李桂榮， 李季洋

(1.河南大學(xué) 教育行動(dòng)國(guó)際研究中心，河南 開(kāi)封 475004; 2.河南大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，河南 開(kāi)封475004)

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均衡發(fā)展視域下縣域義務(wù)教育財(cái)政投入研究

——基于河南省縣級(jí)教育財(cái)政面板數(shù)據(jù)的分析

李桂榮1， 李季洋2

(1.河南大學(xué) 教育行動(dòng)國(guó)際研究中心，河南 開(kāi)封 475004; 2.河南大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，河南 開(kāi)封475004)

以河南省2009—2012年財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，運(yùn)用均值、標(biāo)準(zhǔn)差、極差、變異系數(shù)等工具，分析了義務(wù)教育財(cái)政投入在地市間與縣域間的總體均衡水平。通過(guò)對(duì)這些財(cái)政數(shù)據(jù)的多維度分析發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育財(cái)政在縣域間存在著嚴(yán)重的不均衡問(wèn)題，不僅縣域間的差距大于地市間的差距，而且這種不均衡有加劇趨勢(shì)，已經(jīng)達(dá)標(biāo)的基本均衡縣在一定程度上存在著低水平均衡狀態(tài)。究其原因，主要是義務(wù)教育財(cái)政資源總體供給不充足，投資體制的路徑依賴過(guò)重，投資主體過(guò)低等。據(jù)此，提出提高義務(wù)教育投資比例，擴(kuò)大義務(wù)教育財(cái)政供給總量；倚重生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，打破義務(wù)教育財(cái)政撥款慣性；完善省市財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，提高義務(wù)教育投資重心等政策建議。為推動(dòng)義務(wù)教育財(cái)政均衡，進(jìn)而推動(dòng)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展提供參考。

縣域義務(wù)教育；均衡發(fā)展；教育財(cái)政投入；河南省

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個(gè)從法理層面的入學(xué)機(jī)會(huì)均等到投入層面的教育資源配置均衡，再到產(chǎn)出層面的學(xué)生發(fā)展質(zhì)量均衡的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這是實(shí)現(xiàn)教育公平，促進(jìn)社會(huì)公平，謀望經(jīng)濟(jì)社會(huì)戰(zhàn)略全局的發(fā)展策略和價(jià)值取向。從均衡覆蓋范圍看，義務(wù)教育均衡可以分為縣域內(nèi)均衡(縣域指縣、區(qū)和縣級(jí)市)、縣域間均衡、地市間均衡、省際間均衡，其中縣域內(nèi)與縣區(qū)間的均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)層面，也是當(dāng)前義務(wù)教育均衡發(fā)展的著力點(diǎn)。在實(shí)踐層面，2012年國(guó)家頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》和《教育部縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》，并啟動(dòng)了縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作。截至2014年底，全國(guó)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡的縣市區(qū)累計(jì)達(dá)到了757個(gè)，占全國(guó)縣市區(qū)總數(shù)的27.4%[1]。在理論層面，近些年，縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展引起了諸多學(xué)者的關(guān)注，涉獵的主要問(wèn)題有縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇[2-4]、標(biāo)準(zhǔn)體系與實(shí)踐模式[5-6]、政策與政府責(zé)任[7-8]、督導(dǎo)及評(píng)估與監(jiān)測(cè)的指標(biāo)與方法等[9-11]。由于縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)公開(kāi)性欠缺，目前以縣級(jí)教育財(cái)政面板數(shù)據(jù)來(lái)系統(tǒng)分析義務(wù)教育均衡發(fā)展的研究論文還十分匱乏。在河南省政府行政批準(zhǔn)和財(cái)政廳協(xié)助下，筆者試圖以學(xué)術(shù)研究的方式系統(tǒng)梳理并深入分析河南省縣域義務(wù)教育財(cái)政數(shù)據(jù)，以期對(duì)于如何通過(guò)優(yōu)化財(cái)政投入促進(jìn)縣域內(nèi)與縣區(qū)間義務(wù)教育均衡發(fā)展，提出更有針對(duì)性的政策建議。

一、縣域義務(wù)教育財(cái)政投入存在的問(wèn)題

以河南省2009—2012年財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，運(yùn)用均值、標(biāo)準(zhǔn)差、極差、變異系數(shù)等指標(biāo)，對(duì)財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行多維分析，發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政投入在以下方面存在突出問(wèn)題。

(一)縣域間存在嚴(yán)重不均衡

根據(jù)河南省2012年所有縣域小學(xué)與初中階段的財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)數(shù)值可知，小學(xué)與初中階段的財(cái)政投入都存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象。如表1所示，在小學(xué)階段，財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)最高縣區(qū)是8 101.32元，最低縣區(qū)是74.51元，相差8 026.81元，最大值是最小值的108.73倍；前五名縣區(qū)的平均值是后五名的19.67倍。在初中階段，財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)最高的縣區(qū)是15 466.67元，最低的是58.53元，相差15 408.14元，最大值是最小值的264.25倍；前五名縣區(qū)的平均值是后五名的41.44倍。

表1　河南省義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)最高與最低五個(gè)縣區(qū)列表

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于河南省財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

(二)縣域間的不均衡有加劇趨勢(shì)

根據(jù)河南省2009—2012年所有縣區(qū)小學(xué)與初中階段的財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)數(shù)值可知，縣域間的不均衡狀態(tài)在2010年以后有所加劇。如圖1所示，2009—2010年小學(xué)與初中的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差有所回落。但2010—2012年這些數(shù)值皆呈現(xiàn)出連續(xù)增長(zhǎng)。2012年小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)差為1 310.86，相較于2009年小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)差增加了257.96，初中標(biāo)準(zhǔn)差為2 282.92，相較于2009年增加了865.87。小學(xué)與初中階段的財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)數(shù)值在極差數(shù)值方面也表現(xiàn)為相似。

圖1　2009—2012年各縣區(qū)生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差比較

(三)縣域間的差距大于地市間

小學(xué)和初中階段縣域間生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差與極差皆大于地市間的標(biāo)準(zhǔn)差與極差。由原始統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算得出各地市小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)差平均值為1 006.19，極差平均值為3 029.11，初中標(biāo)準(zhǔn)差平均值為2 053.59，極差平均值為6 284.05；各縣小學(xué)2012年標(biāo)準(zhǔn)差平均值為1 310.86，極差平均值為8 026.81，初中標(biāo)準(zhǔn)差平均值為2 288.92，極差平均值為15 408.14。因此可以看出縣域間義務(wù)教育財(cái)政投入不均衡程度大于地市間不均衡程度。圖2所示為縣域間標(biāo)準(zhǔn)差和地市間標(biāo)準(zhǔn)差的表現(xiàn)趨勢(shì)。

(四)縣域內(nèi)被囿于低水平均衡狀態(tài)

以河南省第一批通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收評(píng)估的18個(gè)義務(wù)教育均衡縣(簡(jiǎn)稱均衡縣)為例，如圖3所示，2009—2012年，小學(xué)和初中的標(biāo)準(zhǔn)差和極差極大，且總體呈上升趨勢(shì)。可見(jiàn)，均衡縣之間小學(xué)和初中財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)也存在明顯差距，一些達(dá)到均衡標(biāo)準(zhǔn)的縣，義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)仍然處于較低水平。

圖2　2009—2012年地市間與地市內(nèi)

圖3　2009—2012年河南省均衡縣義務(wù)教育

進(jìn)一步將均衡縣與非均衡縣進(jìn)行比較，如圖4所示，2010年以后，小學(xué)階段與初中階段均衡縣的標(biāo)準(zhǔn)差均高于非均衡縣。由此說(shuō)明，2010—2012年均衡縣財(cái)政投入的不均衡程度整體高于非均衡縣。

圖4　義務(wù)教育均衡縣與非均衡縣財(cái)政性生

綜合圖3、圖4可以看出，均衡縣雖然通過(guò)了國(guó)家驗(yàn)收，但這些均衡縣之間義務(wù)教育財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)均值的標(biāo)準(zhǔn)差、極差都非常大，并且均衡縣高于非均衡縣。這說(shuō)明均衡縣并非達(dá)到了統(tǒng)一的較高水平的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，均衡縣之間還存在較大差距，那些生均經(jīng)費(fèi)較低的均衡縣在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)的均衡目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是低水平均衡，盡管相對(duì)均衡，但并沒(méi)有達(dá)到理想的資源配置狀態(tài)。這也說(shuō)明，縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展及其監(jiān)測(cè)評(píng)估的政策著力點(diǎn)存在錯(cuò)位現(xiàn)象。對(duì)于大多數(shù)縣域來(lái)講，義務(wù)教育發(fā)展的最大問(wèn)題不是縣域內(nèi)不均衡，而是資源少、質(zhì)量低。因此，縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵應(yīng)該是縣域內(nèi)達(dá)標(biāo)和縣域間均衡，而不是縣域內(nèi)的低水平均衡。

二、縣域義務(wù)教育財(cái)政投入問(wèn)題的成因分析

縣域義務(wù)教育財(cái)政投入存在的問(wèn)題根深蒂固，且緣由多元，但從對(duì)財(cái)政數(shù)據(jù)本身分析來(lái)看，主要原因如下：

(一)義務(wù)教育財(cái)政資源總量不足

1.河南省義務(wù)教育財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平

由表2可以看出，2009—2011年全國(guó)財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)，小學(xué)階段分別為3 944.37元、4 670.29元、5 802.36元，初中階段分別為5 002.56元、5 971.19元、7 701.9元。而在此期間，河南省財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)小學(xué)階段分別為519.59元、562.68元、802.55元，初中階段財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)分別為863.15元、1 011.01元、1 461.66元。河南省小學(xué)財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)不足全國(guó)平均水平的15%；初中不足全國(guó)水平的20%，差距十分顯著。

2.河南省義務(wù)教育財(cái)政投入占教育財(cái)政總投入的比例在縮小

由表3可以看出，2009—2012年河南省教育財(cái)政投入在逐年增加，同時(shí)河南省義務(wù)教育投入總額也在逐年增加，但義務(wù)教育財(cái)政投入占教育財(cái)政總投入比例卻在逐年縮小，并且，義務(wù)教育財(cái)政投入增長(zhǎng)率每一年都低于同年教育財(cái)政投入增長(zhǎng)率。這說(shuō)明義務(wù)教育財(cái)政投入受重視程度在逐年下降。

表2　2009—2011年義務(wù)教育階段國(guó)家生均經(jīng)費(fèi)與河南省生均經(jīng)費(fèi)對(duì)比

注：數(shù)據(jù)由《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》及《河南統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算得出

表3　2009—2012年河南省義務(wù)教育財(cái)政投入和教育財(cái)政投入

注：數(shù)據(jù)由《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》及河南省財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算得出

(二)義務(wù)教育財(cái)政投資路徑依賴過(guò)重

教育經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門統(tǒng)一撥付，撥款方式常常是按照撥款基數(shù)進(jìn)行慣性撥款。由圖5可以看出，2009—2012年河南省各地市小學(xué)財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)數(shù)值都在逐年增長(zhǎng)，但每個(gè)圖上四條折線走勢(shì)基本一致，這說(shuō)明，每一年生均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)嚴(yán)重依賴前一年生均經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)，生均經(jīng)費(fèi)較高地區(qū)始終較高，而生均經(jīng)費(fèi)較低地區(qū)始終較低。對(duì)初中階段進(jìn)行財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)數(shù)值進(jìn)行分析，也表現(xiàn)出相似的趨勢(shì)和特征。

圖5　2009—2012年各地市小學(xué)階段財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)

同樣，以鄭州、開(kāi)封、洛陽(yáng)三地區(qū)小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)為例，考察在一個(gè)地市內(nèi)各縣區(qū)生均經(jīng)費(fèi)變化， 2009—2012年各縣區(qū)小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)幾乎是等比增長(zhǎng)。這種撥款慣性如不打破，義務(wù)教育不均衡格局將難以破局。

(三)以縣為主的義務(wù)教育投資主體過(guò)低

現(xiàn)階段，我國(guó)實(shí)行“以縣為主”的義務(wù)教育投資體制。這一體制自1999年實(shí)施以來(lái)，基于縣級(jí)政府的有限財(cái)力，一些學(xué)者呼吁構(gòu)建“以省為主”的義務(wù)教育投入體制[12]。2006年,隨著免費(fèi)義務(wù)教育時(shí)代的到來(lái)，縣級(jí)財(cái)政不堪重負(fù)，重新修訂的《義務(wù)教育法》中強(qiáng)調(diào)“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制”[13]。但至今，省級(jí)乃至市級(jí)財(cái)政在義務(wù)教育投資中的責(zé)任并沒(méi)有很明確地被厘清和落實(shí)，現(xiàn)實(shí)中真正的責(zé)任主體仍是縣級(jí)政府。如圖6所示，在同一個(gè)地市內(nèi)，不同縣區(qū)之間生均經(jīng)費(fèi)均值的標(biāo)準(zhǔn)差和極差都很大?？h級(jí)財(cái)力或許能促進(jìn)縣域內(nèi)保持低水平均衡，但絕不會(huì)利于明顯縮小縣域間的差距。

圖6　2012年各地市縣域間初中財(cái)政性生均經(jīng)費(fèi)

三、優(yōu)化縣域義務(wù)教育財(cái)政投入的政策建議

如前所述，縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的重點(diǎn)不是訴求縣域內(nèi)低水平均衡，而是要努力改善縣域內(nèi)義務(wù)教育資源配置狀況，在提升義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)縣域間、城鄉(xiāng)間均衡。

(一)提高義務(wù)教育投資比例，擴(kuò)大義務(wù)教育財(cái)政供給總量

義務(wù)教育投資占GDP等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比例是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的基本尺度。據(jù)《國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒》和《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，在2012年，隨著財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 4%目標(biāo)的強(qiáng)制性實(shí)現(xiàn)，河南省義務(wù)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)占GDP比例從2011年的1.90%提高到了2.14%，并且高于全國(guó)0.92個(gè)百分點(diǎn)。正是教育投資比例的提高帶來(lái)了教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的巨大釋放，尤其是通過(guò)實(shí)施對(duì)農(nóng)村力量薄弱學(xué)校的改造計(jì)劃[4]，帶來(lái)了2012年義務(wù)教育均衡程度的顯著改善。顯然，通過(guò)提高義務(wù)教育投資比例，增加義務(wù)教育投資總量，同時(shí)把義務(wù)教育增量部分向薄弱地區(qū)和學(xué)校傾斜，是縮小義務(wù)教育學(xué)校之間資源配置差距，進(jìn)而謀求高位均衡的可行策略。

由于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是財(cái)政投入首先應(yīng)該保證的重中之重，因此，在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的后4%時(shí)代，建議省域內(nèi)義務(wù)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)保持在GDP的2%以上。

(二)倚重生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，打破義務(wù)教育財(cái)政撥款慣性

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出“各地根據(jù)國(guó)家辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)和教育教學(xué)基本需要，制定并逐步提高區(qū)域內(nèi)各級(jí)學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)”[15]。但就目前義務(wù)教育學(xué)段來(lái)看，各地都只是在生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上做出了明確規(guī)定。例如，在河南省政府印發(fā)的《2015年全省十項(xiàng)重點(diǎn)民生工程工作方案》中，“提高城鄉(xiāng)教育水平”被列入十項(xiàng)重點(diǎn)民生工程，并且明確指出，從今年起，河南實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，年生均小學(xué)600元、初中800元”[16]。

公用經(jīng)費(fèi)是教育事業(yè)費(fèi)的重要內(nèi)容，根據(jù)《2014年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，從全國(guó)平均水平來(lái)看，小學(xué)和初中的公用經(jīng)費(fèi)約占事業(yè)費(fèi)的30%。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根本不能保證其他70%教育事業(yè)費(fèi)的均衡配置。因此，按照《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，合理制定義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)務(wù)之急。以河南省為例，可作如下努力：

第一，充分考慮城鄉(xiāng)學(xué)校的特點(diǎn)以及寄宿制學(xué)校和非寄宿制學(xué)校的區(qū)別，科學(xué)制定生均公用標(biāo)準(zhǔn)。2015年河南制定小學(xué)600元、初中800元的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不足全國(guó)2013年平均水平的30%，盡管河南省學(xué)齡人口密度大，生均經(jīng)費(fèi)可以產(chǎn)生規(guī)模效益，但按這樣的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也很難支撐義務(wù)教育學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展。因此，如表4所示，可以以此為最低標(biāo)準(zhǔn)，在“十三五”期間，根據(jù)學(xué)校規(guī)模逐級(jí)向上浮動(dòng)，在學(xué)生最少的教學(xué)點(diǎn)，生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到全國(guó)平均水平的40%左右。

表4　河南省義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

第二，按照生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的三倍，確定生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)。

第三，由于義務(wù)教育主要是政府責(zé)任，因此，生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)的90%可以作為生均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)。

(三)完善省市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高義務(wù)教育投資重心

義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)水平對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較強(qiáng)的依賴性。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年河南省各地市人均GDP與義務(wù)教育階段生均經(jīng)費(fèi)投入之間關(guān)系呈顯著正相關(guān)，其中，各地市人均GDP與小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)的相關(guān)系數(shù)為R=0.889 2(顯著性水平P=0.000 0)，各地市人均GDP與中學(xué)生均經(jīng)費(fèi)的相關(guān)系數(shù)為R= 0.844 8(顯著性水平P=0.000 0)。因此，為了縮小貧困地區(qū)與富裕地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展之間的差距，必須充分發(fā)揮上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付功能。

以財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%為地方政府努力的基本標(biāo)準(zhǔn)，在地方政府努力程度達(dá)標(biāo)、但生均經(jīng)費(fèi)仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平的地區(qū)，由中央政府通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行重點(diǎn)資助，資助額度依據(jù)現(xiàn)有生均經(jīng)費(fèi)與全國(guó)平均水平的差額確定。

同時(shí)，省級(jí)政府要加大轉(zhuǎn)移支付力度。2006年實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制中已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了省級(jí)政府在農(nóng)村教育財(cái)政投入中的責(zé)任，現(xiàn)在，在“以省統(tǒng)籌”的制度背景下，更應(yīng)充分發(fā)揮省級(jí)政府在義務(wù)教育財(cái)政均衡上的宏觀調(diào)控責(zé)任。

綜上所述，義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)是改善貧困落后地區(qū)的資源配置狀況，并提升其教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于貧困地區(qū)來(lái)講，追求區(qū)域內(nèi)低水平均衡不是目標(biāo)，縮小貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距才是均衡發(fā)展的終極訴求。而從河南省縣市義務(wù)教育財(cái)政數(shù)據(jù)來(lái)看，義務(wù)教育財(cái)政投入在縣域間的不均衡程度大于地市間的不均衡程度，同時(shí)，已經(jīng)通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收的義務(wù)教育均衡縣仍存在著嚴(yán)重的低水平均衡問(wèn)題。因此，以縣域均衡為起點(diǎn)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的策略需要調(diào)整，近期內(nèi)更為可行的路徑應(yīng)該是：加大省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌力度，實(shí)現(xiàn)地市間均衡，然后再向地市內(nèi)縣域間均衡努力，最終達(dá)到全省縣域間均衡，并逐步趨近全國(guó)平均水平。

[1] 國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室．國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告：2014年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估[N]．中國(guó)教育報(bào)，2015-04-03．

[2] 楊令平，司曉宏．西部縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告[J]．教育研究，2012(4)：35-42．

[3] 申國(guó)昌，王永顏．縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀調(diào)查與政策建議：以湖北恩施教育調(diào)查為例[J]．教育研究與實(shí)驗(yàn)，2015(4)：68-72．

[4] 劉瑋．縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的不同向度與路徑選擇[J]．中國(guó)教育學(xué)刊，2015(1)：6-10．

[5] 于發(fā)友，趙慧玲，趙承福．縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)[J]．教育研究，2011(4)：50-54．

[6] 潘紅波．縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的新模式：對(duì)河南息縣等四縣(區(qū))的案例分析[J]．教育發(fā)展研究，2010(12)：21-24．

[7] 孫玉麗，張幸華．縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展：政策與條件：以浙江省慈溪市為個(gè)案[J]．教育科學(xué)，2008(1)：11-16．

[8] 張耒．縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策指向及戰(zhàn)略選擇[J]．中國(guó)教育學(xué)刊，2013(11)：26-29．

[9] 肖軍虎．我國(guó)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展指標(biāo)體系的構(gòu)建[J]．教育理論與實(shí)踐，2011(9)：30-33．

[10] 任春榮．縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估指標(biāo)的選擇方法[J]．中國(guó)教育學(xué)刊，2011(9)：5-7．

[11] 董世華，范先佐．我國(guó)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系的構(gòu)建：基于教育學(xué)理論的視角[J]．教育發(fā)展研究，2011(9)：25-29．

[12] 范先佐．構(gòu)建“以省為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制[J]．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2006(2)：116-123．

[13] 中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法(2006)[EB/OL]．[2015-08-10].http：//www．gov．cn/ziliao/flfg/2006-06/30/content_323302．htm.

[14] 河南省教育廳．河南省教育廳河南省財(cái)政廳關(guān)于做好農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃實(shí)施工作的通知(教基〔2011〕719號(hào))[EB/OL]．[2015-08-10].http：//www．haedu．gov．cn/2013/03/04/1362362640853．html.

[15] 國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室．國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要[N]．人民日?qǐng)?bào)，2010-03-01．

[16] 李見(jiàn)新．河南統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[N]．中國(guó)教育報(bào)，2015-04-23．

(責(zé)任編輯：王蘭鋒)

Research on the Fiscal Investment of Compulsory Education in Counties from the Perspective of Balanced Development—Based on the Analysis of the County Level Education Finance Panel Data

LI Guirong1, LI Jiyang2

(1.International Center of Action Research on Education, Henan University, Kaifeng 475004, China;2.School of Education, Henan University, Kaifeng 475004, China)

The analysis of compulsory education investment among cities and among counties is based on the financial statistics of Henan province during 2009—2012 fiscal years by using tools such as the application of mean value, standard deviation, range, variation coefficient and so forth. Through multidimensional analysis on these financial data, it is found that the compulsory education investment is seriously imbalanced among counties. Moreover, the imbalance among counties is greater than the imbalance among cities and there is an intensifying trend in it. At the same time, low-level balance exists in the basically balanced counties that have reached the standard. It is largely attributable to general insufficient supply of the financial resources for compulsory education, heavy reliance on the investment regime, low investment subject, etc. Hereby, this paper suggests: increase the proportion of investment in compulsory education and extend education financial supply; rely on increasing students’ average budget standards and break the habit of education financial allocation; improve the system of provincial and municipal fiscal transfer and shift the investment focus to the compulsory education, etc. Through this paper, we expect to provide reference for promoting the balance of compulsory education and impelling the county level balanced development in compulsory education as well.

county-level compulsory education; balanced development; fiscal investment in education; Henan province

2016-03-03

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)一般課題“縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)機(jī)制研究”(BFA100038)階段性成果

李桂榮(1965—)，女，河南許昌人，河南大學(xué)教育行動(dòng)國(guó)際研究中心教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榻逃?jīng)濟(jì)學(xué)。

K928.4

A

1008—4444(2016)03—0063—05