馬麗華

我國城市社區(qū)問題的破解之道

馬麗華

中國的社區(qū)建設(shè)歷經(jīng)五個發(fā)展階段，迄今已有20多年的歷史，取得了巨大成效。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政主導的社區(qū)管理和服務(wù)體制表現(xiàn)出越來越大的不適應(yīng)性，社區(qū)作為社會建設(shè)和治理的基礎(chǔ)平臺，承擔的社會治理事務(wù)越來越繁重，社區(qū)工作水平與日益繁重的社會管理任務(wù)之間的矛盾、社區(qū)服務(wù)功能與物質(zhì)文化生活需求之間的矛盾越來越突出。民政部從2012年開始在全國開展社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)建設(shè)工作，目前有三批83個城市或區(qū)圍繞如何在新形勢下提高社會管理和社區(qū)治理的科學化水平，探索新的治理方式進行研究和實踐。中國的社區(qū)建設(shè)開始進入第六個階段，即社區(qū)治理探索實驗階段。

本文將新中國第一個居委會——上羊市街社區(qū)作為實踐和研究對象，圍繞如何理清政府、社區(qū)、社會三者邊界，讓居委會的職能回歸本源；如何改變社區(qū)事務(wù)的決策程序，讓居民參與不再成為書面語；如何構(gòu)建多元主體參與的通道，讓社會真正能夠運轉(zhuǎn)起來；如何提高社區(qū)服務(wù)的便捷度，讓信息化成為提高能力水平的幫手四個方面，試圖找到目前社區(qū)建設(shè)問題存在的原因以及破解的辦法和路徑。

一、從歸位入手，通過政社協(xié)治，讓居委會職能本源回歸

要解決目前全國普遍存在的社區(qū)行政化傾向嚴重、社區(qū)職能不清晰、社區(qū)工作者動員居民能力不足等問題，首先應(yīng)該正本清源，理清關(guān)系。通過政社協(xié)治，區(qū)分清楚政府做什么，社區(qū)做什么，社會做什么，讓居委會職能回歸本源。

一是通過社區(qū)工作清單理責，讓無序變?yōu)橛行?。目前，上羊市街社區(qū)所承擔的工作有270多項，但通過梳理分類，需要社區(qū)承擔的工作事項共計149項，其中，需社區(qū)黨組織履職的為13項；需社區(qū)居委會履職的為53項；需社區(qū)提供的公共服務(wù)為55項；可以交給社會組織承接的有28項。工作清單只是拉開了減負增效的序幕，關(guān)鍵是如何有效落實。

二是通過街道管理體制改革，讓社會服務(wù)責任歸位。杭州上城區(qū)從完善街道職能定位入手。第一，明確街道主要履行加強黨的建設(shè)、統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、組織公共服務(wù)、維護社區(qū)平安和服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展等職能；第二，優(yōu)化街道機構(gòu)設(shè)置，推動街道辦事處由“行政機關(guān)”向“民生窗口”轉(zhuǎn)型；第三，強化街道終端服務(wù)，將街道辦事處作為基層社會治理中提供公共服務(wù)與管理的終點；第四，將公共管理與服務(wù)等職能重心下移、力量下沉、權(quán)力下放，逐步實現(xiàn)職能部門公共服務(wù)與街道和社區(qū)居民自治的有效銜接；第五，做精做優(yōu)社區(qū)公共服務(wù)工作站，實現(xiàn)“一站式”“集約化”和“專業(yè)化”社區(qū)便民服務(wù)。同時，國家也應(yīng)抓緊啟動全國性的《城市街道辦事處組織條例》修訂工作或重新制定《城市街道辦事處組織法》，讓街道辦事處能夠按照法的原則，更好地發(fā)揮作用。

三是通過改變考核主體和對象，讓減負能夠增效。社區(qū)減負陷入不減反增怪圈的一個重要原因在于考核評價的指標體系不科學、不合理以及考核手段單一。針對這一問題，需從三方面入手。

第一，改變社區(qū)內(nèi)部運行模式。按照做強黨組織、做實居委會、做專公共服務(wù)工作站的思路，首先，配強黨組織和居委會人員，增加居民委員職數(shù)，將專職委員崗位相對固定，確保有時間、有精力專司兩委工作；其次，將社區(qū)公共服務(wù)工作按照前臺受理、后臺處理、聯(lián)網(wǎng)運作三個平臺聯(lián)網(wǎng)運作的方式，分別從政務(wù)服務(wù)、居民事務(wù)、需求解決三個方面回應(yīng)居民的服務(wù)需求。

第二，調(diào)整考核內(nèi)容和方向。將社區(qū)公共服務(wù)工作的服務(wù)終端仍留在社區(qū)，但將管理的終端收回街道。部門和街道對社區(qū)的考核只限于公共服務(wù)，社區(qū)兩委的考核為社區(qū)居民滿意度這一指標。

第三，引入專業(yè)社會組織和培育社區(qū)社會組織，成立社區(qū)基金會?？梢杂缮鐣M織承接的事項，通過項目化的形式讓渡。社區(qū)公共空間交由社會組織管理，改變原有的居民動員、活動組織、項目策劃方式。

二、從賦權(quán)入手，通過協(xié)商共治，讓居民擁有社區(qū)事務(wù)決策權(quán)

我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成的社會流動加快、社會分化加劇，人際關(guān)系疏松、傳統(tǒng)聯(lián)系減弱等社會問題增加了社區(qū)治理的難度。社區(qū)工作者失去群眾動員能力、居民失去參與動力是全國大部分社區(qū)的現(xiàn)狀。要解決這些問題，就要把涉及居民利益的相關(guān)事務(wù)的決策權(quán)還給居民，通過協(xié)商共治解決賦權(quán)問題，真正實現(xiàn)讓民作主。

一是培養(yǎng)社區(qū)工作者做群眾工作的能力。首先，培養(yǎng)社區(qū)工作者掌握動員居民參與的方法和技巧。中國社區(qū)建設(shè)培訓基地就根據(jù)這一現(xiàn)狀，聯(lián)合專家開設(shè)社區(qū)工作者能力訓練和小區(qū)參與式治理的案例分享課程，利用空間開放會議技術(shù)傳授溝通技巧和居民動員方式。其次，采取“行政性指標+居民滿意度”問卷調(diào)查法，促使社區(qū)工作者走出去。將社區(qū)工作者的工作考核與對居民情況的了解度及居民滿意度掛鉤。

二是培養(yǎng)居民有序參與的素質(zhì)和能力。首先是健全社區(qū)內(nèi)組織。強化社區(qū)黨組織的核心地位、居民代表會議的決策地位、議事協(xié)商會議的協(xié)商作用和居民樓道長的凝聚作用。將選好、用好一批社區(qū)當家人提高到推進城市社區(qū)建設(shè)和基層民主建設(shè)、社區(qū)工作能否出成效、居民自治能否做實做活的高度來認識，將真心為居民辦事、有能力動員和帶領(lǐng)居民開展工作、能在居民和政府間發(fā)揮連接和轉(zhuǎn)換作用的同志選入各級組織，讓其充分發(fā)揮作用。

其次是落實社區(qū)協(xié)商機制。根據(jù)中央二辦《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》的通知，從明確協(xié)商內(nèi)容、確定協(xié)商主體、拓展協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序、運用協(xié)商成果五個方面落實社區(qū)民情懇談會、事務(wù)協(xié)調(diào)會、工作聽證會和成效評議會等民主協(xié)商制度，重視和吸納威望高的社區(qū)能人的參與作用，將工作理念從“替民當家”向“讓民做主”轉(zhuǎn)變、從“大包大攬”向“共同參與”轉(zhuǎn)變，尊重居民群眾的主體地位、首創(chuàng)精神，實現(xiàn)廣大居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

第三是拓展樓院自治途徑。拓展以小區(qū)、樓宇和院落為單元的社區(qū)居民協(xié)商自治模式，從樓院著手，發(fā)揮黨政主導、居民主體、社會協(xié)同三個作用，推進樓院協(xié)商治理。

三是解決參與內(nèi)容的創(chuàng)制。首先應(yīng)考慮如何提高關(guān)聯(lián)度，從大家所關(guān)心、感興趣的問題入手。上羊市街社區(qū)選擇了業(yè)委會成立難、換屆難、運作難的全國性難題做了一個成功的案例。在業(yè)委會選舉時，社區(qū)黨組織、居委會主動挺在前面，充分發(fā)揮組織、引領(lǐng)、帶動作用，探索了由社區(qū)黨委、居委會指導，以小區(qū)黨支部和樓幢居民組長為依托，進樓道、進家門，發(fā)動和吸引業(yè)主廣泛參與，并利用社會工作的空間開放技術(shù)，開好議事會、協(xié)調(diào)會、聽政會，讓業(yè)主充分發(fā)表意見，將業(yè)委會相關(guān)事項的決定權(quán)交給居民自行決定。經(jīng)過努力，一個已解散5年的業(yè)委會在居民的廣泛參與下成功建立。

其次是創(chuàng)造居民參與平臺與內(nèi)容。一方面，可以考慮將小區(qū)停車管理、樓道管理、小區(qū)綠化管理等居委會事務(wù)的決策權(quán)交給黨員、骨干們，讓居民自主決定社區(qū)的公共事務(wù)，在參與的過程中感受到自身價值，真正將“當家做主”做實；另一方面，社區(qū)黨組織和居委會要充分認識到社區(qū)參與的重要性，努力完成從服務(wù)居民向“服務(wù)于居民的自我服務(wù)和全體社區(qū)成員相互服務(wù)”的角度轉(zhuǎn)變。

第三，提倡培育社區(qū)精神。同一社區(qū)的居民在環(huán)境保護、生活便利、衛(wèi)生治安、文化活動等方面有著共同的利益訴求和社區(qū)意識，需要通過以社區(qū)文化為紐帶，重塑睦鄰精神來實現(xiàn)；需要通過以社區(qū)需求為紐帶，培育社區(qū)合作精神來實現(xiàn)。因此，可以從社區(qū)精神培育、社區(qū)居民參與載體搭建、鄰里品牌打造做起，從互助精神弘揚和豐富文化生活入手，支持和鼓勵居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)，關(guān)心社區(qū)公益事業(yè)，維護社區(qū)公共秩序，形成“大眾創(chuàng)造、全民參與、人人享受”的氛圍。

三、從激活入手，通過多元合治，讓多元主體找到參與通道

目前，社會組織在發(fā)展中出現(xiàn)政府主導性太強，組織化、專業(yè)化、職業(yè)化程度低下，社區(qū)社會組織與社區(qū)之間的關(guān)系不清等諸多問題。但新的“社區(qū)制”要求注重政府與社會力量的互動、互補，注重激發(fā)社會活力，讓社會組織真正成為推動改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。這就需要激活社會力量，保證多元主體參與社區(qū)治理的組織化和有序化，以達到改善社會組織發(fā)展環(huán)境，整合包括政府在內(nèi)的各界力量，優(yōu)化社會組織資源渠道，重點發(fā)掘和培育本土社會力量，開展多元協(xié)作，進而共同推動城市社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

一是構(gòu)建支持型（或稱樞紐型）社會組織服務(wù)平臺。支持型（或稱樞紐型）社會組織最主要的功能是作為黨和政府與各類專業(yè)性、公益類社會組織之間的橋梁和紐帶，把同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域、同地域的社會組織聯(lián)合起來，在政治上發(fā)揮引領(lǐng)作用，在業(yè)務(wù)上發(fā)揮引導功能。目前，全國建有很多支持型的區(qū)和街道的社會組織服務(wù)中心，但絕大多數(shù)由政府建立，完全按照行政化的模式運行。

幾年前，杭州市上城區(qū)引入了具有10年NPO管理服務(wù)經(jīng)驗的人士擔任區(qū)的社會組織服務(wù)中心負責人，以政府購買服務(wù)的方式，承接政府委托的社會組織能力建設(shè)、評估、項目策劃等服務(wù)項目，參與社區(qū)公共空間規(guī)劃運營?，F(xiàn)在，該服務(wù)中心已經(jīng)凝聚了一支理念相投、高效務(wù)實的團隊，在業(yè)內(nèi)形成良好的口碑。

通過政府委托和購買專業(yè)的社會組織服務(wù)，不僅可以成為政府公共服務(wù)的“左膀右臂”和社會服務(wù)的主力軍，還可以用旗艦式的發(fā)展模式由大帶小，引導同性質(zhì)、同領(lǐng)域和同專業(yè)的社會組織集約型發(fā)展，解決社區(qū)社會組織的培育和評估問題；還能結(jié)合轄區(qū)居民的實際需求，針對不同類型的社會組織進行服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象和專業(yè)人才的調(diào)度管理，從而確保優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源共享，實現(xiàn)社會組織從松散型到緊密型。

二是明確社區(qū)社會組織培養(yǎng)成長的方式。社會組織發(fā)展需要一個有利的成長環(huán)境，需要明確培育的目的和要求。在培育目的上，要與社區(qū)的需求對接，要接地氣、聽民意、求實效，切忌為了完成指標而隨便成立一個社會組織。政府的資金投入應(yīng)該放在對社會組織的業(yè)績進行評估后的績效獎勵上，切忌為了引入而引入；在認識上，社區(qū)黨組織和居委會要將社區(qū)作為社區(qū)治理平臺，以開放的心態(tài)，協(xié)調(diào)、吸引、爭取社會力量參與，為社會組織參與社區(qū)活動、項目搭建好平臺，提供好服務(wù)，解決好內(nèi)在驅(qū)動力和外部力量合力的關(guān)系；在方式上，要著眼于社區(qū)公共空間的建構(gòu)，將社區(qū)公共空間交給專業(yè)的社會組織，既盤活社區(qū)存量資源，又使社區(qū)社會組織的公益項目落地；既為社會組織開展活動和服務(wù)提供必要的空間和場地，又激活和吸納社區(qū)公眾參與。

三是探索社會組織參與社區(qū)治理的路徑。首先是多元主體如何參與。這需要構(gòu)筑能夠參與的基礎(chǔ)：一是要有適合多元主體參與的生態(tài)環(huán)境，如政策、資金和平臺；二是要有社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，如有一批接地氣、服務(wù)優(yōu)、口碑好的社會組織回應(yīng)社區(qū)居民的需求；三是有良好的運行機制，構(gòu)建聯(lián)盟、聯(lián)動、融合、嵌入的三社聯(lián)動運行機制，形成多元主體之間的信息傳遞、能量交換與相互激發(fā)。其次是多元主體參與什么。根據(jù)政府購買服務(wù)政策和轉(zhuǎn)變公共服務(wù)提供方式的要求，將可以讓渡給社會組織的事項交由社會組織承接。根據(jù)居民需求設(shè)定公益項目，公開向社會招募項目實施人。政府設(shè)立專項公益創(chuàng)投資金，撬動社會資金，將社會需求與社會組織、社會資金、社會力量對接，最終進行項目績效評估，讓社會組織能有參與的內(nèi)容、參與的通道和參與的熱情。將居民的需求以項目化的形式構(gòu)建參與通道，有效整合政府資金、社會資源和市場潛能。第三是多元主體參與的效果評價。根據(jù)民政部《關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，需要通過建立第三方評估的體制機制和政策保障制度，來完善社會組織綜合監(jiān)管體系。這是加強社會組織自身建設(shè)的需要，也能促進社會組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用。在社會組織的培育發(fā)展過程中，發(fā)展與監(jiān)管兩頭都要抓，以建立健全評估機制促改革、促建設(shè)、促管理、促發(fā)展。

四、從增能入手，通過智慧助治，讓信息化成為提升能力的幫手

目前，我國在社區(qū)層面的公共服務(wù)存在著統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏、機構(gòu)人員交叉、操作流程復雜、信息共享困難等問題。傳統(tǒng)的管理理念、制度、手段難以適應(yīng)新形勢的需求。社區(qū)治理現(xiàn)代化首先是能力、水平和素質(zhì)的提高，最好的手段就是推進“智慧助治”工作，讓公共服務(wù)延伸至“最后一公里”，實現(xiàn)服務(wù)“零等待、零障礙、零距離”。

社區(qū)信息化包括三方面：一是依托市、區(qū)、街道一級的社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺，共享信息資源，整合服務(wù)事項，逐步推進社區(qū)基本公共服務(wù)的全人群覆蓋、全口徑集成和全區(qū)域通辦；二是社區(qū)工作、居民訴求、基本公共服務(wù)等方面工作如何通過政府的各個平臺與互聯(lián)網(wǎng)在線的深度融合、線上辦事與線下辦事高度結(jié)合，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化、便捷化和智能化；三是社會提供的各類服務(wù)信息、政府提供的政務(wù)服務(wù)信息和社區(qū)提供的各類信息如何能夠讓居民知曉并享受服務(wù)。

一是構(gòu)建政府公共服務(wù)綜合信息平臺。2013年，民政部下發(fā)《關(guān)于推進社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)的指導意見》，從系統(tǒng)開發(fā)、功能集成、網(wǎng)點布局、人員管理和制度規(guī)范等多個方面強化了“資源整合、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同”的建設(shè)思路，提出設(shè)立社區(qū)政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一辦理界面，推動各類社區(qū)信息系統(tǒng)向綜合信息平臺遷移或集成，最大限度精簡基層業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、服務(wù)終端和管理臺賬，規(guī)范綜合信息平臺與各類社區(qū)信息系統(tǒng)的共享范圍、共享方式和共享標準，建立“數(shù)據(jù)一次采集、資源多方共享”的信息采集制度，建設(shè)統(tǒng)一調(diào)配管理、勝任“綜合服務(wù)”的社區(qū)公共服務(wù)隊伍等。

目前，全國有很多城市都在進行社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)，取得一些成效，但仍存在推進速度不快、呈現(xiàn)效果不一、整合難度較大、項目規(guī)格不統(tǒng)一等問題。主要原因是打破行政壁壘難、部門資源整合難、把權(quán)利關(guān)在籠子里難。政府公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)說到底是政府一把手工程，僅靠民政部門一家推動明顯不夠，應(yīng)該上升為政府的重要工作。

二是構(gòu)建居民訴求對接信息平臺。社區(qū)已成為條塊的結(jié)合點，社會管理、公共服務(wù)的落腳點。管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變必須以信息技術(shù)為依托，整合資源，搭建社會管理服務(wù)聯(lián)動平臺，提高社區(qū)服務(wù)與管理的現(xiàn)代化水平，滿足多層次、全方位的居民需求。

全國已有不少地方開始打造以解決問題為導向的政府聯(lián)動平臺，如，杭州市上城區(qū)的“365社會服務(wù)管理聯(lián)動平臺”，圍繞“做群眾需要的事，做事讓群眾滿意”的工作理念，以社區(qū)的網(wǎng)格為基礎(chǔ)，整合政府部門資源，365天24小時全天候、全方位受理網(wǎng)格信息員每日上報的社情民意和群眾訴求，上下聯(lián)動來實現(xiàn)高效率的“民有所求、我有所為”，將社區(qū)建成一個沒有圍墻的綜合性服務(wù)管理單位。365聯(lián)動平臺實現(xiàn)了管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，讓居民需求變?yōu)檎袆?。將部門資源轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)資源，讓社區(qū)服務(wù)在社區(qū)落了地。為以民為本政府的打造找到了落腳點，贏得老百姓的口碑。

三是構(gòu)建社區(qū)、居民互動信息平臺。隨著生活節(jié)奏的加快、先進信息技術(shù)的發(fā)展，居民對便捷服務(wù)方式的呼聲越來越高。社區(qū)層面的信息化可以分為兩部分：一部分針對居民?？梢月?lián)合社會力量，通過建設(shè)社區(qū)網(wǎng)站、數(shù)字電視社區(qū)頻道、社區(qū)電話服務(wù)網(wǎng)，將社區(qū)開展的各種工作、各類信息和社區(qū)周邊商家的服務(wù)信息向居民無償提供。居民不僅可以知曉社區(qū)信息，同時可以提出意見建議，培育其民主參與和管理意識，為政治民主健康發(fā)展提供有效的載體和溝通渠道；同時，信息化平臺擴大了社區(qū)居民的參與主體，使中青年社區(qū)居民、在職人員和社區(qū)精英等群體也能參與其中。

另一部分針對內(nèi)部?？梢越ㄔO(shè)社區(qū)綜合事務(wù)管理網(wǎng)，使網(wǎng)上辦公、信息交流、電子臺帳、居民數(shù)據(jù)庫四大功能都在一個網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中運行。區(qū)各職能部門、街道、社區(qū)全面聯(lián)網(wǎng)，做到區(qū)、街道、社區(qū)縱向橫向信息傳遞與互動，形成實時、在線、共享的數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)辦公自動化、臺帳電子化、管理信息化。

［作者系中國社區(qū)建設(shè)展示中心（培訓基地）主任］