周菲菲　鄒　鈺　孔玉生　沈　杰

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高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的對策與建議
——基于江蘇Y高校的問卷調(diào)查

周菲菲鄒鈺孔玉生沈杰

2015年，隨著《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件的頒布，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進入新一輪發(fā)力期。作為行政事業(yè)單位的組成部分，高校的內(nèi)部控制建設(shè)也刻不容緩。本文通過問卷調(diào)查獲得研究數(shù)據(jù)，以COSO內(nèi)部控制的基本構(gòu)成要素為切入點，對江蘇某高校的內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題進行了調(diào)查分析，并對高校內(nèi)部控制體系建設(shè)提出合理的對策與建議。

高校；內(nèi)部控制；調(diào)查問卷

一、引言

隨著科教興國戰(zhàn)略的實施，高校迎來了前所未有的發(fā)展契機。然而，機遇與風險總是并存的，近年來，高校經(jīng)濟腐敗案件層出不窮，關(guān)鍵原因都是內(nèi)部控制執(zhí)行不到位。2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，標志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制正式進入建設(shè)階段。2015年，《財政部法律風險內(nèi)部控制辦法（試行）》的印發(fā)實施以及《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的正式發(fā)布，對我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提出了新的要求。作為行政事業(yè)單位的一員，高校的內(nèi)部控制規(guī)范仍然缺失，現(xiàn)有的《高等學校財務(wù)制度》《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計》等規(guī)范主要圍繞財務(wù)會計方面來制定，缺乏全面性與針對性，參考價值有限。

因此，以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為依據(jù)，通過調(diào)查問卷的形式，選擇了江蘇一所綜合性高校進行調(diào)研，以期調(diào)查結(jié)果能夠為高校內(nèi)控建設(shè)提供對策與建議。問卷分為兩個部分，第一部分針對單位層面的風險控制點，受訪者不僅涉及校長辦公室成員、財務(wù)處、審計處、國有資產(chǎn)管理處等部門在內(nèi)的60名管理人員，還包括了校內(nèi)其他教職工40余人，發(fā)放問卷100份，收回有效問卷86份。第二部分針對業(yè)務(wù)層面存在的問題，由涉及相關(guān)業(yè)務(wù)的直系負責人填寫，發(fā)放問卷60份，收回有效問卷54份，調(diào)查對象代表性強，調(diào)查結(jié)果參考價值較高。

二、Y高校內(nèi)部控制問題分析

本文結(jié)合問卷調(diào)查的結(jié)果，從內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督五個方面對Y高校內(nèi)部控制中存在的問題進行具體分析。

1.內(nèi)部控制環(huán)境不理想

內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制實施的基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查，88.37%的受訪者認為高校中建立內(nèi)部控制體系是十分必要的，然而仍有33%的人認為校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制建設(shè)缺乏重視與熱情。僅48.84%的人表示校內(nèi)的內(nèi)部控制已較為完善，更多的人表示各部門只存在簡單的規(guī)定，并不存在完整統(tǒng)一的內(nèi)部控制體系，這一數(shù)據(jù)也正好支持了上文中領(lǐng)導(dǎo)層對高校內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視的調(diào)查結(jié)果。此外，74.4%的人表示學校并未明確內(nèi)部控制建設(shè)的負責部門，也并未設(shè)立專設(shè)內(nèi)控委員會機構(gòu)（如圖1）。在組織架構(gòu)與職責分工方面，大多數(shù)人表示現(xiàn)存職責并不明確，權(quán)力責任交叉較多，容易發(fā)生扯皮與糾紛，且產(chǎn)生糾紛后缺乏協(xié)調(diào)與評判部門，多數(shù)由校長辦公室處理，大大降低了學校的運營管理效率。

圖1　內(nèi)控建設(shè)負責部門調(diào)查結(jié)果

2.風險意識不強，風險評估機制不完善

風險評估是內(nèi)控實施的依據(jù)。根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，該高校對于內(nèi)控所面臨的各類風險并未引起足夠的重視，31.4%的人表示學校會不定期進行風險評估，且主要是由紀檢監(jiān)察部對各部門防腐廉政情況進行排查，沒有定期對業(yè)務(wù)層面的風險點進行識別和梳理，并及時整改。問及學校由哪個部門進行風險控制與管理時，54.65%的人表示學校未明確風險管理部門，多由歸口部門負責不同領(lǐng)域內(nèi)的風險管理，相互之間缺乏有效溝通和信息共享，專門的風險控制與管理部門仍然缺失?？梢?，該高校對風險管理的重視程度還遠遠不夠。

3.控制活動缺乏嚴格規(guī)范

（1）預(yù)算管理。Y高校已形成較為完善的制度體系，但預(yù)算執(zhí)行的剛度不夠，預(yù)算結(jié)余現(xiàn)象普遍，預(yù)算調(diào)整頻繁。領(lǐng)導(dǎo)缺乏對某些固有問題的重視，預(yù)算管理過程透明化程度不高。（2）收支管理。為了加強資金管理，目前高校的學費實行“收支兩條線”管理制度。據(jù)調(diào)查，仍有3.6%的人反映財務(wù)經(jīng)費存在延遲上繳的情況，延遲期限長達半年以上，有的先用于償還銀行貸款，等新貸款到賬后再上繳，嚴重違反了相關(guān)規(guī)定。此外，51.85%的人表示科研經(jīng)費多有結(jié)余，利用效率不高，相關(guān)負責部門和科研機構(gòu)應(yīng)引起重視，合理申請科研項目經(jīng)費。（3）政府采購。根據(jù)《關(guān)于在部分省級預(yù)算單位試行網(wǎng)上商城采購的通知》，Y高校自2015年12月起試行網(wǎng)上商城采購。據(jù)調(diào)查，75.93%的人表示對于采購物品只有簡單的驗收程序，缺乏嚴格意義上的質(zhì)與量的驗收程序，且驗收部門多為進行采購的牽頭部門，缺乏獨立的驗收部門。此外，部分人反映采購流程中各單位缺乏相互溝通，協(xié)調(diào)程度不夠。（4）資產(chǎn)管理。據(jù)調(diào)查，88.89%的人表示學校對固定資產(chǎn)五年進行一次全面清查，每年由各部門自我清查。學校雖能夠保持完整的固定資產(chǎn)動態(tài)記錄，但很少對其使用效果和效率進行分析。此外，由于國有資產(chǎn)的特殊屬性，賬實不符的情況嚴重，目前學校在固定資產(chǎn)方面的賬實差異高達數(shù)千萬，這都是Y高校日后在資產(chǎn)管理方面需要加強的地方。（5）建設(shè)項目。據(jù)調(diào)查，86.8%的人反映建設(shè)項目雖能按時辦理竣工決算并開展決算審計，但多數(shù)存在預(yù)算過大的情況，僅去年一年的預(yù)算結(jié)余就高達2000萬。其中很大一部分是科研機構(gòu)購買設(shè)備時預(yù)算偏大，為了避免變更預(yù)算的繁瑣程序，又將結(jié)余的資金用于購買不在本次預(yù)算中的其他項目，造成資金不能合理有效利用。此外，高校在建設(shè)項目預(yù)算時，缺乏技術(shù)人員介入，通常只有幾個項目牽頭單位負責人草擬預(yù)算，預(yù)算金額往往大于實際需求。（6）合同控制。經(jīng)調(diào)查，38.89%的人表示學校從合同的制定到審核過程中有審計事務(wù)所、技術(shù)專家、財務(wù)等部門的參與，尚未有法律事務(wù)所的介入，相關(guān)部門應(yīng)引起注意，避免合同存在法律漏洞，帶來損失。并且學校的合同文本全部由審計處負責，長此以往容易造成合同審計不當或缺失，進而造成經(jīng)濟損失。

4.信息不全面，未實現(xiàn)良好溝通

信息溝通是內(nèi)部控制的載體。Y高校雖然設(shè)置有信息門戶系統(tǒng)、教務(wù)系統(tǒng)、郵件服務(wù)等交流溝通平臺，但由于學校是綜合性大學，規(guī)模較大，管理層次多，教職工上下難以形成及時、全面的溝通。經(jīng)調(diào)查，教職工與學生溝通反饋渠道有待完善。學校各部門內(nèi)大都實現(xiàn)了電算化，擁有自己的系統(tǒng)軟件，但各部門之間缺乏有效溝通與信息共享，信息傳遞不夠通暢。

5.內(nèi)部監(jiān)督評價力度不夠

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的保證。經(jīng)調(diào)查，90%的受調(diào)查者表示學校并未建立內(nèi)部監(jiān)督制度，相關(guān)權(quán)責部門不明確，內(nèi)控評價與監(jiān)督負責部門調(diào)查結(jié)果情況見圖2。且在過去兩年對內(nèi)部控制只進行了簡單的監(jiān)督和評價，僅僅由紀檢監(jiān)察部對各部門領(lǐng)導(dǎo)的廉政腐敗情況進行風險排查和評估，并未涉業(yè)務(wù)層面。此外，學校雖分階段對部門領(lǐng)導(dǎo)實行任期經(jīng)濟責任審計，并將考核情況納入領(lǐng)導(dǎo)的“德、能、勤、績”四方面的考評體系，但考評方法仍需改進，相關(guān)部門的監(jiān)督效力也有待進一步加強。

圖2　內(nèi)控評價與監(jiān)督部門調(diào)查結(jié)果

三、加強高校內(nèi)部控制的對策建議

1.優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

首先，高校應(yīng)建立合理的組織架構(gòu)，完善治理結(jié)構(gòu)，讓校董事會、監(jiān)事會和管理層三方的權(quán)力形成有效制衡，各職能部門做到分工明確，職權(quán)分明，避免權(quán)責交叉，影響管理效率。其次，要加強內(nèi)部控制在各單位部門的教育與宣傳，采取定期討論、針對性培訓(xùn)等多種途徑將領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控的重視真正落到實處。第三，各高校應(yīng)建立權(quán)責明確、監(jiān)管有力的人事管理條例，加強關(guān)鍵內(nèi)部控制崗位人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

2.重視風險評估與防范

加強高校風險管理主要從三個方面入手：一是增強風險識別能力，二是建立嚴格的風險評估方法，三是積極應(yīng)對風險。首先，高校在識別各部門、各業(yè)務(wù)風險時，應(yīng)綜合考慮內(nèi)部和外部的因素，對于已經(jīng)識別出的風險，無論是否接受都要列出風險清單。針對可接受的風險要進行定期監(jiān)測，以確保其持續(xù)可接受。其次，高校在進行風險評估時，要根據(jù)實際發(fā)生的情況，分析所有風險的種類、來源、產(chǎn)生原因、發(fā)生頻次、發(fā)生概率等，并作出合理判斷。第三，高校應(yīng)對識別到的風險及時制定相應(yīng)的防范措施，積極應(yīng)對風險。

3.嚴格規(guī)范控制活動

控制活動是內(nèi)部控制的手段，主要包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購等六個方面。首先，高校應(yīng)建立完善的預(yù)算組織結(jié)構(gòu)，并明確各個組織的職責，使此組織結(jié)構(gòu)成為一個既有獨立性又相互聯(lián)系的系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，設(shè)立專門的預(yù)算考核小組，定期對預(yù)算執(zhí)行情況考核打分，避免預(yù)算制度流于形式。其次，高校應(yīng)關(guān)注重大交易事項，加強收支管理，改進合同控制流程、強化項目控制，提高資金使用效率。第三，高校還應(yīng)注意加強政府采購的流程控制與驗收管理，規(guī)范固定資產(chǎn)的使用程序與核算標準，并加強固定資產(chǎn)的盤活處置，保證國有資產(chǎn)的安全完整。

4.加強信息系統(tǒng)應(yīng)用

隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，如今各個高校都具備了較為完整的信息系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上，高校應(yīng)結(jié)合自身的管理方式與組織結(jié)構(gòu)的特點，巧妙將內(nèi)部控制的方法、流程、措施等融入到學校的各個信息系統(tǒng)中去，創(chuàng)造一個有效的信息溝通與共享平臺，全面提升學校的經(jīng)營管理能力。同時，高校還應(yīng)極力促成校內(nèi)與校外的良好溝通，增強信息公開透明化程度。

5.建立有效的內(nèi)部監(jiān)督機制

一方面，高校要加強內(nèi)部審計力度，加大審計范圍，加深審計深度，優(yōu)化審計方法，同時定期評估學校內(nèi)部控制的執(zhí)行效力，對發(fā)現(xiàn)的漏洞及時通過專門的信息平臺與被審單位溝通，并提出針對性的改進意見，把內(nèi)部監(jiān)督真正落到實處。另一方面，全校教職工都是內(nèi)部控制的參與者，也是內(nèi)部監(jiān)督的主體。學校應(yīng)通過建立信息平臺、召開代表職工大會等方式讓教職工參與內(nèi)部控制，真實反映各個環(huán)節(jié)內(nèi)部控制的執(zhí)行情況，并指出存在的問題。此外，學校的管理層與治理層應(yīng)定期對反饋的情況進行及時調(diào)整，避免錯誤和舞弊的產(chǎn)生。綜上，學校應(yīng)建立以內(nèi)部審計為核心，動員全體教職工共同參與的有效的內(nèi)部監(jiān)督機制。

［1］陳留平，丁章麗.高校內(nèi)部控制若干問題思考［J］.生產(chǎn)力研究，2015（11）：100-102.

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［4］齊天華，林麗.黑龍江省屬高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀調(diào)查與分析［J］.黑龍江高教研究，2014（11）.

（作者單位：江蘇大學財經(jīng)學院、鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)財政局）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.11.030

2016年江蘇大學科研立項“高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建與動態(tài)優(yōu)化——基于江蘇某高校的問卷調(diào)查”（編號：201604300069X）］