高聰穎

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推進(jìn)行政審批制度改革：寧波的實(shí)踐與思考

高聰穎

寧波市一直致力于行政審批制度改革，目前面臨著行政審批中心與各局委之間的關(guān)系處理、審批與監(jiān)管如何并重等問(wèn)題。因此，寧波市圍繞加大削減審批事項(xiàng)、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)、推進(jìn)整體性政府建設(shè)、創(chuàng)新審批方式、完善行政審批監(jiān)管機(jī)制等重點(diǎn)工作繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。

行政審批；中介機(jī)構(gòu)；寧波；改革

行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的重要突破口，是提高行政效率的重要舉措，是打造陽(yáng)光政府的重要途徑。新形勢(shì)下，推進(jìn)行政審批制度改革具有重要意義。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的寧波自1999年開始行政審批制度改革至今，16年來(lái)在全國(guó)一路領(lǐng)跑，有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。

一、寧波行政審批制度改革現(xiàn)狀

寧波的行政審批改革大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。一是削減審批事項(xiàng)、規(guī)范政府行為時(shí)期（1999-2006年）。削減審批事項(xiàng)825項(xiàng)。二是深化服務(wù)型政府建設(shè)時(shí)期（2006-2010年）。堅(jiān)持“批管分離”的目標(biāo)，推出行政審批職能歸并改革，各行政審批職能部門按照“兩集中、兩到位”的要求，將審批職能向一個(gè)處室集中，并統(tǒng)一入駐行政審批服務(wù)中心。三是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)時(shí)期（2011-2013年）。寧波市級(jí)有42個(gè)審批職能的部門根據(jù)《行政審批事項(xiàng)辦理指南編制規(guī)則》，編制完成并發(fā)布了564個(gè)行政審批事項(xiàng)、1028個(gè)子項(xiàng)（除不經(jīng)常發(fā)生暫時(shí)凍結(jié)的事項(xiàng)外）的辦理指南。同時(shí)，文化娛樂(lè)業(yè)、汽車修理業(yè)、餐飲業(yè)、再生資源業(yè)、洗浴業(yè)、賓館業(yè)等六個(gè)關(guān)系民生的行業(yè)聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)也編制完成并發(fā)布。四是進(jìn)一步深化行政審批制度改革時(shí)期（2013年起）。2013年，浙江省積極推進(jìn)以“三張清單一張網(wǎng)”（政府權(quán)力清單、企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單和浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)）工程為抓手的新一輪行政審批制度改革。寧波市也于2014年啟動(dòng)了新一輪行政審批制度改革。到2014年10月，寧波市在網(wǎng)上公布首份權(quán)力清單，涉及44個(gè)市級(jí)部門的10大類別4189項(xiàng)權(quán)力。在首批下放198項(xiàng)、第二批又下放43項(xiàng)市級(jí)行政審批服務(wù)事項(xiàng)后，目前寧波市行政審批事項(xiàng)已經(jīng)從1999年的1289項(xiàng)減少到667項(xiàng)。

二、寧波行政審批制度改革存在的問(wèn)題

一是行政審批事項(xiàng)的調(diào)整、削減和下放仍有較大空間。2014年，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)《行政改革藍(lán)皮書》課題組發(fā)布了一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，結(jié)果顯示，有58.92%的人認(rèn)為行政審批制度改革的阻力來(lái)自政府的“部門利益”。2015年4月，在李克強(qiáng)總理主持召開的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上，著名財(cái)經(jīng)作家吳曉波談到“寧波企業(yè)家一半時(shí)間用來(lái)做生意，一半時(shí)間用來(lái)與政府部門打交道”。一些部門自覺(jué)不自覺(jué)地從本部門利益出發(fā)，存在著權(quán)力虛放的問(wèn)題，表現(xiàn)為“放小不放大”“放責(zé)不放權(quán)”“放虛不放實(shí)、放內(nèi)不放外”下放的權(quán)力“含金量”不高等。一些部門在調(diào)整、削減和下放行政審批權(quán)力的過(guò)程中，一邊“瘦身”，一邊“增肥”，利用“紅頭文件”以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等形式變相設(shè)置審批事項(xiàng)。有的部門將權(quán)限下放一段時(shí)間后，又以審核、備案的形式變相收回。一些“暫行辦法”在許可和處罰設(shè)定上缺少立法依據(jù)。一些部門通過(guò)設(shè)立扶持項(xiàng)目、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)項(xiàng)目、命名掛牌項(xiàng)目等進(jìn)行公共資源的政策性分配，而這類評(píng)選項(xiàng)目的設(shè)定實(shí)際上是隱性審批設(shè)定。

二是行政審批中心與各局委之間的關(guān)系有待厘清。在行政審批制度改革中，凡具有審批職能的部門均按照“兩集中、兩到位”的要求入駐審批服務(wù)中心。行政審批服務(wù)中心通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)規(guī)范審批事項(xiàng)的時(shí)限，提高審批人員的專業(yè)性和服務(wù)意識(shí)，在集中審批權(quán)限、方便公眾等方面發(fā)揮了巨大作用。目前，行政審批服務(wù)中心存在一定的問(wèn)題：雖然它集中了許多政府工作機(jī)構(gòu)，但多少都存在“人到權(quán)不到”的情況，離真正審批權(quán)限的集中還有一定的距離。比如，一些重大事項(xiàng)的審批，相關(guān)部門的窗口人員依然向本部門領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，層層審批、多頭辦理。在調(diào)研過(guò)程中，某縣市行政服務(wù)中心負(fù)責(zé)人抱怨說(shuō)手中無(wú)權(quán)，要求那些有權(quán)的部門放權(quán)。因此，要處理好行政審批中心與各局、委之間的關(guān)系，涉及一個(gè)體制上的問(wèn)題。目前各部門審批權(quán)限是依據(jù)現(xiàn)有法律或部門法規(guī)、規(guī)章，哪些權(quán)限需要調(diào)整可能涉及法律問(wèn)題。將原有政府部門的行政審批事項(xiàng)從原部門剝離出來(lái)，集中到中心，中心成為執(zhí)行審批的獨(dú)立機(jī)關(guān)，各局、委的職能如何體現(xiàn)？在集中的過(guò)程中，要注意放哪些權(quán)力到審批中心，權(quán)衡放權(quán)的程度，合理劃分入駐行政審批中心的科室與所在局委的權(quán)限。

三是如何處理好審批與監(jiān)管并重的問(wèn)題。目前，寧波市行政審批制度改革中重審批、輕監(jiān)管的問(wèn)題依然存在，往往前置審批后，后續(xù)監(jiān)管與之脫節(jié)。簡(jiǎn)政放權(quán)不是一放了之，在放權(quán)的同時(shí)，要有配套的監(jiān)管措施跟進(jìn)。比如，在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，過(guò)去監(jiān)管方式和手段單一，監(jiān)管力量不足，尤其是在水路運(yùn)輸企業(yè)監(jiān)管方面，配套規(guī)章制度仍未出臺(tái)。隨著“負(fù)面清單”制度建立，“非禁即入”的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和“削減資質(zhì)認(rèn)定項(xiàng)目，由先證后照改為先照后證”的資質(zhì)認(rèn)定改革，給交通運(yùn)輸行業(yè)管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，尤其給其監(jiān)管職能帶來(lái)壓力。因此，在行政審批制度改革中，需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管能力。

三、對(duì)推進(jìn)寧波行政審批制度改革的思考

寧波行政審批制度改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，當(dāng)前要著重抓好以下幾項(xiàng)工作:

一是加大行政審批事項(xiàng)的調(diào)整、削減和下放力度。一方面，寧波市要承接落實(shí)好中央和省下放的審批事項(xiàng)。另一方面，要最大程度依法、合理地加大行政審批事項(xiàng)的調(diào)整、削減和下放力度。在承接審批權(quán)限方面，作為享有省一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的計(jì)劃單列市，寧波市要梳理、落實(shí)好國(guó)家和浙江省下放的行政審批事項(xiàng)，確保權(quán)限下放配套到位。另外，要積極爭(zhēng)取更多的省級(jí)審批管理權(quán)限，為寧波市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展贏得更大的統(tǒng)籌能力和調(diào)控空間。

在“權(quán)力清單”梳理之前，寧波市把行政審批事項(xiàng)主要分為三類：行政許可審批、非行政許可審批和服務(wù)類事項(xiàng)。權(quán)力清單梳理后，又主要分為行政許可、行政處罰、非行政許可、行政確認(rèn)等10大類別。為更好地認(rèn)識(shí)寧波市行政審批改革現(xiàn)狀，現(xiàn)將寧波市權(quán)力清單與其他幾個(gè)計(jì)劃單列市、省會(huì)杭州市作一個(gè)簡(jiǎn)單比較，情況如表1。

表1　部分副省級(jí)城市政府行政審批權(quán)力項(xiàng)目（截至2015年5月底）　單位：項(xiàng)

由表中數(shù)據(jù)可見，單就目前所保留的行政審批事項(xiàng)數(shù)量而言，寧波要少于青島而多于深圳、杭州。在非行政許可審批制度改革方面，寧波還需繼續(xù)努力。按照國(guó)務(wù)院要求，寧波要對(duì)各部門現(xiàn)有非行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行清理，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅(jiān)決調(diào)整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項(xiàng)取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，最終不再保留“非行政許可審批”。

寧波市在加大向區(qū)（縣、市）下放行政審批權(quán)力力度的同時(shí)要破除這樣一個(gè)誤區(qū)：審批制度改革就是下放權(quán)限，并規(guī)定下放權(quán)限硬性數(shù)量指標(biāo)。下放審批權(quán)不能只注重?cái)?shù)量減少，對(duì)于為什么要下放、下放程度、怎么下放要深入研究。在調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)因人力、物力等不足，一些擴(kuò)權(quán)的強(qiáng)鎮(zhèn)深感承接能力有限，而一些熱盼的行政管理權(quán)限尚沒(méi)有下放。因此，建議要在下放權(quán)限之前，深入基層調(diào)研，以切合下級(jí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求。

二是加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，推進(jìn)整體性政府建設(shè)。美國(guó)的拉塞爾·M·林登提出“無(wú)縫隙政府”的概念。他認(rèn)為無(wú)縫隙組織以一種新的思維方式和組織形式向傳統(tǒng)的官僚制進(jìn)行著改革。整體性治理理論產(chǎn)生于1990年代，主要思想是重新整合，包括逆部門化和碎片化、大部門式治理、重新政府化、壓縮行政成本、重塑服務(wù)提供鏈、集中采購(gòu)和專業(yè)化等，目的是為了擺脫碎片化的困境，以期達(dá)到善治的效果。它在一些國(guó)家得到成功實(shí)踐。

無(wú)縫隙治理和整體性治理理念，對(duì)于我們思考行政審批制度創(chuàng)新具有重要的啟發(fā)意義。首先是克服部門壁壘。行政審批過(guò)程不僅表現(xiàn)在同一部門內(nèi)部的審批流轉(zhuǎn)，更多表現(xiàn)在多部門的審批流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)行政模式下，各行政部門在各自職能范圍內(nèi)追求最大的權(quán)力、最多的利益，這樣容易造成部門碎片化，部門利益至上。即使削減、下放了行政許可項(xiàng)目，出于部門利益考慮，有時(shí)難免又會(huì)衍生出不少變相的審批權(quán)力，誕生出一批“紅頂中介”。或者部門互為前置，難免出現(xiàn)政府自己審批自己的怪象。為此，要借鑒無(wú)縫隙治理和整體性治理理念，建立制度化的部門協(xié)調(diào)、合作機(jī)制，打破部門之間、上下級(jí)之間的壁壘，加大市級(jí)統(tǒng)籌力度，形成深化行政審批制度改革的整體合力。真正實(shí)現(xiàn)審批的無(wú)縫隙連接，打造整體性政府。

三是加強(qiáng)監(jiān)管。首先實(shí)行“三個(gè)清單”管理模式。通過(guò)實(shí)行權(quán)力清單制度，將政府行使的職能、權(quán)限，通過(guò)清單的方式列出來(lái)，明確政府權(quán)力的邊界。在建立權(quán)力清單、公開審批事項(xiàng)目錄的基礎(chǔ)上，探索“負(fù)面清單”管理。十八屆三中全會(huì)指出，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域?！柏?fù)面清單”管理模式體現(xiàn)了雙向思維，凡是列入清單內(nèi)的，要經(jīng)過(guò)政府部門授權(quán)、審批后才能作為；負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，各類市場(chǎng)主體都可以依法自由進(jìn)入，體現(xiàn)了“法不禁止即自由、法無(wú)授權(quán)即禁止”的理念。責(zé)任清單堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則，明確部門必須承擔(dān)哪些責(zé)任，劃定部門之間的職責(zé)邊界，有助于完善事中、事后監(jiān)管。通過(guò)建立三個(gè)清單，打造更加公開、公正、透明的政府與市場(chǎng)互動(dòng)平臺(tái)，通過(guò)制度的約束來(lái)管理好政府手中的權(quán)力，以法治的方式劃定政府職能邊界。其次完善行政審批監(jiān)管機(jī)制。如何避免“一管就死、一放就亂”的尷尬，是行政審批制度改革必須面對(duì)的問(wèn)題。不少職能部門認(rèn)為，比嚴(yán)格審批更重要的是對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管到位。行政審批制度改革中簡(jiǎn)政放權(quán)和強(qiáng)化監(jiān)管是相輔相成的，在權(quán)限下放過(guò)程中，審批的分量逐漸減少，監(jiān)管的壓力逐步加大。因此，要強(qiáng)化政府責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管。政府部門要從重事前審批到重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，由單一環(huán)節(jié)監(jiān)管向全過(guò)程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，將市場(chǎng)監(jiān)管與日常管理結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和公眾個(gè)人在監(jiān)管中的不同作用，特別要引導(dǎo)公眾的參與，建立多元化的監(jiān)管體系，加強(qiáng)審批程序控制和制度化監(jiān)管。

四是進(jìn)一步創(chuàng)新審批方式，提升行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平。要改變傳統(tǒng)的以審批部門為中心的方式；要從申請(qǐng)人的角度出發(fā)，根據(jù)審批事項(xiàng)的特點(diǎn)，創(chuàng)新審批方式，盡可能簡(jiǎn)化政府部門內(nèi)部的審批環(huán)節(jié)和層次，實(shí)現(xiàn)審批機(jī)制和流程的優(yōu)化。具體而言，關(guān)注審批事項(xiàng)之間的相關(guān)性，梳理出不同審批事項(xiàng)之間的業(yè)務(wù)、權(quán)力和法律邏輯關(guān)系，加強(qiáng)各部門之間的信息資源共享，把分散于各相關(guān)審批單位的所有審批項(xiàng)目信息攏到一起，形成一個(gè)按項(xiàng)目成長(zhǎng)過(guò)程和生命周期排列的比較完整的“項(xiàng)目檔案”，對(duì)各要素進(jìn)行合理的布局和安排，同時(shí)打破中間的梗阻和障礙，最終建立一個(gè)責(zé)任明晰、運(yùn)作協(xié)調(diào)高效的審批機(jī)制。寧波市行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作已經(jīng)走在全國(guó)前列，今后要繼續(xù)推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。以浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)一審批系統(tǒng)為載體，充分運(yùn)用信息化手段，進(jìn)行網(wǎng)上審批。同時(shí)結(jié)合聯(lián)合審批等創(chuàng)新型審批方式，實(shí)性信息數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換、共享，實(shí)現(xiàn)市級(jí)各部門之間以及市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)網(wǎng)上聯(lián)動(dòng)審批，最大限度提高審批效率。

五是積極促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，使其有效承接政府轉(zhuǎn)移事項(xiàng)。行政審批制度改革的目的在于處理好政府--市場(chǎng)--社會(huì)之間的關(guān)系，發(fā)揮各自在公共治理中的應(yīng)有作用。市場(chǎng)在資源配置中要起到?jīng)Q定性作用，政府的職責(zé)在于事中和事后的監(jiān)管，社會(huì)要承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能。因此，政府要注重與社會(huì)組織的合作，積極培育社會(huì)組織，為社會(huì)組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，避免出現(xiàn)社會(huì)組織無(wú)力承接政府轉(zhuǎn)移職能的尷尬局面。一些行政審批中的第三方即社會(huì)組織，仍與政府部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，服務(wù)質(zhì)量較差、收費(fèi)較高、壟斷性強(qiáng)。因此，要規(guī)范行政審批第三方中介服務(wù)，摸清審批前置中介服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量，清理沒(méi)有法定依據(jù)的項(xiàng)目，對(duì)保留下來(lái)的項(xiàng)目實(shí)施目錄化管理；打破部分中介機(jī)構(gòu)的壟斷經(jīng)營(yíng)，通過(guò)信用等級(jí)評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)考核等方式加強(qiáng)管理，引導(dǎo)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展。

［1］寧波市人民政府.關(guān)于深化行政審批制度改革的實(shí)施意見（甬政發(fā)〔2013〕88號(hào)）［Z］.寧波：寧波市人民政府，2013.

［2］青島市人民政府.關(guān)于推進(jìn)行政審批有關(guān)工作的意見（青政發(fā)〔2015〕13號(hào)）［Z］.青島：青島市人民政府，2015.

［3］浙江慈溪市人民政府辦公室.關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范涉審服務(wù)中介機(jī)構(gòu)管理實(shí)施方案（慈政辦發(fā)〔2014〕142號(hào)）［Z］.慈溪：慈溪市人民政府，2014.

［4］浙江省人民政府.關(guān)于印發(fā)浙江省深化行政審批制度改革實(shí)施方案和浙江省政府投資項(xiàng)目省級(jí)聯(lián)合審批實(shí)施辦法［試行］的通知（浙政發(fā)〔2013〕19號(hào)）［Z］.杭州：浙江省人民政府，2013.

［5］杭州市委、市政府.關(guān)于2013年杭州市深化行政審批制度改革工作的實(shí)施意見的通知（市委辦發(fā)〔2013〕37號(hào)）［Z］.杭州：杭州市委、市政府，2013.

［6］竺乾威.行政審批制度改革:回顧與展望［J］.理論探討，2015（6）.

［7］顧平安.加快推進(jìn)行政審批制度改革的二次設(shè)計(jì)［J］.中國(guó)行政管理，2015（6）.

（作者單位：寧波工程學(xué)院人文與藝術(shù)學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.11.013

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“參與式民主與可持續(xù)政治穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13CZZ029）］