孫勝梅

浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險：運行現(xiàn)狀與完善對策

孫勝梅

實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，要在深化改革中進一步優(yōu)化制度設計，健全多繳多得、長繳多得的機制；要積極拓寬籌資渠道，增加收入來源

建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度是全面建成小康社會的內在要求和題中之義。經過多年努力，浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度建設取得了巨大成就，覆蓋范圍不斷擴展，保障水平穩(wěn)步提升，政策體系日臻完善，基金結余也處于一個相對樂觀的狀態(tài)。步入“十三五”，受經濟下行和結構調整，老齡化加劇，以及養(yǎng)老金待遇多年連續(xù)調整所帶來的疊加影響，浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的基金支付風險和壓力不斷加大，長期穩(wěn)定運行面臨較大挑戰(zhàn)。如何加強對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金運行狀況的分析和監(jiān)測，并及時采取積極有效措施，對于促進這項制度的長期可持續(xù)發(fā)展、增進人民福祉、高水平全面建成小康社會等都有著非常重要的意義。

浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險運行現(xiàn)狀

近年來，浙江一直把改革和完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險作為保障和改善民生工作的重要抓手和主要著力點，在不斷健全制度體系的基礎上，積極擴大制度覆蓋面，推進制度并軌和整合，消除制度碎片化。十八大以來，浙江更是堅持以“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”為指導，重點解決了一大批養(yǎng)老保障歷史遺留問題，為實現(xiàn)人人享有養(yǎng)老保障的目標奠定了良好基礎。從近年浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的運行情況看，總體平穩(wěn)，但同時也隱藏著不少風險。

（一）參保人數(shù)穩(wěn)步增加，年齡結構老化明顯

全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)從2010年的1606萬人增加到2014年的2443萬人，年均增量為209萬，年均增幅為11%。其中參保職工人數(shù)從2010年的1407萬增加到2014年的2002萬，年均增量為148萬，年均增幅為9%。在參保職工中，繳費人數(shù)大約占了八成，還有近兩成參保職工因為各種原因而中斷了繳費，是所謂的“掛賬”或“棄?！比藛T。導致繳費中斷的原因，一方面可能是參保者對養(yǎng)老保險制度的公平性和可持續(xù)性缺乏信心，另一方面，最低繳費年限15年的政策規(guī)定也可能會使部分參保人員，特別是非正規(guī)就業(yè)者和靈活就業(yè)人員選擇只繳15年而在其他時間選擇“掛賬”。

從參保人員的年齡結構來看，老齡化趨勢明顯?！奥毻吮取笔欠从仇B(yǎng)老保險代際贍養(yǎng)能力的一個重要指標，具體是指在職人數(shù)與離退休人數(shù)之比。2010年全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的“職退比”為7.08：1，到2014年下降為4.55：1?！皩嶋H職退比”（實際繳費人數(shù)與離退休人員之比）更低，從2010年的5.89：1下降為2014年的3.63：1，這說明現(xiàn)在我們的職工養(yǎng)老保險制度是3.63個在職人員養(yǎng)1個退休人員，制度代際贍養(yǎng)負擔在不斷加重。

圖1 2010-2014年浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保情況

（二）基金收支總體平衡，支出增幅快于收入增幅

從基金收入看，2010年全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入為560億元，到2014年達到1555億元，五年間增長了1.7倍，年均增幅為29%?；鹗杖胫阅軌虻玫娇焖僭鲩L，主要得益于以下幾個因素：

參保繳費人數(shù)穩(wěn)步增加。全省職工基本養(yǎng)老保險的繳費人數(shù)從2010年的1171萬人增加到2014年的1598萬人，年均增量為106萬人，年均增幅為8%。

人均繳費基數(shù)不斷提高。隨著社會平均工資的不斷提高，參保職工的平均繳費工資也在相應提升，從2010年的1745元/月上升為2014年的2645元/月，年均增幅為11%。

政策調整帶來的一次性補繳收入。2011年，為了解決養(yǎng)老保障領域歷史遺留問題，浙江出臺了《關于解決未參保集體企業(yè)退休人員及其他相關人員基本養(yǎng)老保障等遺留問題的實施意見》，允許部分特殊群體通過一次性補繳基本養(yǎng)老保險費的方式納入職工基本養(yǎng)老人員。受該文件影響，全省一次性補繳基本養(yǎng)老保險費收入達到355億元。

從基金支出來看，2010年全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出為386億元，到2014年上升為1164億元，五年間增長了2倍，年均增幅為32%，基金支出增長速度總體快于基金收入增長速度。導致基金支出快速增長的主要原因有：

離退休人數(shù)大幅增長。全省離退休人數(shù)從2010年的198.89萬人增加到2014年440.16萬人，年均增幅達到22%，是參保人數(shù)增速的2倍。離退休人數(shù)之所以出現(xiàn)大幅增長，一方面，文件的實施使得大量超過法定退休年齡的人員以一次性補繳養(yǎng)老保險費的方式加入到制度中來。據(jù)統(tǒng)計，全省共按文件政策落實參保繳費人員105萬，其中82萬已經達到法定退休年齡，占了近八成。另一方面，制度并軌的推進和實施，使得很多被征地農民基本生活保障制度的參保對象也陸續(xù)轉移到職工基本養(yǎng)老保險制度中來。

人均養(yǎng)老金待遇在不斷提高。2005年以來，國家為了縮小企業(yè)與機關事業(yè)單位退休人員之間的養(yǎng)老金待遇差距，連續(xù)11年調整企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇水平，年均調整幅度在10%左右。從浙江實際情況來看，企業(yè)退休人員平均養(yǎng)老金水平從2010年的1553元/人月提高到2014年的2167元/人月，年均增幅為8.6%，大大增加了基金的支付壓力。

圖2 2010-2014年浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支情況

（三）基金支付能力持續(xù)下降，制度可持續(xù)性堪憂

雖然近年來浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余不斷增加，從2010年的1114.34億元上升為2014年的2631.58億元，五年間增長了1.36倍，但基金支付能力卻持續(xù)下降。除2011年受一次性補繳政策的影響，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的支付能力曾出現(xiàn)小幅回升，從2010年的34.64個月提高到2011年35.79個月。之后就開始持續(xù)下降，從2011年35.79個月下降為2014年27.10個月，年均下降2.89個月。尤其是2014年以來基金支付能力下降速度開始加快，一年內下降了4.26個月。這是因為經過三年制度運行，通過文件補繳的一次性養(yǎng)老保險費基本已被用完。據(jù)統(tǒng)計，全省按照該文件參保補繳人員的人均補繳額為42270元。按照他們退休時月人均1000元左右的養(yǎng)老金水平，即使不考慮待遇調整因素，他們所繳納的養(yǎng)老保險費也只能支付3.28年。

可見，受人口老齡化、經濟下行以及養(yǎng)老金待遇連續(xù)調整等因素的疊加影響，浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的支付壓力在不斷加大，制度可持續(xù)性面臨較大風險和挑戰(zhàn)。

促進制度可持續(xù)發(fā)展的若干建議

面對不斷加大的養(yǎng)老金支付壓力，要實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，一方面要在深化改革中進一步優(yōu)化制度設計，健全多繳多得、長繳多得的機制，完善養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法，增強公眾對制度的信用和認同，并適時調整養(yǎng)老保險制度參數(shù)。另一方面要積極拓寬籌資渠道，增加收入來源。同時，規(guī)范基金支出，提高使用效率。這其中有些措施需要國家在全國層面做出統(tǒng)一的制度安排，如延遲退休年齡、延長最低繳費年限、完善個人賬戶制等；有些則可以在省級層面加以推進實施。對此，要牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在增強制度公平性、適應流動性的同時，高度重視制度的安全性，并采取切實有效措施，促進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度長期穩(wěn)定運行。

（一）健全制度體系，努力實現(xiàn)制度內人員基本全覆蓋。盡管近年來浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險擴面力度大，成效明顯，但離制度內人員全覆蓋還有不少距離。第三次經濟普查資料顯示，2013年浙江企業(yè)單位從業(yè)人數(shù)為2512萬人，個體經營戶從業(yè)人數(shù)為1008萬人，而且同期浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)僅為2272萬人，還有相當一部分人員應該參保而沒有參保。下一步要以全民參保登記為契機，全面摸清全省各類企業(yè)和城鎮(zhèn)個體工商戶、靈活就業(yè)人員基本情況，分析擴面空間，有針對性地推進擴面工作，推進職工基本養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)制度內人員全覆蓋。針對個體工商戶、靈活就業(yè)人員崗位分散和流動性大的實際情況，制定便于他們參保繳費的管理辦法。改進管理服務方式，總結多險種“一票征收”和社保登記與工商年檢建立聯(lián)動機制等行之有效的做法，提高工作效率和工作質量。加強與再就業(yè)工作的協(xié)調配合，落實好社會保險補貼，切實幫助困難就業(yè)人員參保繳費。研究制定針對新型就業(yè)形態(tài)的參保辦法。力爭到2020年使企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到2800萬，覆蓋率為95%，總體實現(xiàn)人人享有基本養(yǎng)老保障的目標。

（二）拓寬籌資渠道，增加收入來源。一要明確政府責任，加大財政投入。政府作為社會保障制度的主導者，無疑承擔著重大責任，這其中最重要的就是財政責任。從世界范圍看，財政資金都是各國社會保障資金的重要來源，甚至是主要來源渠道。政府的社會保險財政責任不僅體現(xiàn)在最后的兜底性責任，還需要建立常態(tài)化、制度化的投入機制，以確保政府財政支出的相對穩(wěn)定以及養(yǎng)老保險制度的理性發(fā)展，平穩(wěn)度過人口老齡化高峰。對此，要積極調整財政支出結構，在減少三公經費支出的同時，加大財政對養(yǎng)老保險的投入力度，逐步將財政用于職工基本養(yǎng)老保險的支出比例由目前水平提高至2030年的6%左右。二要通過劃撥部分國有資本、彩票公益金等充實養(yǎng)老保險基金。啟動國有上市公司國有股權劃轉工作，提高國有資本經營預算上繳比重，充實養(yǎng)老保險基金，或建立省級社會保障風險準備金，具體總量可以全省一年或二年養(yǎng)老保險支付額為標準，這樣既能保證滿足未來養(yǎng)老金支付高峰期的資金需要，又不會承擔過大的投資壓力。

（三）夯實繳費基數(shù)，完善征繳體制。在推進供給側結構性改革、降低企業(yè)成本在大背景下，下調企業(yè)社會保險繳費費率將是大勢所趨。與多數(shù)省份20%的雇主繳費費率相比，浙江企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的雇主繳費費率已降至14%的較低水平，進一步降低的空間已經不多。對此，需要在合理研究確定基本養(yǎng)老保險繳費費率的基礎上，進一步夯實繳費基數(shù)，消除名義繳費費率與實際繳費費率的之間差異，落實用人單位和個人依法參保繳費責任，減少基金流失。與此同時，要進一步完善社保征繳體制。根據(jù)養(yǎng)老保險服務社會化的改革方向，建議實行“社?；?、銀行代征”的征繳體制。由銀行根據(jù)社會保險經辦機構核實用人單位或雇主和參保者的繳費數(shù)額，統(tǒng)一從對應賬戶中扣除養(yǎng)老保險費，這樣既可以使經辦機構集中于稽核事務，最大限度地避免逃費、欠費現(xiàn)象，也可以充分利用銀行的社會化服務系統(tǒng)，提高征繳效率。當前，為加強基金征繳，可以考慮建立相應的激勵和監(jiān)督機制。對超額完成征繳工作的實行獎勵，針對企業(yè)隱蔽的逃費行為，可制定稽查獎勵制度。同時充分發(fā)揮社會媒體以及輿論監(jiān)督的作用，對一些無故拖欠社保費的大戶、釘子戶，要抓住典型，通過媒體曝光、采取法院強制執(zhí)行等措施依法給予嚴懲和警示。

（四）規(guī)范基金支出，提高使用效率。一要規(guī)范退休行為，遏制提前退休。對于特殊工種提前退休的職工，要明確用人單位的經濟補償責任，并創(chuàng)造條件逐步取消特殊工種提前退休。與此同時，完善病殘津貼制度，職工在達到法定正常退休年齡前因病或非因工致殘完全喪失勞動能力的，享受相應的病殘津貼待遇，保障其基本生活。完善遺屬待遇制度，職工或退休人員因病或非因工死亡，規(guī)定其遺屬的一次性撫恤金和喪葬補助金待遇。二要健全基本養(yǎng)老金待遇調整機制，保持適度待遇水平。目前養(yǎng)老金待遇調整主要以政府行政手段為主，這種以行政為主的養(yǎng)老金調待方式雖然贏得了積極的社會效應，但卻難以掩蓋其對于養(yǎng)老保險制度所帶來的傷害，既造成了基金支出壓力的劇增，又抹平了繳費差別導致的待遇差別，養(yǎng)老保險制度的激勵性被嚴重弱化。而且長此以往，會在社會上形成一種非理性的依賴政策調整增加養(yǎng)老金的心理期待，這種期待將帶來養(yǎng)老金剛性上漲的壓力，致使政府陷入被動調整，導致養(yǎng)老金超出制度目標。為此，迫切需要研究建立一套科學合理的基本養(yǎng)老金調整機制，在不損害制度公平性的同時，讓城鄉(xiāng)居民共享經濟發(fā)展成果。建議綜合考慮物價指數(shù)和職工收入增長速度來決定基本養(yǎng)老金是否調整以及調整幅度。在具體調整辦法上，要適當壓低定額調整的份額，突出繳費年限、繳費水平等因素的作用，以體現(xiàn)多繳多得的激勵機制，并對高齡人員進行適當傾斜。

（五）加強投資運營，實現(xiàn)保值增值。隨著基本養(yǎng)老保險基金積累的不斷增多以及支付壓力的不斷加大，原來以銀行存款、購買國債為主的基金管理方式已不適應基金保值增值的需要，迫切需要進一步完善投資政策，拓寬投資渠道，推進基本養(yǎng)老保險基金的市場化、多元化投資運營，以實現(xiàn)基金保值增值。按照國務院印發(fā)的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》相關規(guī)定，積極探索與資本市場相結合的養(yǎng)老保險基金投資方式和領域，允許養(yǎng)老保險基金進行適當?shù)耐顿Y組合，適當放寬投資領域，提高基金盈余率?？梢試L試推行委托代理制，將部分養(yǎng)老保險基金委托給專門投資機構進行投資，提高積累資金的增值率。也可考慮發(fā)行特種地方政府債券，參與省里重點項目建設，保證養(yǎng)老保險基金獲取長期穩(wěn)定收益。同時要加強投資監(jiān)管，嚴防投資風險，保持養(yǎng)老保險基金資產獨立性，建立風險準備金制度。

作者為浙江省人力資源和社會保障科學研究院研究室主任、副研究員