孫裕增

民間資本進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域改革績(jī)效及深化

孫裕增

民間資本加大對(duì)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的投資力度，改善了區(qū)域社會(huì)事業(yè)供給，對(duì)整體社會(huì)事業(yè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效具有激勵(lì)作用。而社會(huì)領(lǐng)域消除體制障礙和制度創(chuàng)新，在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)領(lǐng)域民間投資意愿轉(zhuǎn)化為投資實(shí)績(jī)。在人力資本成為未來(lái)決定性資源的條件下，堅(jiān)持推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化，進(jìn)一步深化民間資本進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域改革

從浙江的改革實(shí)踐看，社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域在進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，加快政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體制改革和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革，建立投資適度回報(bào)機(jī)制，消除專(zhuān)業(yè)人才流動(dòng)體制約束以及其他資源要素配置障礙的條件下，對(duì)民間資本進(jìn)入具有顯著吸引力，在增強(qiáng)社會(huì)事業(yè)公益性的同時(shí)，能夠提升社會(huì)事業(yè)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

擴(kuò)大民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域具有顯著績(jī)效

“十二五”期間，溫州、諸暨、青田等地部署開(kāi)展擴(kuò)大民間資本進(jìn)入醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化體育等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的改革試點(diǎn)。民間資本在擴(kuò)大對(duì)工商業(yè)投資的同時(shí)，加大了對(duì)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的投資力度，建立了適度回報(bào)和成本管理機(jī)制，探索了商業(yè)運(yùn)營(yíng)與社會(huì)聲望追求相結(jié)合的新型創(chuàng)業(yè)方式，改善了區(qū)域社會(huì)事業(yè)供給，對(duì)整體社會(huì)事業(yè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效具有激勵(lì)作用。

——民間資本投資渠道進(jìn)一步拓寬。浙江民間資本在市場(chǎng)進(jìn)入的相對(duì)便捷和創(chuàng)業(yè)文化的長(zhǎng)期導(dǎo)向條件下，始終處于活躍狀態(tài)，在冊(cè)企業(yè)法人數(shù)由2011年的85萬(wàn)戶(hù)增加到2015年的145萬(wàn)戶(hù)。地方政府通過(guò)規(guī)劃指引、項(xiàng)目招商、整套服務(wù)等吸引了民間資本就地投資，加之相對(duì)完善的工商業(yè)投資政策，民間資本對(duì)各領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)投資總額的比重由2010年的57.4%上升到2014年的62.7%。

進(jìn)一步看，全社會(huì)在教育、文化體育和娛樂(lè)業(yè)、衛(wèi)生和社會(huì)福利業(yè)、環(huán)境、就業(yè)與社會(huì)保障5大領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)較快，合計(jì)投資總額占第三產(chǎn)業(yè)投資比重由2011年的5%左右上升到2014年的7.3%，2015年預(yù)計(jì)進(jìn)一步上升。盡管政府投資占社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域投資比重較高，但民間資本在投資來(lái)源中仍居重要地位。

——民間資本投資社會(huì)事業(yè)的行業(yè)集中度相對(duì)較高。專(zhuān)科醫(yī)院、基礎(chǔ)教育、文化體育與娛樂(lè)業(yè)民間投資及運(yùn)營(yíng)績(jī)效突出。在專(zhuān)科醫(yī)院領(lǐng)域，繼杭州通策醫(yī)療買(mǎi)殼上市后，市場(chǎng)占有率居第二位的溫州康寧醫(yī)院在香港證交所上市，首期募集資金達(dá)5.5億港元。主業(yè)為醫(yī)學(xué)第三方檢驗(yàn)檢測(cè)的上市公司迪安診斷成為行業(yè)龍頭。教育領(lǐng)域重點(diǎn)投資于學(xué)前、高中、職業(yè)技術(shù)等，養(yǎng)老領(lǐng)域重點(diǎn)投資于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、養(yǎng)老護(hù)理培訓(xùn)等，文化領(lǐng)域重點(diǎn)投資于影視制作與策劃、電影院線、主題公園等。累計(jì)投資超過(guò)25億元的諸暨海亮教育2015年7月在美國(guó)納斯達(dá)克上市，全省文化產(chǎn)業(yè)上市公司達(dá)到15家?！笆濉逼谀?，溫州民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域預(yù)計(jì)超過(guò)60億元。諸暨市2014至2015年新批民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)64家，總投資超過(guò)50億元，在校生占全市總數(shù)的19%，醫(yī)療、養(yǎng)老床位占全市總數(shù)的20%和50%。青田民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域預(yù)計(jì)超過(guò)10億元。

表1 浙江固定資產(chǎn)投資比較（2010-2014）

——互聯(lián)網(wǎng)關(guān)聯(lián)行業(yè)投資快速增長(zhǎng)。民營(yíng)公司或個(gè)人投資者采取網(wǎng)上投資和線下投資結(jié)合、網(wǎng)上創(chuàng)業(yè)投資等方式，不斷加大對(duì)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域投資力度。據(jù)速途研究院報(bào)告，僅2015年上半年，全國(guó)共489起投資案例，其中253起披露金額案例，總投資規(guī)模達(dá)到695.1億美元，其中，在線教育培訓(xùn)投資占7%、醫(yī)療健康占5%、文化娛樂(lè)占4%、游戲動(dòng)漫占5%。杭州、寧波分別24起、5起，總投資額超過(guò)10億美元?；ヂ?lián)網(wǎng)醫(yī)療與健康服務(wù)創(chuàng)業(yè)，在線課程教學(xué)，非義務(wù)教育，職業(yè)與技術(shù)培訓(xùn)，資質(zhì)資格課程與考試培訓(xùn)，傳統(tǒng)文化教育，版權(quán)交易與技術(shù)交易，文化產(chǎn)品開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)，養(yǎng)老服務(wù)策劃等項(xiàng)目，改變了傳統(tǒng)固定資產(chǎn)投資模式，物質(zhì)資源節(jié)約效應(yīng)突出。

——從就業(yè)情況看，2010至2014年，科研和技術(shù)服務(wù)、文化體育及娛樂(lè)領(lǐng)域非公有單位增加人數(shù)較多，分別增加了4倍、1倍。另一方面也說(shuō)明，科研和技術(shù)服務(wù)、文化體育及娛樂(lè)領(lǐng)域開(kāi)放程度較高，人員流動(dòng)障礙相對(duì)較少。在人力資本居于關(guān)鍵要素的社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，較少的障礙和限制，可以吸引較多人才，并形成重要競(jìng)爭(zhēng)力?；ヂ?lián)網(wǎng)就業(yè)持續(xù)向好。據(jù)中國(guó)就業(yè)研究院報(bào)告，2015年前三季度，互聯(lián)網(wǎng)人才需求量同比增加40%，就業(yè)指數(shù)5.63，位居首位。

民間資本進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域的逐步擴(kuò)大，活躍了第三產(chǎn)業(yè)各行業(yè)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，客觀上也促進(jìn)了地方政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)的多元供給，對(duì)改善區(qū)域發(fā)展質(zhì)量和集體福利具有持續(xù)、迭代的激勵(lì)作用。較高收入居民的差異性需求也得以部分滿(mǎn)足，基礎(chǔ)教育的雙語(yǔ)在校生增長(zhǎng)10多倍，醫(yī)療康復(fù)護(hù)理、產(chǎn)婦及育嬰特別護(hù)理專(zhuān)科、高端體檢合計(jì)出院人數(shù)增長(zhǎng)20多倍，養(yǎng)老院高端養(yǎng)護(hù)床位利用率在60%以上。

支持民間資本進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新加快

“十二五”以來(lái)，在土地等要素約束條件大體一致的宏觀政策環(huán)境下，浙江基于居民手持現(xiàn)金較多、企業(yè)家資源充沛以及創(chuàng)業(yè)策源地活躍的獨(dú)有資源，組織開(kāi)展不同層級(jí)、領(lǐng)域和區(qū)域改革試點(diǎn)，其中社會(huì)領(lǐng)域消除體制障礙和制度創(chuàng)新，在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)領(lǐng)域民間投資意愿轉(zhuǎn)化為投資實(shí)績(jī)。

進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。主要是采取清理和規(guī)范關(guān)聯(lián)行政審批事項(xiàng)，修訂綜合和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，編制目錄和營(yíng)造輿論導(dǎo)向機(jī)制等措施，促進(jìn)了投資便利化，改善了民間資本進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域的良好預(yù)期?！笆濉币詠?lái)，在社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域新增投資項(xiàng)目全面放開(kāi)的同時(shí)，加大了貫徹落實(shí)民辦教育法、民辦教育促進(jìn)條例，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制、養(yǎng)老服務(wù)體制改革以及教育、文化、體育改革決定的力度，浙江省人大還出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)促進(jìn)條例，法律法規(guī)和重大改革政策消除了部分行政許可、資金及技術(shù)門(mén)檻，支持民間資本以控股、參股等方式參與國(guó)有事業(yè)單位的存量改制。以縣或城區(qū)為單位修編和公開(kāi)規(guī)劃，為投資者明確了空間布局定位，進(jìn)一步明確了社會(huì)事業(yè)布局的類(lèi)別、專(zhuān)業(yè)要求，呼應(yīng)投資者的迫切需要，降低投資決策成本。

探索建立投資適度回報(bào)機(jī)制。主要是采取自主定價(jià)、投資利息提取、清算獎(jiǎng)勵(lì)等措施，落實(shí)稅收優(yōu)惠規(guī)定，滿(mǎn)足投資者的基本決策需要。營(yíng)利性機(jī)構(gòu)實(shí)行自主定價(jià)收費(fèi)。非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)允許投資者自取得收入之日起，根據(jù)實(shí)際投資額，每年按銀行貸款年基準(zhǔn)利率的一定比例提取投資利息，允許在投資項(xiàng)目歇業(yè)清算時(shí)，依法清償后資產(chǎn)仍有盈余的則提取一次性獎(jiǎng)勵(lì)。在實(shí)際操作中，以投資者自主投資形成的固定資產(chǎn)為限，允許用于抵押融資，適當(dāng)降低財(cái)務(wù)成本。按貸款年基準(zhǔn)利率的1至4倍提取投資利息，也為投資者可以接受。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目減免行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)機(jī)構(gòu)取得的業(yè)務(wù)收入給予營(yíng)業(yè)稅減免，公平水、電、氣負(fù)擔(dān)，加速固定資產(chǎn)折舊等，通?？梢栽黾蝇F(xiàn)金流量，減緩經(jīng)營(yíng)壓力。

表2 浙江城鎮(zhèn)非公有制單位就業(yè)人數(shù)變動(dòng)（2010-2014）單位：萬(wàn)人

表3 科研與社會(huì)事業(yè)相關(guān)指標(biāo)變動(dòng)（2010-2014）

逐步消除專(zhuān)業(yè)人才流動(dòng)的各種障礙。針對(duì)人力資源對(duì)于社會(huì)事業(yè)創(chuàng)業(yè)、發(fā)展的首要政策性約束條件，采取單獨(dú)核編、人事代理、醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)、公派專(zhuān)業(yè)人才暫保留身份不變、補(bǔ)足社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)差額、簡(jiǎn)化公辦社會(huì)事業(yè)單位聘用民辦事業(yè)機(jī)構(gòu)人才手續(xù)、統(tǒng)一受理公辦和民辦社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)人才支持項(xiàng)目申請(qǐng)、公平科研項(xiàng)目申請(qǐng)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)評(píng)聘、加快建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度等措施，改善民辦社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)的用人環(huán)境。這些改革舉措，實(shí)質(zhì)上改變了民辦社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)早期高薪用人的做法，而上升為豐厚薪酬、事業(yè)留人和相對(duì)自由流動(dòng)保障相結(jié)合的復(fù)合式用人機(jī)制。

積極推進(jìn)地方政府職能和運(yùn)行方式改革。圍繞公共服務(wù)供給與生產(chǎn)主體多元化，采取深化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革，簡(jiǎn)化醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)認(rèn)定手續(xù)，公平教育生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、養(yǎng)老床位補(bǔ)貼、醫(yī)療特色學(xué)（專(zhuān)）科建設(shè)補(bǔ)貼、醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)及養(yǎng)老床位綜合保險(xiǎn)補(bǔ)貼等政策措施，引導(dǎo)民辦社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)提供差異化、高質(zhì)量的服務(wù)產(chǎn)品，參與地方更多公共服務(wù)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)。溫州自2012年起每年撥款2800萬(wàn)元，諸暨2014年預(yù)算1200萬(wàn)元，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，用于民辦醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等相關(guān)服務(wù)支出。2015年，浙江公布的政府采購(gòu)目錄共計(jì)65項(xiàng)，預(yù)算購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目資金83.8億元，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)象不分所有制形式。推進(jìn)地方政府部分職能轉(zhuǎn)移改革，事實(shí)上也為民間資本擴(kuò)大對(duì)社會(huì)事業(yè)投資創(chuàng)造了較好條件，“十二五”期末，浙江每萬(wàn)人擁有民辦非企業(yè)達(dá)7.8家，位居全國(guó)前茅。

著力深化民間資本進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域改革

從浙江的實(shí)踐可以觀察到，民間資本在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化、科研等領(lǐng)域細(xì)分行業(yè)的有效投資、產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化以及社會(huì)影響力，多少改變了消費(fèi)者的選擇。在人力資本成為未來(lái)決定性資源的條件下，堅(jiān)持推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化，進(jìn)一步深化民間資本進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域改革，可以鞏固現(xiàn)有勢(shì)頭，適應(yīng)發(fā)展規(guī)律。

注重提高市場(chǎng)預(yù)期。通過(guò)法定程序修改補(bǔ)充現(xiàn)有法律法規(guī)，加快地方立法和完善政府規(guī)章，保證地方公共品政策調(diào)整和協(xié)調(diào)保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定水平，定期公布基本清單或目錄，完善并公布相應(yīng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。主要是解決民間資本進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域的凈資產(chǎn)收益、定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。擴(kuò)大自主定價(jià)、協(xié)商定價(jià)的范圍和項(xiàng)目，改進(jìn)基于成本監(jiān)審的政府定價(jià)方法；凈資產(chǎn)收益更多依靠自主創(chuàng)新，生產(chǎn)或提供更多優(yōu)質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)品，運(yùn)用科學(xué)的成本控制機(jī)制；構(gòu)筑良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將財(cái)務(wù)、人員、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)控制導(dǎo)向更多依賴(lài)于投資者的敏感性、決策力和執(zhí)行力。

進(jìn)一步放寬投資經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入。簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)設(shè)立審批程序，優(yōu)化規(guī)劃、用地、招生、大型設(shè)備配備、技術(shù)許可等審批流程，完善公建民營(yíng)、民辦公助、混合經(jīng)營(yíng)的體制機(jī)制。堅(jiān)持基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化原則，嚴(yán)格控制城市公立醫(yī)院、公辦非義務(wù)教育學(xué)校、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、公辦體育文化場(chǎng)館的建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，為民間資本留出空間。推進(jìn)城市功能區(qū)調(diào)整與公布改造標(biāo)準(zhǔn)，保障閑置工業(yè)用地和房產(chǎn)優(yōu)先用于舉辦科研、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化體育等社會(huì)事業(yè)。進(jìn)一步完善支持互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的系列政策措施，根據(jù)創(chuàng)業(yè)者需要，逐步廢止、取消和修訂相關(guān)行政規(guī)制，在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會(huì)事業(yè)網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域?qū)嵭芯珳?zhǔn)改革，盡量通過(guò)地方立法和信用監(jiān)管，規(guī)范創(chuàng)業(yè)者的權(quán)利與義務(wù)行為。

加快建立國(guó)有和民辦社會(huì)事業(yè)人才雙向流動(dòng)的政策制度。深化事業(yè)單位人事制度改革，加快實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。完善專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才第三方水平考試、資格認(rèn)證和人事代理機(jī)制，改革完善行業(yè)執(zhí)業(yè)注冊(cè)制度，進(jìn)一步消除行業(yè)組織和學(xué)術(shù)團(tuán)體、政府重大科研項(xiàng)目立項(xiàng)對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的不當(dāng)限制條件。完善民間資本與高校合作辦學(xué)機(jī)制，提高畢業(yè)生履約率，改善民辦社會(huì)事業(yè)人才供給。

拓寬民間資本退出渠道。建立健全民間資本投資社會(huì)事業(yè)適度回報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，試行投資者自取得收入之日起，每年按貸款年基準(zhǔn)利率的一定比例提取投資利息。完善股權(quán)變更、機(jī)構(gòu)解散和清算機(jī)制，依法保護(hù)投資者的合法權(quán)益。投資者將民辦醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院、體育文化場(chǎng)館等無(wú)償捐獻(xiàn)的，當(dāng)?shù)卣o予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。

探索建立風(fēng)險(xiǎn)控制和行業(yè)監(jiān)管機(jī)制。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，建立權(quán)利和義務(wù)相等、公開(kāi)透明和規(guī)范管理的民辦社會(huì)事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范專(zhuān)項(xiàng)基金，完善法律援助和救濟(jì)機(jī)制，維護(hù)職工和消費(fèi)者的合法權(quán)益。健全民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化等事業(yè)信用評(píng)價(jià)和信用獎(jiǎng)懲制度，建立政府主管部門(mén)行政監(jiān)督、行政執(zhí)法與行業(yè)性組織行業(yè)自律相結(jié)合的綜合監(jiān)管機(jī)制。

支持不同性質(zhì)社會(huì)事業(yè)共同發(fā)展。打破公辦與民辦社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)分別由不同行政部門(mén)登記注冊(cè)的格局，加快建立事業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記注冊(cè)制度，改年檢制為年度自主報(bào)告制，真正切斷公辦事業(yè)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系紐帶，與民辦事業(yè)機(jī)構(gòu)公平參與社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)，激發(fā)新型社會(huì)企業(yè)自主發(fā)展動(dòng)力和活力。深化政府產(chǎn)業(yè)基金投資、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配和政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革，保障民辦機(jī)構(gòu)參與公平競(jìng)爭(zhēng)。探索允許非營(yíng)利性社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)舉辦營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目，通過(guò)稅收優(yōu)惠等措施，支持將營(yíng)利性機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)所得充實(shí)非營(yíng)利性項(xiàng)目或者公益性基金。

作者單位：浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)