多。

(四)流動人口數(shù)量大，出租房屋多

據(jù)2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，烏魯木齊市總?cè)丝?80萬人，截至2013年8月，烏魯木齊市共登記流動人口1105431人(居住3日以上)。⑤近年來，烏魯木齊市流動人口呈現(xiàn)出一些特點。首先， “三無”現(xiàn)象明顯：無穩(wěn)定職業(yè)、無固定住所、無經(jīng)濟來源?！叭裏o”現(xiàn)象導(dǎo)致諸多流動人口因為經(jīng)濟原因不得不流向烏魯木齊的城市邊緣地帶居住，致使城市邊緣地帶的大量自建房因為價格相對低廉而有了穩(wěn)定的需求市場。其次，流動人口呈現(xiàn)出由以前的“單人、單一式”向“家庭、家族式”轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)“三緣”現(xiàn)象：地緣關(guān)系(一個地方的人在一個區(qū)域居住)，血緣關(guān)系(家族式居住)，親緣關(guān)系(親朋好友、生意合伙人在一個區(qū)域居住)。第三，流動人口中疆內(nèi)少數(shù)民族比例大，主要來源于喀什、和田、阿克蘇、克州、伊犁，主要以打工為生，無固定職業(yè)，人員流動性大。例如，勝利路街道自2013年1月至5月期間，已登記新增流動人口8000人。轄區(qū)流動人口增多給基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安環(huán)境等各種事項的管理帶來很大的障礙。第四，流動人口文化素質(zhì)相對較低，如大灣片區(qū)管委會針對流動人口的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，轄區(qū)內(nèi)的流動人口中具有初中及以下學(xué)歷的占到該轄區(qū)流動人口總數(shù)的87%，學(xué)歷的特點和區(qū)域的現(xiàn)實也體現(xiàn)出片區(qū)人口社會法律意識淡薄，犯罪案件時有發(fā)生的不穩(wěn)定因素居多。⑥

四、烏魯木齊城市邊緣地帶社會風(fēng)險化解的策略

(一)充分發(fā)揮烏魯木齊城市邊緣地帶基層黨組織在社會管理中的作用

社區(qū)、企業(yè)等載體中存在的基層黨組織作為黨在社會基層組織中的“戰(zhàn)斗堡壘”，對踐行黨的群眾路線教育實踐活動，發(fā)揮著與人民群眾血肉相連的密切作用。烏魯木齊市各社區(qū)所轄區(qū)域的基層黨組織對下轄街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))黨組織、社區(qū)(村)黨組織具有政治管理和社會管理責(zé)任。把基層黨組織的社會管理工作做扎實細(xì)致必須要靠科學(xué)的理念和方法。通過基層黨組織在社會管理事務(wù)中全面管理、綜合協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以黨組織的建設(shè)優(yōu)化推進社會事務(wù)的管理創(chuàng)新。其一，需要在提高基層黨組織的服務(wù)力與整合力上下功夫。要充分發(fā)揮前期社會管理創(chuàng)新成果的作用——利用已有的綜合性服務(wù)平臺、維穩(wěn)平臺，吸納、整合盡可能多的社會力量和資源參與到城市邊緣地帶的社會管理工作中；促進群眾服務(wù)機制、社會維穩(wěn)機制的長效、高效運轉(zhuǎn)，促使服務(wù)群眾的民生保障措施落到實處；更新服務(wù)理念，加大社會組織培育力度。結(jié)合烏魯木齊城市邊緣地帶的地理現(xiàn)實特點，基層黨組織要走出社區(qū)、走出辦公室，主動作為，將政策、思想送到群眾的家里和人民的心里。利用現(xiàn)代化信息共享平臺，將人民和黨組織緊密聯(lián)系在一起。其次，基層黨組織必須健全自身管理能力和服務(wù)能力，隨時隨地解決人民群眾提出的需求，切實將“惠民”進行到底。因此就需要注重健全城市邊緣地帶基層黨組織體系，保障其在社會管理工作中的人才供給、政策供給、資金供給。

(二)加大烏魯木齊城市邊緣地帶社會治安的整治力度

多民族聚居、促進民族融合和經(jīng)濟發(fā)展，政府發(fā)揮了名副其實的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用。針對烏魯木齊城市邊緣地帶不同程度的社會治理過程中的問題，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、文化等措施，對擾亂和破壞新疆兩大歷史任務(wù)的社會治安違法行為和刑事犯罪活動實現(xiàn)全方位治理具有重要的現(xiàn)實意義。目前烏魯木齊城市邊緣地帶社會治安管理的經(jīng)驗做法主要有：第一，以建立大政法委體制為統(tǒng)領(lǐng)，推動維穩(wěn)運行機制創(chuàng)新取得新突破；第二，推行社區(qū)“四化”建設(shè)，夯實基層維穩(wěn)工作平臺；第三，強化重點片區(qū)的綜合整治，推動城區(qū)環(huán)境優(yōu)化創(chuàng)新取得新突破；第四，深化基層基礎(chǔ)，全力推進警務(wù)室建設(shè)各項工作。要繼續(xù)完善烏魯木齊城市邊緣地帶的社會治安管理，首先要建立健全社會治安管理法律法規(guī)；二是繼續(xù)加強出租屋與流動人口的服務(wù)管理；三是加強烏魯木齊城市邊緣地帶法治建設(shè)；四是實現(xiàn)跨越式發(fā)展，縮小貧富差距；五是構(gòu)建多元矛盾糾紛排查化解機制；六是堅持群眾路線，發(fā)揮社區(qū)群眾自治作用。

(三)維護烏魯木齊城市邊緣地帶群眾權(quán)益

烏魯木齊市在維護群眾權(quán)益方面主要側(cè)重于民生建設(shè)與利益訴求渠道的建設(shè)，如民生建設(shè)年活動的開展、紅山網(wǎng)絡(luò)問政平臺建設(shè)、網(wǎng)上信訪、市長信箱及大調(diào)解工作體系的建設(shè)等。根據(jù)實地調(diào)研，天山區(qū)大灣片區(qū)服務(wù)群眾經(jīng)驗、米東區(qū)羊毛工鎮(zhèn)社會矛盾糾紛調(diào)解的經(jīng)驗、米東區(qū)古牧地西路街道七色彩虹志愿者服務(wù)隊服務(wù)群眾經(jīng)驗已成為烏魯木齊城市邊緣地帶完善維護群眾權(quán)益機制的典型。完善烏魯木齊城市邊緣地帶維護群眾權(quán)益機制的對策建議主要從完善群眾利益協(xié)調(diào)機制、健全群眾利益訴求表達機制、加快社會矛盾調(diào)處機制建設(shè)、健全和完善群眾利益保障體系四個維度進行探討。⑦

(四)加強烏魯木齊城市邊緣地帶社區(qū)管理力度

烏魯木齊城市邊緣地帶社區(qū)管理要明確政府、基層社區(qū)機構(gòu)、社區(qū)團體和居民是社區(qū)管理的主體，要根據(jù)各自的地位和職權(quán)劃分，民主參與社區(qū)公共事務(wù)的管理。目前烏魯木齊市社區(qū)建設(shè)形成了三種發(fā)展模式：分別為“群+片+點”網(wǎng)格化圖譜⑧、“條+塊+區(qū)”封閉式管理⑨、“點+線+面”三級服務(wù)體系⑩。烏魯木齊城市邊緣地帶社區(qū)多民族雜居情況明顯，可以將烏魯木齊城市邊緣地帶社區(qū)多民族雜居情況劃分為不同的類型，分別為以少數(shù)民族為主的雜居型社區(qū)、以漢族人口為主的散雜居型社區(qū)、民漢人口比例大致相當(dāng)?shù)木劬有蜕鐓^(qū)。烏魯木齊城市邊緣地帶社區(qū)管理在創(chuàng)新社會管理體制、推行“三化”管理模式、加強基層干部隊伍建設(shè)、提供組織保障、完善激勵保障機制、開展“萬名干部下社區(qū)”的基礎(chǔ)上，要進一步創(chuàng)新社區(qū)管理的體制機制、準(zhǔn)確定位社區(qū)功能、完善社區(qū)工作人員(公益性崗位)聘任制度、創(chuàng)新社區(qū)管理方式、增加專項資金投入、加強平安社區(qū)建設(shè)、健全社區(qū)服務(wù)體系、健全激勵機制，以加強對烏魯木齊城市邊緣地帶社區(qū)管理的力度。

(五)加強烏魯木齊城市邊緣地帶流動人口的管理力度

2009年“7·5”事件后，烏魯木齊市從五個方面加大了對流動人口的管理，即強化職能，完善服務(wù)管理體系；夯實基層，筑牢服務(wù)管理基礎(chǔ)；突出重點，細(xì)化管控措施；全面推行社區(qū)“四化”管理服務(wù)工作模式；關(guān)注民生，強化綜合服務(wù)。加強烏魯木齊城市邊緣地帶流動人口的管理力度還需要從以下幾個方面下功夫：一是縮小城市邊緣地帶與中心城區(qū)的差距，合理優(yōu)化流動人口分布布局；二是完善流動人口就業(yè)、教育、醫(yī)療保障體系；三是建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)；四是加強各部門協(xié)調(diào)合作力度；五是管理與服務(wù)并重；六是加強社區(qū)建設(shè)，增加投入力度；七是完善居住證的功能；八是加強出租房屋登記和管理工作。

注釋：

①亞心網(wǎng)，http://news.iyaxin.com/content/2014-11/20/content_4715367_3.htm.

②資料來源：《烏魯木齊統(tǒng)計年鑒》，烏魯木齊市轄區(qū)(縣)經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)(部分)匯編。

③資料來源：烏魯木齊市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局烏魯木齊調(diào)查隊：《烏魯木齊統(tǒng)計年鑒(2013)》[Z]，中國統(tǒng)計出版社，2013年，第577頁、第71頁。

④破產(chǎn)企業(yè)指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中由于經(jīng)營管理不善，其負(fù)債達到或超過所占有的全部資產(chǎn)，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，資不抵債的行為。

⑤石豐森，趙勇：《烏魯木齊110萬流動人員領(lǐng)取居住證，專家稱凸顯城市包容性強》，EB/OL〗.http://news.iyaxin.com/content/2013-08/14/content_4153632.htm，2013-08-14.

⑥張定元：《新疆地區(qū)流動人口服務(wù)與管理問題研究》[J]，《管理觀察》，2014年第18期，第15～16頁。

⑦周桔：《烏魯木齊城市邊緣地帶維護群眾權(quán)益機制問題研究》[J]，《中共烏魯木齊市委黨校學(xué)報》，2014年第4期，第31～35頁。

⑧“群”是最粗的單元，相當(dāng)于整個社區(qū)，包括城市邊緣地帶的群、城鄉(xiāng)結(jié)合的群、城中村的群、毗鄰山巒公園的群等；“片”包括商鋪片、居民樓片、學(xué)校片、醫(yī)院片等；“點”包括某一居民住宅點、巷道消防安全點、門面商鋪食品衛(wèi)生點等。

⑨“條”是指巷道口設(shè)立閘口，有欄桿、有治安小崗?fù)?；“塊”是指整個較完整的區(qū)域，特別是自建房集中區(qū)域設(shè)立一個大崗?fù)?；“區(qū)”是指整個社區(qū)，針對實際情況，設(shè)立幾個大崗?fù)ぃ醒策夑牭拱嘌策増?zhí)勤。

⑩“點”的服務(wù)是指居民日常生活小問題的解決。有的社區(qū)根據(jù)實地情況，自費購買為民服務(wù)的工具與材料，如螺絲刀、釘子、水龍頭、節(jié)能燈泡、水管、閥門等，主要是居民的水、電、暖的維修，同時成立了由志愿者組成的應(yīng)急便民服務(wù)隊，每進行一次義務(wù)維修，就記錄一次，包括地點、時間和內(nèi)容?！熬€”的服務(wù)是指社區(qū)內(nèi)巷道中存在的問題，如街口垃圾堆積、巷道路人突然昏倒、下水井泛臭水等，社區(qū)工作人員會及時聯(lián)系相關(guān)街道或其他部門解決，基本不出現(xiàn)無人管現(xiàn)象。“面”的服務(wù)是指整個社區(qū)中內(nèi)容較廣泛的服務(wù)，這類服務(wù)主要針對大規(guī)模就業(yè)培訓(xùn)，例如按年齡的大中專畢業(yè)生就業(yè)培訓(xùn)、“4050”人員就業(yè)培訓(xùn)等，還有就是社會治安的服務(wù)，特別是夜間巡邏，基本是按巷道進行，對網(wǎng)吧、酒吧、洗浴、棋牌室等進行重點夜巡，來確保社區(qū)大面積的穩(wěn)定。

〔責(zé)任編輯：石夢華〕

本文系新疆大學(xué)中亞地緣政治研究中心研究項目基金“烏魯木齊城市邊緣地區(qū)社會管理問題研究”(14XJRCGCA0006)的階段性成果。

唐先濱，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師；劉閩，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。

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