黃俊潔趙斌，2

（1.西南大學教育學部特殊教育系；2.西南大學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心重慶北碚400715）

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“依法治教”背景下特殊教育法制化發(fā)展研究

黃俊潔1趙斌1，2

（1.西南大學教育學部特殊教育系；2.西南大學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心重慶北碚400715）

自2014年黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的方針以來，“依法治教”作為教育發(fā)展的主要目標，使得教育和法律政策聯(lián)系的更加緊密，特殊教育立法也進入了快速發(fā)展階段。文章主要采用文獻分析的方法對我國特殊教育立法的發(fā)展進行研究。發(fā)現(xiàn)隨著我國法制意識的提升，關(guān)于特殊教育政策法規(guī)的出臺在數(shù)量上不斷的增加、在內(nèi)容上不斷的豐富、在支持范圍上不斷的擴大。但是法規(guī)的出臺需要與社會各部門形成協(xié)調(diào)推進機制。因此，為了使特殊教育的發(fā)展緊跟國家法制現(xiàn)代化的進程以及為殘疾人社會支持保障體系的建立奠定基礎(chǔ)，研究特殊教育政策法規(guī)的發(fā)展對推動特殊教育完善過程有著不可或缺的作用。

特殊教育；政策法規(guī)；保障體系

一、問題的提出

“依法治國”作為現(xiàn)階段我國基本的發(fā)展目標深刻影響著教育領(lǐng)域的未來發(fā)展?！耙婪ㄖ谓獭睘榻逃龑嵺`提供了政策上的支持與監(jiān)督，在“依法治教”的理念下教育政策法規(guī)的制定與出臺“加快了教育法制建設(shè)，讓教育逐步走上依法治教的軌道”[1]成為了教育穩(wěn)定向好的關(guān)鍵。作為教育系統(tǒng)的組成部分，特殊教育的發(fā)展同樣需要走向政策法規(guī)的建設(shè)。今年來，隨著“依法治教”理念的不斷完善，促使著特殊教育事業(yè)逐步由人文關(guān)懷層面落實到了政策保障制度上，這一變化無疑奠定了特殊教育堅實的法律基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。對特殊教育的發(fā)展起到了明顯的推進作用。

特殊教育事業(yè)的發(fā)展標志著一個國家及整個社會的進步。不僅能惠及我們身邊的弱勢群體，反過來在推動社會進步和國家發(fā)展上也有著不容忽視的作用。但由于教育自身的特點，其效益可能在短期內(nèi)難以凸顯。這就導致了特殊教育的發(fā)展在一定時期緩慢甚至停滯不前，這都與社會倡導和法規(guī)落實息息相關(guān)。

樹立法律權(quán)威意識、形成社會制度體系建設(shè)是“依法治國”的落腳點。其中既包括外部強制的約束性，更重要的是內(nèi)在的自覺服從性。因此，特殊教育立法不僅體現(xiàn)了教育的公平，提供殘疾人參與社會向上流動的可能，而且從政策及支持保障體系的建立來看是使得特殊教育長期發(fā)展的最有利保障。

二、我國特殊教育政策法規(guī)與支持保障體系的發(fā)展

研究了我國特殊教育政策發(fā)展的歷史脈絡后，我國的特殊教育政策和支持保障體系的建設(shè)大致可以分為以下兩個重要時期。

（一）起步緩慢期（建國后～1988年）。自新中國成立后，我國的特殊教育有了一定的發(fā)展，從對特殊教育對象的分類、體系的建立、教材課程的出版以及特殊教育的科研工作中慢慢形成了我國特殊教育事業(yè)的起步。1980年我國設(shè)立了特殊教育的職能部門，由原來的盲聾啞教育處改為特殊教育處。

1982年第五次全國人民代表大會通過的《憲法》中規(guī)定“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！遍_始把殘疾人教育提了出來。由此，特殊教育的發(fā)展開始從法律上啟動了。

（二）特殊教育快速發(fā)展期（1988年至今）。1994年國務院又頒布了《殘疾人教育條例》明確了特殊教育的地位。2008年通過對《中華人民共和國殘疾人保障法》修訂后，特殊教育法律法規(guī)及支持保障的研究保持穩(wěn)步提升。

2010年7月中共中央、國務院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》將特殊教育單列為一章。明確指出：“特殊教育是促進殘疾人全面發(fā)展、幫助殘疾人更好地融入社會的基本途徑?！睆娬{(diào)要“把特殊教育事業(yè)納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，列入議事日程”。

2014年政府又出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2014～2016年）》對特殊教育事業(yè)的各個方面都做出了明確的要求，提出：“必須加快推進特殊教育發(fā)展，提升特殊教育水平，進一步保障殘疾人受教育權(quán)利，幫助殘疾人全面發(fā)展和更好融入社會，使廣大殘疾人共享改革發(fā)展成果。”[2]

目前，我國特殊教育的發(fā)展已經(jīng)進入了穩(wěn)步完善的時期，讓我們看到在“依法治教”理念不斷的完善、發(fā)展下，針對特殊教育的法律法規(guī)一定會帶來更多實質(zhì)性的成果，從而能讓教育公平這一良性結(jié)構(gòu)在制度層面體現(xiàn)出來。

因此，對特殊教育政策法規(guī)的研究展現(xiàn)了一個國家對該領(lǐng)域的立法以及公民了解程度。在查閱了相關(guān)資料以及檢索了CNKI中對特殊教育政策法規(guī)及保障體系的研究數(shù)量后分析了國內(nèi)學者對特殊教育立法保障體系的關(guān)注趨勢（見圖1）。

圖1　2008～2014關(guān)于特殊教育法律法規(guī)及保障體系的研究數(shù)量趨勢圖

不難發(fā)現(xiàn)，2008年以后我國對特殊教育法律法規(guī)的研究呈現(xiàn)出了急劇上升的趨勢。在2010年之后雖然稍有下降但研究力度卻保持穩(wěn)定，近兩年特殊教育立法及保障的研究又有上升的勢頭。這種情況的產(chǎn)生與我們國家特殊教育法律制度的完善是密不可分的。

三、依法治教對特殊教育社會支持保障體系的要求

（一）特殊教育法律保障制度建立的發(fā)展過程。教育政策有著豐富的內(nèi)涵，從動態(tài)的角度看教育政策是一個有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程，是政黨和政府等政治實體為了實現(xiàn)一定歷史時期的教育目的和任務而平衡各方的教育利益、協(xié)調(diào)教育的內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動依。[3]靜態(tài)的教育政策是一個國家或政黨在特定時期為實現(xiàn)一定的教育目的和教育任務所制定的行為準則,它是一系列法律、條例、綱要、辦法和計劃等的總和。[4]前者偏重的是法律執(zhí)行的過程，而后者則關(guān)注的是體系的目的。本文主要從教育政策的動態(tài)角度出發(fā)，研究特殊教育的政策法規(guī)以及支持保障體系的建立。從這個角度看特殊教育政策也應包含了國家和政黨在某一時期內(nèi)，為實現(xiàn)一定的特殊教育目標而制定的以文本為主要表現(xiàn)形式行的一系列的法律、法規(guī)、指令、建議和意見等。

所以特殊教育立法的發(fā)展離不開國家及社會對教育的需求，那么特殊教育政策法規(guī)，所針對的就是現(xiàn)階段對于特殊教育發(fā)展總體需要及規(guī)劃的明確要求。

（二）“依法治教”制度與社會支持保障體系的銜接。在查閱了相關(guān)政策文件后，不難發(fā)現(xiàn)我國對特教建設(shè)的政策導向轉(zhuǎn)變最大的時期為2009年，國家教育部、發(fā)展改革委、財政部等部門分別頒布的《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》。此后2012年出臺的《關(guān)于加強特殊教育教師隊伍建設(shè)的意見》成為了推動特殊教育發(fā)展的標志性指導法規(guī)意見，與之前對特教建設(shè)意見相比，其顯著性表現(xiàn)在文件的針對性、具體性。到了2014年1月國家教育部、發(fā)展改革委、中國殘聯(lián)等部門頒布的《特殊教育提升計劃（2014～2016年）》使得特教發(fā)展有了更加具體、明確的發(fā)展目標，特教也不僅僅是基礎(chǔ)教育發(fā)展的補充。這體現(xiàn)在通過該政策法規(guī)的強制約束下，各地將義務教育階段特殊教育學校公用經(jīng)費單列，隨班就讀、送教上門等教育手段逐步得到落實。截至2014年，全國義務階段特殊教育學校2000所，基本實現(xiàn)了30萬人口以上且殘疾兒童較多的縣都有1所獨立設(shè)置的特殊教育學校的目標。[5]

就地方法規(guī)來看，各省、直轄市等關(guān)于特殊教育以及殘疾人相應的保障法規(guī)出臺力度也逐步加大。這些法規(guī)條例也從以往倡導和建議走向了落實到更加實質(zhì)的部分，例如，2011年重慶市出臺的《重慶市殘疾人保障條例》較為明確的規(guī)定了在殘疾人保障方面的實質(zhì)法條。以及像北京出臺的《北京市殘疾人輔助器具服務暫行辦法》、杭州出臺的《杭州市人民政府辦公廳加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系》都具體明確地提出了保障措施及相應意見。

四、當前我國特殊教育政策法規(guī)與支持保障體系的建立

（一）厘清我國特殊教育法律體系。健全的法律法規(guī)是特殊教育發(fā)展的前提，而有力的社會保障體系則是特殊教育發(fā)展的助推器。就形式上看，法律法規(guī)屬于上層建筑，而有力的社會保障體系則是經(jīng)濟基礎(chǔ)。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反過來也會影響經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展。良好的社會保障體系建設(shè)對特殊教育法律法規(guī)的出臺和實施有著相當重要的影響。而好的法律法規(guī)不但可以推動社會保障體系的建立，而且是立足長遠發(fā)展的前提。我國特殊教育法律法規(guī)的出臺及制定從橫向上看包含不同的級別部門，這些部門的配合是政策法規(guī)和保障體系推行的關(guān)鍵（見圖2）。

圖2　我國特殊教育法律體系部門構(gòu)成

除此之外，縱向研究我國的特殊教育法律法規(guī)包含兩部分：中央教育法規(guī)和地方教育法規(guī)。前者包括：《中華人民共和國教育法》《義務教育法》《高等教育法》等基礎(chǔ)性教育法規(guī)，具有權(quán)威力和根本性。后者較為靈活，可以針對本省或直轄市特殊教育情況出臺的針對性的特殊教育法律法規(guī)，具有針對性和操作性。例如，《重慶市殘疾人保障條例》《北京市特殊教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等。

（二）我國特殊教育社會保障體系。社會層面的保障機制是制度層面實際落實的體現(xiàn)，目前我國對特殊教育的社會保障體系在進一步的完善當中，在對特殊教育推動的同時輻射了除教育問題外，生活、就業(yè)等一系列實質(zhì)性幫助。包括了社會救濟、社會福利、社會安置、社會保險和社會互助（見圖3）。

圖3　我國殘疾人社會保障體系構(gòu)成

在很長的一段時期內(nèi)，人們過于強調(diào)殘疾人是一個需要特殊照顧的群體，忽視對殘疾人潛力的發(fā)掘與利用，忽視特殊教育所能帶來的社會效益，其實，特殊教育的發(fā)展不僅可以彰顯我國社會主義現(xiàn)代化的和諧、體現(xiàn)我國文明程度的進步，最重要的是能使社會潛在勞動力得到發(fā)展。長期以來特殊教育沒有得到快速發(fā)展的原因也是因為人們對特殊教育能夠創(chuàng)造的潛在經(jīng)濟價值的懷疑和忽視，通過對社會支持保障體系的建立這種潛在的勞動力得到了很好的利用。比如，社會救濟(socialassistance)能緩解政府部分壓力，在支持特教建立上有著彌補政府資金緊缺等突發(fā)性問題的及時性。而社會安置（socialplacement）則是通過社會安置，調(diào)配社會的資源使得特殊的社會群體得到自身的實質(zhì)的保障。特殊教育中社會安置使得其發(fā)展有了現(xiàn)實的機制，比如，隨班就讀、資源教室等安置形式。社會安置使特殊教育有了現(xiàn)實的保障。

在殘疾人教育、生活得到保障的同時，隨著我國信息、科技等領(lǐng)域的高速發(fā)展，通過教育轉(zhuǎn)化下許多潛在的勞動力不斷被開發(fā)。特殊教育不僅解決了殘疾人的保障，更是幫助殘疾人創(chuàng)造自身的社會價值?！笆谌艘贼~，不如授之以漁”。特教不僅對這部分人群提供了教育、生活的福利保障，更是讓他們學會開發(fā)潛在價值并能創(chuàng)造價值。特殊教育中職業(yè)技能教育就是其中最主要的目標之一。目前,全國8000多萬殘疾人中,有3000多萬人屬于低收入階層,其中979萬人尚未解決溫飽問題?？偟臍埣踩司蜆I(yè)人數(shù)有2100多萬,其中從事體力勞動的占96.6%,而從事文化技術(shù)等行業(yè)的腦力勞動者僅占3.4%。[6]因此，殘疾人職業(yè)教育要解決基本問題就是就業(yè)問題。

五、目前我國特殊教育政策法規(guī)制定與保障體系建設(shè)存在的問題

（一）特殊教育政策法規(guī)制定的內(nèi)容不完善。目前，雖然我國出臺了一系列關(guān)于殘疾人教育的法規(guī)，但是在特殊教育立法方面大多還是參照普通教育的法律規(guī)范制定。正如文章開頭特殊教育政策在我們國家還沒有明文的規(guī)定以及相應的規(guī)范。但是，特殊教育與普通教育又有著很大區(qū)別。因此，在政策的制定上針對特殊教育特點立法是需要進一步完善的，而且，特殊教育在教育康復領(lǐng)域需要有明確的法律指出。在幫助殘疾人接受教育的同時，我們核心的目的是要他們身體上得到康復，以便對他們?nèi)谌肷鐣峁椭?/p>

但是，1994年《殘疾人教育條例》第二十一條規(guī)定：“普通學校應當按照國家有關(guān)規(guī)定招收能適應普通班學習的適齡殘疾兒童、少年就讀，并根據(jù)其學習、康復的特殊需要對其提供幫助?！彪m提出了康復這一理念，并沒有具體規(guī)定康復的內(nèi)容、方式、手段，因此，“教康結(jié)合”這一教育理念雖有提出但在我國的立法中卻沒明確的規(guī)定，導致康復過程實施的滯后，也就達不到殘疾人需要的教育康復目標。

（二）特殊教育政策法規(guī)制定的執(zhí)行力不夠。特殊教育政策近幾年出臺的力度雖然一直上升，但是實際執(zhí)行效果和力度還有待進一步提升。這主要表現(xiàn)在雖然在法律層面上開始關(guān)注特殊教育的發(fā)展，但實際執(zhí)行時往往要配合多部門以及社會力量的支持。更要考慮到我國當前的經(jīng)濟基礎(chǔ)，所以在執(zhí)行的時候可能出現(xiàn)發(fā)展緩慢的情況。比如，在特殊教育教師從業(yè)資格證的審批方面，《殘疾人教育條例》第37條規(guī)定：“國家實行殘疾人教育教師資格證書制度?！币馕吨霃氖绿厥饨逃虒W工作就應該取得相應的特殊教育教師資格證，而現(xiàn)實的情況卻是特教教師還是頒發(fā)普校教師資格證。這使得特教的專業(yè)培訓的開展受到阻礙，法律的執(zhí)行力也打了折扣。

（三）特殊教育政策法規(guī)制定與社會保障體系的配合不夠。在研究了特殊教育法律體系部門對特殊教育政策法規(guī)制定之后，我們可以發(fā)現(xiàn)制定過程一般都是政府主導的以文件命令發(fā)布的形式出臺，突出了政府對特殊教育的支持與關(guān)注。但是，也容易形成社會支持保障體系的弱化。我們不難發(fā)現(xiàn)我國的特殊教育機構(gòu)大多是由政府出資建立，但是社會保障往往很難發(fā)揮其輔助作用。因此，特殊教育政策的出臺不能單一的僅由政府管理。社會支持體系應該盡可能多的參與進來。從社會安置、社會救濟、社會福利等方方面面提升特殊教育的教育質(zhì)量。

六、我國特殊教育立法與支持保障體系建設(shè)的建議與展望

（一）進一步推進特殊教育政策法規(guī)發(fā)展。不斷推進特殊教育政策法規(guī)的制定是保證特殊教育發(fā)展的前提，在法規(guī)的制定上我們有很多方面需要經(jīng)過探索和實踐。在法律制定上要發(fā)現(xiàn)更多能保障特殊人群教育的、適合他們自身特點的立法依據(jù)。能夠借鑒和吸收其他國家在特殊教育立法上的成功經(jīng)驗，并能夠使這些經(jīng)驗適合我國當前特殊教育的教育需要。只有不斷地推進特殊教育立法的規(guī)范，特殊教育的發(fā)展才能更佳完備。此外，教育行政主管部門，地方各級人民政府應該因地制宜制定相應的殘疾人教育行政法規(guī)、地方性法規(guī)，把殘疾人教育保障落到實處。

（二）完善特殊教育政策法規(guī)的制定。特殊教育政策法規(guī)的制定不僅要兼顧特殊教育的特殊性，也要能結(jié)合普通教育的發(fā)展趨勢，因為，融合教育是未來教育的發(fā)展方向。特殊教育政策法規(guī)的制定就是要使得教育對象融入主流社會，因此，立法上我們不能顧此失彼，只考慮普通教育立法教育公平便會喪失，只考慮特殊教育立法教育可能與社會需求脫節(jié)。因此，合理調(diào)配特殊教育與普通教育的政策推行是教育發(fā)展的重中之重。

（三）提高殘疾人職業(yè)教育立法與特教教師資格認證制度力度。特殊教育中殘疾人的職業(yè)教育是關(guān)鍵，它與社會保障支持體系中殘疾人就業(yè)保障是密不可分的。殘疾人職業(yè)教育是保障殘疾人生活基本水平的基礎(chǔ)。殘疾人高等職業(yè)教育的立法涉及特殊教育法、教育法、職業(yè)教育法和高等職業(yè)教育法等法律體系。要健全殘疾人高等職業(yè)教育法律體系，關(guān)鍵是要先制定《特殊教育法》[7]，因此，殘疾人職業(yè)教育立法是特殊教育立法的重要組成部分。

此外，特殊教育教師資格認定要加快推進改革。針對特殊教育的發(fā)展特點結(jié)合普通教育教師資格認定的一般過程，特殊教育教師資格認定要從法律層面加以落實。在認定過程中我們要更多地參考特教教師的專業(yè)素養(yǎng)，從各個方面考察特教教師的資格，使得特教教師資格認定變得更加規(guī)范和具有法律效力，從而提高從業(yè)者的教育水平，最終也能提升特殊教育的教育質(zhì)量。

（四）緊密結(jié)合特殊教育政策法規(guī)與社會保障體系的銜接配合。政策法規(guī)的出臺意味著特殊教育擁有了教育的保障前提，有了實施的具體要求、配套的社會保障才能有目的地建立。只有社會支持保障體系的建立才能使特殊教育落實到殘疾人的現(xiàn)實生活。因此，法律規(guī)范和社會保障的銜接配合是促進特殊教育長足發(fā)展的關(guān)鍵之所在。教育離不開資源的投入，教育投入是辦好教育的基本保證。作為教育這一公共事務的主體，政府理所當然是教育經(jīng)費投入的主體。但是，社會的參與和保障不僅能緩解政府對特殊教育投入的壓力，更能宣傳社會對特殊教育的支持。

[1]中共中央、國務院中國教育改革和發(fā)展綱要.2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》.

[2]樸永馨.特殊教育概論[M].北京：華夏出版社，1999：9.

[3]方俊明.當代特殊教育導論[M].西安：陜西人民教育出版社，1998：1.

[4]馬海濤.溫來成.公共政策學[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2006：401.

[5]楊崇龍.教育法規(guī)與政策.[M].北京：人民教育出版社, 2007：245.

[6]國務院辦公廳《.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2014～2016年）》（國辦發(fā)〔2014]〕1號）[Z].

[7]曾思軼.殘疾人就業(yè)何時“無障礙”[J].百姓，2008(10):45.

[責任編輯王占峰]

The Development Research on Special Education’s Legislation System Under the Background of“Rule by Laws”

Huang Junjie Zhao Bin
(Department of Special Education,Southwest University,Chongqing 400715)

Since 2014 our nation’s enhancement in“rule by laws”,a series of regulations in education field has been put forward.It’s called managing education by law,which leads the tight link between education and legislation.At the same time,“management education by law”gain markedly progress.By document analysis,it explores our country special education’s legislation progress.With the development of our nation’s legal sense,the government has paid more attention to the special education’s legislation. However it also needs social department’s cooperation to build synergy mechanism.Pave a way to let more handicapped to obtain better service in our society to keep our nation’s pace and establish social support for the disable.Study relevant laws of special education play an indispensable role.

special education;laws and regulations;support system

G760

A

2095-0438（2016）04-0126-05

2015-03-05

黃俊潔（1992-），女，西南大學教育學部在讀碩士研究生，研究方向：特殊教育基本原理；趙斌（1972-），四川平昌人，西南大學教育學部特殊教育系、西南大學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心，副教授，博士，研究方向：特殊兒童心理發(fā)展與教育、特殊教育師資。

重慶市教育科學“十二五”規(guī)劃重大課題“城鄉(xiāng)特殊需要群體素質(zhì)比較與提升研究”（2013-TC-006）階段性成果。