盧光盛?雷著寧

作為中國推進區(qū)域合作和周邊外交的一項重要舉措，“瀾滄江—湄公河合作機制”于2015年11月12日正式成立。2016年3月，中國主辦了首次瀾湄合作機制領(lǐng)導(dǎo)人會議，預(yù)示著瀾湄機制建設(shè)將進入全面推進階段。但是，瀾湄合作機制建設(shè)面臨著諸多困難，我國應(yīng)對此有所準備并積極面對。

意義重大

中國目前參與的次區(qū)域合作機制主要有大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制（GMS）和東盟—湄公河流域開發(fā)合作機制等，新建立的瀾湄合作機制是針對現(xiàn)有合作機制的不足而發(fā)起的，目的不是為了取代現(xiàn)有合作機制，而是克服其松散、缺乏效率、亞洲開發(fā)銀行支持項目分布不均、籌資力不足等弱點，滿足區(qū)域合作的需求，提升區(qū)域合作水平。李克強總理在瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議上表示，這一合作是對中國—東盟合作框架的有益補充，有利于促進成員國經(jīng)濟社會發(fā)展、縮小發(fā)展差距，構(gòu)建中國—東盟全方位合作升級版。瀾湄合作的三大支柱機制，即政治安全、經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展、社會人文，與東盟共同體建設(shè)的三大支柱高度契合，將為東盟一體化和中國與東盟合作進程提供新的助力。

瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議擬定了五個重點合作領(lǐng)域，即互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟合作、跨境水資源合作、農(nóng)業(yè)與扶貧，都是區(qū)域各方互有需求、合作潛力巨大的領(lǐng)域，蘊含著巨大的發(fā)展機遇。中南半島國家除泰國外均屬于欠發(fā)達國家，在交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展水平落后，特別是缺乏資金和技術(shù)，而中國有相對充裕的資金、適合發(fā)展中國家需要的性價比很高的技術(shù)和裝備。

當前區(qū)域各國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深化，而中國部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能可以輸出，雙方開展國際產(chǎn)能合作前景廣闊。通過這種合作，可進一步鞏固次區(qū)域內(nèi)日益緊密的經(jīng)濟紐帶，優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)能分布，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，提升各國在全球價值鏈中的地位，提高區(qū)域整體競爭力。

中國與中南半島國家相鄰的邊境地區(qū)絕大部分是山區(qū)和貧困地區(qū)，同時邊境地區(qū)的重要口岸和通道往往也是國與國之間開展經(jīng)貿(mào)合作的重要樞紐和關(guān)鍵節(jié)點，加強邊境和跨境經(jīng)濟合作，對于疏通合作通道、打造區(qū)域經(jīng)濟增長極、帶動通道沿線和廣大鄰近地區(qū)的共同發(fā)展具有重要意義。中國云南和廣西兩省份農(nóng)業(yè)資源豐富，正在大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，且扶貧開發(fā)經(jīng)驗豐富，在農(nóng)業(yè)育種、農(nóng)機農(nóng)技推廣、農(nóng)產(chǎn)品市場開放、扶貧開發(fā)合作等方面可能充當瀾湄合作的“排頭兵”。中國還可以和瀾湄流域其他國家相互提供廣闊的市場。

現(xiàn)實困難

一是瀾湄合作機制與區(qū)域內(nèi)現(xiàn)存老機制的協(xié)調(diào)問題。眾所周知，瀾滄江—湄公河次地區(qū)內(nèi)，由多方參與的多種區(qū)域合作機制長期并存，各自發(fā)揮不同功能并滿足多層次需求和各方利益。不可否認的是，瀾湄合作機制在合作目標、領(lǐng)域、項目等方面與其他機制存在交叉和重疊。如何與這些既有機制形成相互補充、相互促進的關(guān)系，以及如何與次區(qū)域內(nèi)外的國家和國際組織展開有效合作等，是一個關(guān)鍵問題。

二是下游湄公河國家對于瀾湄合作機制的認可和接受程度。湄公河流域國家對瀾湄機制有著不同的聲音：既不希望全面倒向中國，也對西方國家在本地區(qū)的活動保持警惕;次區(qū)域國家間存在多重矛盾與利益之爭。如何增強瀾湄合作機制對于下游湄公河國家的吸引力，切實讓湄公河國家從合作中得到實惠，這是推進瀾湄合作機制面臨的一個突出問題。

三是東盟方面將如何看待瀾湄機制的問題。從東盟區(qū)域合作“開放性”的慣例來看，東盟不會也沒有理由去反對瀾湄合作。但這顯然并不足夠，瀾湄機制需要和東盟一體化形成相互促進的良性關(guān)系，這取決于以下兩個主要因素：一是瀾湄機制能否真正帶動湄公河次區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展和區(qū)域互聯(lián)互通水平，二是盡可能要使得東盟（尤其是除了湄公河下游國家之外的6個成員國）相信，瀾湄機制沒有割裂東盟大家庭的團結(jié)。

四是中國的支持力度到底有多大的問題。雖說瀾湄合作是共商共建共享的，但中國需要發(fā)揮主要的引領(lǐng)作用。特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，一旦瀾湄合作項目全面鋪開，由于項目往往投入大，回收期長，中國也難恐單方面承受。因此，中國將在多大程度上為深化瀾湄合作提供資金和市場支持，也是瀾湄合作機制建設(shè)過程中面臨的重要問題。

幾點思考

在戰(zhàn)略層面，有必要將瀾湄合作機制建設(shè)提到“一帶一路”早期收獲的高度。相比于中國周邊其他區(qū)域，瀾湄次區(qū)域具有更好的經(jīng)濟合作基礎(chǔ)和市場需求、更少的政治風險。中國可以考慮通過瀾湄合作機制，盡快確立一批“早期收獲”項目，投入更多的資金和技術(shù)支持，發(fā)揮出地區(qū)經(jīng)濟資助國的重要作用;爭取國際金融機制和發(fā)展基金的參與。此外，瀾湄合作機制還可以與絲路基金、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行加強溝通與合作，共同推動湄公河各國經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

在定位層面上，宜明確將瀾湄合作機制定位為大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（GMS）的升級版。瀾湄機制和GMS的關(guān)系問題，我認為目前可行的做法可能是，將瀾湄機制明確定位為GMS的“升級版”，是中國—東盟深化合作的重要組成部分。具體而言，瀾湄機制是對GMS的升級，兩者之間是一個自然延伸、升級發(fā)展而不是“另起爐灶”的關(guān)系，兩者應(yīng)實行有效對接和升級，避免出現(xiàn)因瀾湄機制和GMS“雙星閃耀”所導(dǎo)致的機制、成本、項目等方面的混亂狀況。

在合作對象方面，近期可考慮重點經(jīng)營與中路的老撾、泰國和柬埔寨三國的合作。當前，因為種種原因，在瀾湄合作的東中西三個方向中，東面的中越合作和西面的中緬合作存在較多困難，近期深入推進瀾湄合作的難度較大。而中國與中路的老撾、泰國、柬埔寨三國一直有著較好的政治基礎(chǔ)、戰(zhàn)略需求，“中路突破、撬動兩翼”應(yīng)該是目前中國與湄公河國家開展合作的一個明智策略?？梢钥紤]在瀾湄合作機制下，在與老方充分溝通和老方接納的基礎(chǔ)上，對老撾進行重點支持和“經(jīng)營”，以此來逐步增加對次區(qū)域內(nèi)其他國家的吸引力。在條件成熟時將相關(guān)模式向柬埔寨和泰國擴展，并撬動越南和緬甸積極參與瀾湄合作。

在合作領(lǐng)域方面，建議廣泛開展功能性領(lǐng)域合作。首先是推進以跨境鐵路建設(shè)為主的互聯(lián)互通建設(shè)。除繼續(xù)穩(wěn)妥推進中老、中泰鐵路外，還可倡導(dǎo)并探索推進“中—老—柬經(jīng)濟走廊”建設(shè)的可行性，爭取先期修通昆明—萬象和金邊—西哈努克港兩個區(qū)段，率先建設(shè)并在老柬兩國形成示范。其次是提升次區(qū)域產(chǎn)能合作，根據(jù)各國發(fā)展規(guī)劃，兼顧中國與湄公河國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的雙重需求，有針對性地開展產(chǎn)能合作。第三是推進湄公河流域執(zhí)法安全合作，各方應(yīng)積極參與，推動湄公河流域執(zhí)法安全合作向綜合執(zhí)法合作升級轉(zhuǎn)型。四是開展形式靈活的文化交流與人文合作，塑造六國命運共同體的氛圍與意識。

在布點考慮問題上，應(yīng)當爭取瀾湄合作中心（辦公室、辦事處）落戶昆明。目前瀾湄次區(qū)域的區(qū)域性機構(gòu)主要集中在泰國曼谷，不利于中方在次區(qū)域合作中發(fā)揮引領(lǐng)作用，應(yīng)爭取將相關(guān)的平臺、機制的辦事機構(gòu)落戶昆明。例如，可以探討在昆明設(shè)立湄公學(xué)院分院或第二學(xué)院，甚至考慮將其從泰國孔敬整體遷至昆明;考慮在昆明創(chuàng)建瀾湄合作中心，重點開展政策溝通與項目規(guī)劃工作;考慮創(chuàng)建瀾湄水資源合作中心，加強經(jīng)驗技術(shù)交流。

（作者分別為云南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長、教授，云南省社會科學(xué)院緬甸研究所副所長、副研究員）