摘 要 當前我國的勞動和社會保障法制建設正面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，一方面，我國的勞動和社會保障法制建設處于初始建設階段，諸多空白等待填補，諸多缺陷亟待完善；另一方面，我國的經(jīng)濟社會又處在巨大的轉型時期，帶來許多新發(fā)性現(xiàn)象，帶來不穩(wěn)定的挑戰(zhàn)因素，這一點給法制的相對固定性帶來了諸多挑戰(zhàn)。梳理勞動和社會保障法制建設面臨的新問題、新特點、新常態(tài)，是保障法制建設向正確方向發(fā)展的必要工作。

關鍵詞 老齡化 人口流動 城鎮(zhèn)化 勞動和社會保障 法制建設

作者簡介：郭永紅，中華女子學院法學院2014級社會工作碩士研究生，研究方向：婦女維權與勞動法。

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-034-02

一、勞動和社會保障法制建設面臨的“新常態(tài)”

（一）人口老齡化

人口老齡化的問題已經(jīng)成為目前我國各領域深刻關注的話題，如果按照目前的人口發(fā)展趨勢，整個21世紀的世界，都將受到這個新常態(tài)的影響。首先，老年人口撫養(yǎng)比增加。2014年底我國60歲以上人口占15.5%，總量達到2.12億人，根據(jù)預測，到2050年我國老齡人口將達到峰值4.38億，占總人口的31%，老年人口的社會撫養(yǎng)比將大大增加。其次，平均余壽延長。根據(jù)2010年第六次全國人口普查詳細匯總資料計算，我國人口平均預期壽命達到74.83歲，比2000年的71.40歲提高3.43歲，當前的醫(yī)療科技、環(huán)境衛(wèi)生、食品營養(yǎng)等環(huán)境不斷改善，人均壽命呈現(xiàn)仍將不斷提高的趨勢。第三，空巢老人、失能老人、失獨老人增多。隨著老人整體數(shù)量的增加，三類特殊老人的數(shù)量也不斷攀升，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國空巢老人已經(jīng)突破1億，失能老人超過4000萬，失獨老人接近100萬，這些群體的存在與增長給我國的勞動和社會保障法制帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

（二）人口流動性

近年來，人口流動對當前的勞動保障發(fā)展沖擊更為直接，更加讓人不知所措。首先，流動人口數(shù)量龐大。根據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2015》 ，現(xiàn)在全國流動人口的總量是2.53億，超過總人口的1/6，包括城鄉(xiāng)流動跨市流動和跨省流動。根據(jù)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程和城鄉(xiāng)人口變動趨勢預測，到2020年，我國流動遷移人口（含預測期在城鎮(zhèn)落戶的人口）將逐步增長到2.91億，年均增長600萬人左右，其中，農(nóng)業(yè)轉移人口約2.2億人，城城之間流動人口約7000萬人。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，國際流動也逐漸加大，這種流動改變了過往我國依靠屬地管理的勞動和社會保障法規(guī)政策，需要新的突破，其次，勞動年齡流動隨遷子女比例在增加，流動人口6-15歲子女隨同父母流動的比例，在2013年達到了62.5%。第三，異地退休和養(yǎng)老的人群也逐漸顯現(xiàn)。隨著人口流動化的發(fā)展，未來的人口將逐漸不再“生于斯、長于斯、老于斯”，人口漫游的趨勢將會加強，人們將根據(jù)自己的意愿和能力自由選擇生活、工作和退休的居住地，這是作為公民自由遷徙的基本權利，也是未來新常態(tài)中的一個重要現(xiàn)象。

（三）新型城鎮(zhèn)化

“十二五”之后我國進入了快速的新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展階段，大批農(nóng)民離開農(nóng)村進城，城市常住人口逐漸超越農(nóng)村常住人口。2015年2月，國家發(fā)改委等十一部委在系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)合印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》 ，提出將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，更將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展拉入了快車道。首先，城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了城鎮(zhèn)中的大批農(nóng)民工，國家統(tǒng)計局最新監(jiān)測結果顯示，2015年全國農(nóng)民工總量為2.77億人 。其次，新生代農(nóng)民工逐漸壯大。2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前1980年后新生代農(nóng)民工已達到1.25億人，占農(nóng)民工總量的46.6%。最后，快速的城鎮(zhèn)化還留下了大量的失地農(nóng)民，喪失了土地保障等這些人群迫切的需要市民化，進入新的生存模式，他們的勞動與社會保障需求也逐漸擺在了政府面前。

（四）就業(yè)形勢多樣化

經(jīng)濟和就業(yè)形勢的變化，使得我國必須要加大第三產(chǎn)業(yè)的比重。第三產(chǎn)業(yè)的靈活多變、豐富多樣，產(chǎn)生了許多新的就業(yè)崗位和行業(yè)，如點評師、試睡員、島主、職業(yè)乞丐等，這些就業(yè)形勢將帶來許多新的要求。首先，用工形式的變化，如人才租借或勞務租賃、退休工人的反聘等，甚至一個勞動者不再僅屬于一個雇主。其次，就業(yè)地點的變化，如SOHO一族，可以在家中，在咖啡館，在旅途中工作，不一定必須待在辦公室中。最后，就業(yè)時間的變化，如階段就業(yè)，季節(jié)就業(yè)等。

二、“新常態(tài)”下勞動和社會保障法制建設的新問題

“新常態(tài)”的出現(xiàn)將給當下我國勞動和社會保障法制建設帶來諸多需要未雨綢繆的新問題

（一）如何規(guī)范和保護增長中的老年勞動力

一方面，大量的老年人口、逐漸提高的退休年齡，未來的勞動力將超出現(xiàn)行16-60周歲的傳統(tǒng)概念，60歲以上老年人參加勞動將逐漸增多。按照現(xiàn)行勞動法，一般認為16-60周歲算作勞動人口，工資報酬或者糾紛矛盾適用勞動法，那么未來勞動者的概念應怎樣界定？是否需要重新明確，將關系到巨大的經(jīng)濟利益。比如，勞動者發(fā)生工資糾紛則適用勞動，可以進行工傷鑒定，但如果是60歲以上人口，則只能按照民法進行解決，會降低其保護程度。另一方面，大量60歲以上人口停留在工作崗位，但體力相對較弱，是否需要特殊的老年勞動保護法律，如雇主不能安排重體力勞動、不能安排夜班等內(nèi)容是否需要增添，這些都應該予以考慮和解決。

（二）如何保障人口流動中的社保權益完整性

人口的流動性之后，隨之而來的是社保的流動性。首當其沖的，當前我國還未形成全國統(tǒng)一的社保信息網(wǎng)絡，沒有實行統(tǒng)一的社保檔案編號，社保的統(tǒng)籌層次還不夠高，養(yǎng)老保險基本達到省級，醫(yī)療保險基本達到市級，有的還停留在區(qū)縣級的階段，社會保障同制不同策。其次，我國當前實行“分灶吃飯”的財政政策，各地社保政策依照各自經(jīng)濟實力設計，社保制度，不同省份甚至同一省份不同地市之間的社保繳費、待遇發(fā)放、征繳機構、管理機構都不相同，社保在流動轉接中異常復雜。尤其是我國當前公共資源分布不均，很多地區(qū)為保護當?shù)氐尼t(yī)療等資源，規(guī)定了社保待遇與本地繳費、連續(xù)繳費的關聯(lián)性，使得社保關系即使能夠轉移，但是待遇也受到很大的削弱，社保權益的完整性隨著人口流動不斷損失。

（三）如何促進外地人在工作地的社保融入

大量的農(nóng)民進入城市，就學、就業(yè)、居住或退休養(yǎng)老，打破了勞動和社會保障政策屬地管理的傳統(tǒng)方式。首先，異地工作的社保融入怎么辦？參與能參與工作地的社會保險、住房公積金？目前，雖說部分大城市已逐漸將五險一金的戶籍限制放開，但仍有許多城市的外來務工人員不能享受和本地人同等的社會保障。隨遷子女或隨遷父母的社保融入怎么辦，是否可以享受當?shù)氐纳鐣戎蜕鐣＠?？居民的社會保障中，有相當部分需要依靠政府補貼，而各地財政劃地而治，非本地戶籍的人員社保對財政資金來講，也是一筆相當大的壓力。第三，由于社保在戶籍地參加，但看病就醫(yī)等需要在居住地或工作地解決，由于超出了統(tǒng)籌范圍，報銷比例就會變得很低，報銷手續(xù)會變得很復雜，外地人的社保參與、利用狀況均不容樂觀。

（四）如何適應靈活的參保和繳費方式

靈活的就業(yè)方式給勞動和社會保障帶來了許多新的挑戰(zhàn)。首先，不限工作地點一族，如SOHO一族，如自由撰稿人、平面設計師、工業(yè)品設計人員、藝術家、音樂創(chuàng)作人等他們的勞動保護是否應予以保護？工傷認定是否可以申請？但是若勞動者同屬國家單位，其社會保險應依托哪個部門參加？第三，針對部分較為貧困的靈活就業(yè)人員，如建筑工人等，他們的繳費能力較，讓參保需求較高，是否可以選擇部分險種，或降低繳費費率予以保障？

（五）如何看待勞動和社會保障法的關系

從國際慣例看，社會保障法一般是作為勞動法的附屬而產(chǎn)生，但后期社會保障覆蓋范圍一般會從勞動者擴展到全體國民，此時，勞動者的社會保障已經(jīng)成為社會保障法的一個子部分。因此從勞動者權益保障的角度講，社會保障法是勞動法的一個子部分，但是從社會保障的參保群體角度講，勞動法應是社會保障中專門針對勞動者的子制度，我國的勞動和社會保障法律大體也經(jīng)歷了這樣的過程，辨析二者關系的意義在于什么？就在于使二者政策規(guī)定各有側重，尤其對于1994年《勞動法》來講尤為重要。首先，如果將社會保險法作為勞動法的一個專門法，1994年《勞動法》中關于社會保險部分的規(guī)定，在今天看來已經(jīng)顯得非系統(tǒng)化，甚至略顯淺薄，且所規(guī)定內(nèi)容在社會保險專門法律中均有細致規(guī)定，勞動法的內(nèi)容規(guī)定，就顯得意義不足。其次，如果將勞動法作為社會保險法的一部分，則其應當更加突出保障勞動者的社保權益，與公務員的社保法律等相并列，如規(guī)定職業(yè)年金、員工福利等內(nèi)容。

三、完善“新常態(tài)”下勞動和社會保障法制建設的對策建議

“新常態(tài)”下勞動和社會保障法制建設與完善不能一蹴而就，需要系統(tǒng)的頂層設計，需要周全的實施規(guī)劃，為其完善建議也是一項浩大的工程，

首先，實行有利于促進就業(yè)的社會保障政策，將社會保障作為積極生產(chǎn)力要素，便逐步探索社保待遇與繳費年限相掛鉤的參保繳費機制，引導參保人多繳多得，確保延遲退休人員獲得更高的養(yǎng)老待遇。其次，開發(fā)“銀發(fā)”經(jīng)濟，鼓勵有能力的老年人積極參與社會生產(chǎn)，重返就業(yè)崗位，并注重老年勞動力的勞動保護。第三，關注困難老年人養(yǎng)老服務與生活保障，重點關注失獨老人、失能老人、空巢老人的養(yǎng)老保障，加緊老年護理保險的探索與試點。第四，加緊制定和完善社會保險關系轉移接續(xù)辦法，制定繳費年限認定和折算的具體措施，促進勞動力自由流動。第五，統(tǒng)一社會保險信息管理標準，實現(xiàn)相關信息指標體系和編碼體系全國統(tǒng)一，方便全國范圍信息交換，適應人員流動需要。第六，重視勞動和生活和社會保障立法，抓緊完善法律建設，彌補或完善勞動和保障法律中的空白、不足部分，實現(xiàn)依法保障。

注釋：

中國流動人口發(fā)展報告2015.http：//gz.bendibao.com/life/20151112/203698.shtml.

關于印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案的通知.

2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t2 01 60229_1323991.html.