潘文軒

[內(nèi)容摘要]應(yīng)對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的基本思路是積極尋求化解過剩產(chǎn)能的“穩(wěn)定方式”，同時加快系統(tǒng)性配套措施的跟進(jìn)實(shí)施。以“穩(wěn)定方式”化解過剩產(chǎn)能的目的是從源頭上減少去產(chǎn)能負(fù)面沖擊，為此，要精準(zhǔn)識別去產(chǎn)能對象、因地制宜把握改革力度并妥善處理破產(chǎn)清算與兼并重組、淘汰落后產(chǎn)能與改造落后產(chǎn)能、供給側(cè)改革與需求端管理這三對關(guān)系。應(yīng)對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的配套措施包括支持性、對沖性與保障性三種類型，其中，支持性配套措施旨在配合支持以“穩(wěn)定方式”化解過剩產(chǎn)能，而對沖性與保障性配套措施力求減輕去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的不利影響。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)能過剩；負(fù)面沖擊；穩(wěn)定方式；配套措施

近年來，我國部分行業(yè)的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象比較嚴(yán)重，成為影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一個突出矛盾。中央經(jīng)濟(jì)工作會議將“去產(chǎn)能”作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首，治理過剩產(chǎn)能開始全面進(jìn)入攻堅階段。盡管從長遠(yuǎn)來看，去產(chǎn)能有助于改善資源配置、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升潛在增長率，但在短期內(nèi)，這項(xiàng)改革難以避免地會帶來一些經(jīng)濟(jì)社會沖擊。為了確保去產(chǎn)能改革得以平穩(wěn)、順利地推進(jìn)，我們需高度重視這些產(chǎn)能過剩問題并深入細(xì)致地研究因應(yīng)對策，力求將改革的不利影響降至最低程度。

一、相關(guān)文獻(xiàn)與負(fù)面沖擊類型

經(jīng)濟(jì)學(xué)界在產(chǎn)能過剩問題上已有較多研究，主要集中于產(chǎn)能過剩的內(nèi)涵、測度、成因、影響與治理等方面。隨著我國化解過剩產(chǎn)能的深入推進(jìn)，學(xué)者們近年來也開始關(guān)注去產(chǎn)能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定可能造成的沖擊：陳樂天（2013）指出，去產(chǎn)能將抑制企業(yè)的投資需求，進(jìn)而拉低經(jīng)濟(jì)增速；中國社科院經(jīng)濟(jì)所宏觀分析課題組（2013）提出需警惕持續(xù)的去產(chǎn)能導(dǎo)致PPI長期負(fù)增長，損害實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長潛力；高輝清（2014）注意到許多產(chǎn)能過剩行業(yè)均屬于負(fù)債率較高的行業(yè)，去產(chǎn)能過程容易導(dǎo)致這些行業(yè)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)；張春宇和唐軍（2015）認(rèn)為，削減產(chǎn)能舉措將給經(jīng)濟(jì)總量、就業(yè)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、稅收和社會穩(wěn)定等諸多方面帶來負(fù)面影響。面對去產(chǎn)能過程中產(chǎn)生的種種矛盾與沖擊，陳文玲（2014）強(qiáng)調(diào)需防范失業(yè)、金融等風(fēng)險。

至于在現(xiàn)實(shí)中如何應(yīng)對沖擊，學(xué)者們也提出了一些思路和建議：在過剩產(chǎn)能退出方式上，可由“強(qiáng)制性退出”向“援助性退出”轉(zhuǎn)變（李平等，2015），還要把握好淘汰落后產(chǎn)能的節(jié)奏、減少過快淘汰造成的生產(chǎn)性資源浪費(fèi)（李曉華，2012）。對于重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)以及對民生影響較大的勞動密集型行業(yè)，政府應(yīng)采取差別化的退出政策，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)調(diào)整（張軍擴(kuò)、趙昌文，2014）。在去產(chǎn)能的職工安置問題上，應(yīng)明確政府與企業(yè)各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，使分流職工安置與化解過剩產(chǎn)能協(xié)同推進(jìn)（蒙玉玲、董曉宏，2015）；還可充分發(fā)揮失業(yè)保險“保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)”的功能（劉燕斌，2014）。此外，健全社會保障制度、維護(hù)社會穩(wěn)定（魏琪嘉，2014）也是必不可少的舉措。

去產(chǎn)能可能帶來的負(fù)面沖擊，主要包括失業(yè)增加、GDP減少、財政收入減少、對上游產(chǎn)業(yè)的需求縮減、債務(wù)違約增加等內(nèi)容?；谏蓙碓唇嵌扔^察，上述各種沖擊可大致劃分為兩大類型：第一類是直接沖擊或原始沖擊。所謂直接沖擊，是指產(chǎn)能過剩行業(yè)在去產(chǎn)能過程中直接給經(jīng)濟(jì)社會造成的不利沖擊，具體表現(xiàn)為產(chǎn)能過剩行業(yè)去產(chǎn)能后行業(yè)內(nèi)部職工下崗失業(yè)增加、本行業(yè)所創(chuàng)造的GDP和財政收入減少等。第二類是間接沖擊或連鎖沖擊。由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，產(chǎn)能過剩行業(yè)自身去產(chǎn)能行為會產(chǎn)生一定的“溢出”效應(yīng)，使沖擊由某個產(chǎn)能過剩行業(yè)傳遞到另外的產(chǎn)能過剩行業(yè)、由產(chǎn)能過剩行業(yè)傳遞到其他行業(yè)與企業(yè)，進(jìn)而形成沖擊的連鎖反應(yīng)。去產(chǎn)能所引致的各種原始沖擊、連鎖沖擊會對新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利影響：一是進(jìn)一步加劇短期經(jīng)濟(jì)下行壓力；二是使矛盾容易從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會領(lǐng)域延伸和轉(zhuǎn)化；三是可能導(dǎo)致改革成本分配不公；四是與產(chǎn)能過剩問題相關(guān)的各類風(fēng)險在較短時間集中顯現(xiàn)與暴露。

總體而言，當(dāng)前關(guān)于去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的研究還不充分，特別是尚未形成較為系統(tǒng)性的應(yīng)對沖擊和風(fēng)險的對策方案。本文擬從尋求化解過剩產(chǎn)能的“穩(wěn)定方式”與推進(jìn)實(shí)施系統(tǒng)性的配套措施兩個層面，構(gòu)建比較完整的應(yīng)對去產(chǎn)能的對策框架并提出詳細(xì)的可行措施，以期為平穩(wěn)推進(jìn)去產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性改革提供更豐富的政策參考。

二、應(yīng)對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的總體思路

改革模式與路徑的選擇，很大程度就決定了改革的效應(yīng)，包括正面效應(yīng)與負(fù)面效應(yīng)。在設(shè)計產(chǎn)能過剩治理方案的時候，就有必要將如何減少去產(chǎn)能負(fù)面沖擊這一問題考慮進(jìn)去。另外，我國產(chǎn)能過剩的成因復(fù)雜、化解過剩產(chǎn)能的影響面廣，隨著去產(chǎn)能改革向深水區(qū)推進(jìn)，對增強(qiáng)改革協(xié)調(diào)性的要求越來越迫切。細(xì)致研究并及時實(shí)施有針對性的配套措施，也是有效應(yīng)對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊、促進(jìn)去產(chǎn)能改革穩(wěn)步推進(jìn)的客觀需要。因此，下文將沿著“改革方式優(yōu)化”與“配套措施跟進(jìn)”兩條路徑，探索應(yīng)對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的可行思路。

（一）路徑之一：尋求化解過剩產(chǎn)能的“穩(wěn)定方式”

去產(chǎn)能的負(fù)面沖擊與去產(chǎn)能的方式方法密切相關(guān)。如果某種化解過剩產(chǎn)能的方式，能在確保實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的前提下，盡可能減少去產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性改革所帶來的負(fù)面沖擊，從而避免因改革而引致經(jīng)濟(jì)社會的過度震蕩，那么這種去產(chǎn)能方式就是比較合意的。這種合意的去產(chǎn)能方式的突出特點(diǎn)是負(fù)面沖擊較小、對經(jīng)濟(jì)社會負(fù)面影響不大，使去產(chǎn)能改革得以在比較平穩(wěn)的環(huán)境下順利推進(jìn)，本文將此稱為化解過剩產(chǎn)能的“穩(wěn)定方式”。尋求改革的“穩(wěn)定方式”，是我們設(shè)計去產(chǎn)能方案的努力方向。

精準(zhǔn)識別去產(chǎn)能對象、防止去產(chǎn)能范圍不當(dāng)擴(kuò)大，是保證去產(chǎn)能以穩(wěn)定方式推進(jìn)的首要條件。當(dāng)前，去產(chǎn)能的對象應(yīng)主要限定在兩類：一是長期虧損、明顯失去清償能力和市場競爭力的僵尸企業(yè)，二是環(huán)保、能耗、安全、技術(shù)等達(dá)不到國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的落后產(chǎn)能。在改革實(shí)踐中，要注意避免去產(chǎn)能范圍不當(dāng)擴(kuò)大的現(xiàn)象，以防止誤傷：首先，結(jié)構(gòu)性過剩中不屬于過剩范疇的那部分產(chǎn)能不應(yīng)列入去產(chǎn)能范圍。在企業(yè)層面上，區(qū)分整體過剩和結(jié)構(gòu)性過剩是必要的。整體過剩指產(chǎn)能過剩企業(yè)所生產(chǎn)的全部產(chǎn)品均屬于過剩范疇，此情況下該企業(yè)整體可視為產(chǎn)能過剩企業(yè)。而結(jié)構(gòu)性過剩指產(chǎn)能過剩企業(yè)所生產(chǎn)的部分產(chǎn)品處于過剩狀態(tài)，而另一部分產(chǎn)品并未過剩甚至供不應(yīng)求。這時，不能把該企業(yè)整體上視為產(chǎn)能過剩企業(yè)，過剩的僅是部分產(chǎn)品及其對應(yīng)的生產(chǎn)線。分清上述兩種形式的產(chǎn)能過剩是重要的——因?yàn)閷τ谇罢?，去產(chǎn)能的對象是整個企業(yè)；至于后者，只能將屬于過剩范疇的那部分生產(chǎn)線作為去產(chǎn)能的對象。通過以上分類，可避免誤傷產(chǎn)能過剩領(lǐng)域中能形成有效供給的那部分產(chǎn)能。其次，主要由外部短期沖擊導(dǎo)致的暫時性產(chǎn)能過剩需謹(jǐn)慎列入去產(chǎn)能范圍。從產(chǎn)能過剩的成因來看，有些行業(yè)的產(chǎn)能閑置主要是由不可預(yù)期的外部需求沖擊造成的（Winston，1974）。如近年來我國造船用鋼板大量過剩，很大程度上緣于國際船舶市場需求急劇下降。這種情況下，一旦需求正常回升，產(chǎn)能過剩問題也就隨之緩解。因此，對這類具有周期性、暫時性特點(diǎn)的產(chǎn)能過剩要謹(jǐn)慎采取去產(chǎn)能措施，特別是要防止將其中的先進(jìn)產(chǎn)能也列入去產(chǎn)能范圍。

在實(shí)踐中考慮地區(qū)差異、合理安排改革進(jìn)度，也是去產(chǎn)能“穩(wěn)定方式”所不可缺少的。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異較大，這一點(diǎn)也同樣表現(xiàn)在產(chǎn)能過剩領(lǐng)域。董敏杰等（2015）通過分區(qū)域測算我國工業(yè)產(chǎn)能利用率，發(fā)現(xiàn)東北、中部及西部地區(qū)的平均產(chǎn)能利用水平明顯低于東部地區(qū)；程俊杰（2015）對制造業(yè)產(chǎn)能利用情況的分省測度結(jié)果也與之相近。更嚴(yán)重的問題是，有許多產(chǎn)能過剩程度較高的中西部省份，產(chǎn)能過剩行業(yè)在本地經(jīng)濟(jì)中還占有較大比重。以山西省為例，該省煤炭開采和洗選業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬與有色金屬冶煉和延壓加工業(yè)的增加值總和，就分別占到該省工業(yè)增加值、地區(qū)增加值的67%與27%。這些省份，原本經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)就不雄厚，而目前又受到產(chǎn)能過剩的拖累，其抵御去產(chǎn)能沖擊的能力自然就較為薄弱。所以，在去產(chǎn)能改革過程中，需充分考慮到這些省份的承受力，采取循序漸進(jìn)的推進(jìn)方式，避免因力度過大導(dǎo)致部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會壓力在短期內(nèi)過度集聚。

化解過剩產(chǎn)能可采用的手段較多，但不同手段所帶來的負(fù)面沖擊會有差異——有些手段產(chǎn)生的沖擊會比較明顯，而另外一些則能避免過多的沖擊。怎樣選擇合適的手段以減少去產(chǎn)能的負(fù)面沖擊，是尋求化解過剩產(chǎn)能“穩(wěn)定方式”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這方面，正確認(rèn)識與處理好破產(chǎn)清算與兼并重組、淘汰落后過剩產(chǎn)能與改造落后過剩產(chǎn)能、供給側(cè)改革與需求端管理這三對關(guān)系尤為重要。

（二）路徑之二：推進(jìn)實(shí)施系統(tǒng)性的配套措施

在尋求化解過剩產(chǎn)能的“穩(wěn)定方式”的同時，還有必要采取一些配套性的對策措施，以更好應(yīng)對去產(chǎn)能帶來的負(fù)面沖擊。配套措施根據(jù)其性質(zhì)和目標(biāo)可做如下分類：第一種是促進(jìn)去產(chǎn)能穩(wěn)定方式順利推進(jìn)的支持性配套措施。以“穩(wěn)定方式”化解過剩產(chǎn)能有助于減輕改革帶來的震蕩，如果能運(yùn)用一些政策措施支持“穩(wěn)定方式”的實(shí)現(xiàn)，就有望將去產(chǎn)能的負(fù)面沖擊盡可能減至最小程度。這種支持性措施是融合在去產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中的，其作用機(jī)制是消除去產(chǎn)能穩(wěn)定方式推進(jìn)中的制約因素或?yàn)橐苑€(wěn)定方式去產(chǎn)能提供便利條件，從而使過剩產(chǎn)能通過“穩(wěn)定方式”獲得較好化解。支持性的配套措施主要用于支持減量化兼并重組、支持改造落后過剩產(chǎn)能、支持從需求端消化過剩產(chǎn)能。

但是，即使采用了“穩(wěn)定方式”推進(jìn)去產(chǎn)能，并輔以相關(guān)的支持性舉措，負(fù)面沖擊也只能是減少而不能完全消除。對于難以避免的沖擊，還是需要采取因應(yīng)對策，防止沖擊造成的不良后果擴(kuò)大蔓延而給經(jīng)濟(jì)社會帶來過度震蕩。因此，直接針對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊后果的配套應(yīng)對措施也是必不可少的，這種配套舉措有兩個細(xì)分種類：一是對沖去產(chǎn)能負(fù)面沖擊不利影響的配套措施。主要是通過鼓勵“雙創(chuàng)”與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、承接國內(nèi)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移等方式，減輕因去除過剩產(chǎn)能所加劇的就業(yè)、經(jīng)濟(jì)與財政壓力。二是降低去產(chǎn)能負(fù)面沖擊不利影響的保障性配套措施。積極的就業(yè)政策、財政補(bǔ)償與援助政策、社會保障托底政策、金融風(fēng)險防范政策構(gòu)成了保障性配套措施的主體內(nèi)容。

三、應(yīng)對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的對策框架

綜合前文分析，可形成如圖1所示的應(yīng)對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的對策框架。其中，尋求去產(chǎn)能的“穩(wěn)定方式”及實(shí)施與之關(guān)聯(lián)的支持性配套措施的主要目的，在于從源頭上減少去產(chǎn)能負(fù)面沖擊本身；而實(shí)施對沖性、保障性兩類配套措施，屬于事后補(bǔ)救性質(zhì)，旨在減輕負(fù)面沖擊引發(fā)的后果，弱化由沖擊造成的不利經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)。

這一對策框架有兩大特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)意義：一是從去產(chǎn)能改革方式優(yōu)化角度尋求應(yīng)對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的路徑。這提示我們在設(shè)計產(chǎn)能過剩治理方案的時候，就要充分考慮治理方案的負(fù)面影響，努力尋求能盡量減少負(fù)面沖擊的去產(chǎn)能方式，從而“防患于未然”。二是構(gòu)建全方位的應(yīng)對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的配套措施。這提示我們在推進(jìn)去產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性改革的過程中，還應(yīng)同時注重加快相關(guān)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，通過發(fā)揮改革協(xié)同性來最大程度地消除去產(chǎn)能的負(fù)面沖擊及其不利影響。

（一）化解過剩嚴(yán)能子段的優(yōu)化

1.以減量化兼并重組為主破產(chǎn)清算為輔

近年來，我國產(chǎn)能過剩行業(yè)的虧損面趨于擴(kuò)大，大量企業(yè)的虧損在加劇，有不少企業(yè)已陷入破產(chǎn)狀態(tài)或處于破產(chǎn)邊緣。對于那些滿足破產(chǎn)條件的產(chǎn)能過剩企業(yè)而言，其退出市場既可選擇破產(chǎn)清算方式，也可采用兼并重組方式，但兩種方式所帶來的負(fù)面沖擊程度有異。為了減少負(fù)面沖擊，在去產(chǎn)能中應(yīng)鼓勵采用兼并重組方式。其原因?yàn)椋涸谶x擇破產(chǎn)清算的情況下，破產(chǎn)企業(yè)多會進(jìn)入停工停產(chǎn)狀態(tài)，絕大部分職工將直接面臨下崗失業(yè)。受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行影響，破產(chǎn)企業(yè)固定資產(chǎn)的拍賣出售會頗費(fèi)周折；尤其是比較陳舊或?qū)Ｓ眯暂^強(qiáng)的機(jī)器設(shè)備，處置起來難度更大。另外，破產(chǎn)清算還可能使債務(wù)風(fēng)險集中發(fā)生。當(dāng)前產(chǎn)能過剩領(lǐng)域的債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，銀行信貸、上下游企業(yè)應(yīng)收應(yīng)付款、企業(yè)間的擔(dān)保等形成了相互交錯的債務(wù)鏈。按《破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，普通債權(quán)屬于第三清償順序。對資不抵債的破產(chǎn)企業(yè)，必然有相當(dāng)一部分債務(wù)無法獲得清償，進(jìn)而導(dǎo)致銀行壞賬與關(guān)聯(lián)企業(yè)債權(quán)損失的大量增加。相比之下，采用兼并重組方式有助于避免或減少上述負(fù)面沖擊。在兼并重組過程中，被兼并的產(chǎn)能過剩企業(yè)可繼續(xù)保持生產(chǎn)狀態(tài)，其原先低效運(yùn)行的存量固定資產(chǎn)經(jīng)由兼并方的技術(shù)改造或重新安排用途，可及時獲得更有效的利用，去產(chǎn)能對經(jīng)濟(jì)增長和財政收入的沖擊由此得到緩解。至于產(chǎn)能過剩企業(yè)的員工，相當(dāng)一部分可由兼并企業(yè)接收，并通過適當(dāng)培訓(xùn)、內(nèi)部分流后重新安排崗位，從而減少去產(chǎn)能所造成的失業(yè)。此外，兼并重組對降低債務(wù)違約水平也是有益的。在承接被兼并企業(yè)的債務(wù)后，如果兼并方資產(chǎn)雄厚、效益較好，那么所接轉(zhuǎn)債務(wù)獲得正常償還的可能性將明顯提高，債務(wù)違約風(fēng)險將趨于下降。

采用兼并重組方式去產(chǎn)能，盡管總體而言比破產(chǎn)清算更有利于減少負(fù)面沖擊，但也不能一概而論。如果在不合適的情況下實(shí)行兼并重組或以不當(dāng)?shù)氖侄瓮七M(jìn)兼并重組，反而容易帶來更大的負(fù)面沖擊。對于那些嚴(yán)重資不抵債、轉(zhuǎn)型難度大的僵尸企業(yè)，如果以兼并重組方式去產(chǎn)能，不僅無助于僵尸企業(yè)的脫困，而且可能導(dǎo)致兼并企業(yè)一起被拖垮。在這種情況下，是不適宜采用兼并重組方式的。堅決對這類僵尸企業(yè)實(shí)行破產(chǎn)清算，使它們盡快“人土為安”，才能防止風(fēng)險的擴(kuò)散與蔓延。當(dāng)然，在市場機(jī)制較完善的環(huán)境下，如果兼并方發(fā)現(xiàn)兼并對自己會產(chǎn)生較嚴(yán)重的拖累效應(yīng)，發(fā)生非理性兼并行為的可能性并不大。但是，如果政府以拉郎配的行政手段推動產(chǎn)能過剩企業(yè)兼并重組，大量非意愿的兼并行為就會出現(xiàn)，這時反而會加劇資源配置的扭曲。兼并重組本質(zhì)上屬于市場行為，在去產(chǎn)能過程中鼓勵兼并重組應(yīng)以堅持市場化運(yùn)作與企業(yè)自主決策為前提，讓企業(yè)自己根據(jù)兼并所帶來的收益、成本和風(fēng)險來做出是否兼并的最終決策。值得注意的是，無論破產(chǎn)還是兼并，均不能偏離減少過剩產(chǎn)能這一主要目標(biāo)。破產(chǎn)的去產(chǎn)能效果十分顯然，而兼并卻未必一定有助于壓縮過剩產(chǎn)能。某些大企業(yè)為了擴(kuò)大市場占有份額而盲目兼并重組，重規(guī)模合并輕企業(yè)整合，導(dǎo)致兼并重組流于形式而成為簡單的“增量重組”（王立國、高越青，2014）。要消除這種偏離改革初衷的現(xiàn)象，關(guān)鍵是破除片面追求規(guī)模擴(kuò)張的傳統(tǒng)思維，以提質(zhì)增效為導(dǎo)向、在產(chǎn)能過剩領(lǐng)域堅持實(shí)施立足“減量化”的兼并重組。

2.對落后過剩產(chǎn)能實(shí)行改造與淘汰并舉

在能耗、環(huán)保、安全、技術(shù)等指標(biāo)上達(dá)不到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的落后產(chǎn)能是去產(chǎn)能的重點(diǎn)，淘汰落后的過剩產(chǎn)能可立竿見影地起到壓減過剩產(chǎn)能之效。但由于落后生產(chǎn)線被關(guān)停、相關(guān)設(shè)備被拆除，勢必對產(chǎn)出、就業(yè)和財政收入帶來短期沖擊。實(shí)際上，除了直接淘汰外，對原有產(chǎn)能進(jìn)行改造也是處置落后過剩產(chǎn)能可考慮的一條途徑。改造落后產(chǎn)能意味著采用新技術(shù)、新工藝、新材料對原有生產(chǎn)線、設(shè)備及輔助設(shè)施加以改造，相比直接淘汰產(chǎn)能，該方式可減少存量資本的減損；并且，技術(shù)改造過程中的新增投資也將擴(kuò)大當(dāng)期需求，從而起到穩(wěn)增長的作用。另外，當(dāng)產(chǎn)能改造從單純的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)向研發(fā)、設(shè)計、營銷、服務(wù)等環(huán)節(jié)延伸時，還將有效帶動技術(shù)咨詢、工藝設(shè)計、供應(yīng)鏈管理等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。因此，在處置落后過剩產(chǎn)能方面，相比直接淘汰的手段，改造升級可以發(fā)揮以增量投入帶動存量調(diào)整優(yōu)化的作用，在穩(wěn)定即期經(jīng)濟(jì)增長的同時提升長期增長潛力。所以，對于存在落后過剩產(chǎn)能的企業(yè)而言，可從調(diào)整原料投入、改進(jìn)生產(chǎn)工藝、更新生產(chǎn)設(shè)備、優(yōu)化產(chǎn)品設(shè)計等多種途徑人手，積極探索對原有產(chǎn)能進(jìn)行改造升級的可行措施。同時，政府也應(yīng)當(dāng)合理引導(dǎo)企業(yè)將改造落后產(chǎn)能與淘汰落后產(chǎn)能有機(jī)結(jié)合起來，使改造與淘汰協(xié)調(diào)推進(jìn)，以減少產(chǎn)能壓縮帶來的產(chǎn)出、就業(yè)和財政沖擊。

雖然從減少負(fù)面沖擊角度看，處置落后過剩產(chǎn)能應(yīng)首選改造方式，但在實(shí)踐中，究竟采取哪種處置方法為宜還需結(jié)合其他因素決定。首先是考慮產(chǎn)能減量目標(biāo)。在改造落后過剩產(chǎn)能過程中，可能發(fā)生過剩產(chǎn)能進(jìn)一步擴(kuò)張的現(xiàn)象。究其成因，除了部分企業(yè)以技術(shù)改造為名擴(kuò)大產(chǎn)能等人為執(zhí)行偏差原因外，也同改造的性質(zhì)有關(guān)：有一類改造針對的是投入和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，其主要作用是提高生產(chǎn)效率和效益（包括降低能耗、污染、成本等），而產(chǎn)出產(chǎn)品的種類無多大變化，這種改造并不會減少過剩產(chǎn)品甚至可能加劇過剩。例如，不少技術(shù)落后小項(xiàng)目在改造過程中，需要通過提高產(chǎn)能規(guī)模才能獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、進(jìn)而提升生產(chǎn)效率。減少負(fù)面沖擊的舉措不能背離去產(chǎn)能的主要目標(biāo)，因此，與壓縮過剩產(chǎn)能目標(biāo)相沖突的改造項(xiàng)目，即對投入和生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行改造后會導(dǎo)致新增過剩產(chǎn)能的項(xiàng)目，并不宜實(shí)施。另有一種改造類型在特點(diǎn)上有所不同，它針對的是產(chǎn)出環(huán)節(jié)，即通過調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，減少低端過剩產(chǎn)品的生產(chǎn)并增加中高端短缺產(chǎn)品的生產(chǎn)。此類型的改造擴(kuò)大了有效供給，并不會加劇產(chǎn)能過剩。在改造落后過剩產(chǎn)能中，尤其要鼓勵這種以優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)為主要導(dǎo)向的改造，促使投入調(diào)整、工藝改進(jìn)與設(shè)備更新更好對接和服務(wù)于產(chǎn)品優(yōu)化。除了產(chǎn)能減量目標(biāo)外，改造產(chǎn)能還要考慮改造在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)上的可行性。對于那些改造技術(shù)難度過大或者改造不符合成本一收益原則的落后過剩產(chǎn)能，也只能采用直接淘汰的方式。

3.需求端管理與供給側(cè)改革有機(jī)結(jié)合

當(dāng)前我國產(chǎn)能過剩的主要根源出在供給側(cè)，因此供給側(cè)改革是治理過剩產(chǎn)能的根本之策。嚴(yán)控新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能、關(guān)閉僵尸企業(yè)等基于供給側(cè)的各項(xiàng)去產(chǎn)能舉措，使無效和低效生產(chǎn)能力退出市場，從而有益于優(yōu)化資源配置和提升長期增長潛力；但不可否認(rèn)的是，這些措施對短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來的沖擊也同樣客觀存在。為了減少負(fù)面沖擊，在實(shí)行供給側(cè)改革之外，還有必要最大程度地發(fā)掘從需求端去產(chǎn)能的潛力，走需求端管理與供給側(cè)改革有機(jī)結(jié)合的去產(chǎn)能道路。與從供給側(cè)去產(chǎn)能的作用機(jī)制有所不同，由需求端化解過剩產(chǎn)能，其特點(diǎn)在于以有效需求的擴(kuò)大促進(jìn)過剩產(chǎn)能的消化，這種方式在實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能目標(biāo)的同時，還能保持經(jīng)濟(jì)增長、社會就業(yè)和財政收入的穩(wěn)定。

運(yùn)用需求端管理來化解當(dāng)前我國的過剩產(chǎn)能是有現(xiàn)實(shí)合理性的。產(chǎn)能過剩按其形成機(jī)理可分為需求萎縮型和投資過度型兩種類型（張新海，2010），需求不足尤其是外需萎縮也是我國現(xiàn)階段產(chǎn)能過剩形成的直接誘因之一。2008年國際金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，世界各國進(jìn)口需求總體上趨于減少，對中國的工業(yè)品出口帶來了負(fù)面沖擊。特別是風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等對外需依賴程度較高的產(chǎn)能過剩行業(yè)，受國際市場需求疲軟影響，處于較嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩狀態(tài)。此外，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢看，需求端管理在去產(chǎn)能中也是有較大作用空間的：首先是“一帶一路”給產(chǎn)能過剩行業(yè)出口帶來的機(jī)遇。當(dāng)前我國處于過剩狀態(tài)的王業(yè)品.在“一帶一路”沿線的許多發(fā)展中國家仍有相當(dāng)?shù)氖袌鲂枨?。抓住這一戰(zhàn)略契機(jī)，加強(qiáng)與沿線國家的產(chǎn)能合作，有助于國內(nèi)過剩產(chǎn)能的消化?！耙粠б宦贰毕碌膰H產(chǎn)能合作，可采取產(chǎn)品出口和對外投資兩種方式，但因?qū)ν馔顿Y時間周期較長，近期內(nèi)通過出口途徑去產(chǎn)能相對而言能更快取得成效。其次是加快“補(bǔ)短板”帶動的對鋼鐵、水泥等工業(yè)品的需求增長?！把a(bǔ)短板”也是當(dāng)前供給側(cè)改革的主要任務(wù)之一，其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是加強(qiáng)和完善基礎(chǔ)設(shè)施尤其是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，在此過程中將形成對鋼鐵、水泥等工業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)品的巨大需求，從而使這些行業(yè)的部分閑置生產(chǎn)能力獲得有效利用。最后，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)增長，也能直接或間接地幫助消化部分過剩產(chǎn)能。

（二）化解過剩產(chǎn)能配套措施的跟進(jìn)

1.支持性的配套措施

支持減量化兼并重組的配套措施。當(dāng)前，我國企業(yè)兼并重組中還面臨著一些體制、政策方面的約束，通過制度創(chuàng)新與政策優(yōu)化消除這些障礙，有助于促進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)更好地開展兼并重組。相關(guān)支持措施可從市場準(zhǔn)入、行政審批、金融、財稅等方面人手，具體包括：消除民營資本的市場準(zhǔn)入限制，支持各類民間資本參與產(chǎn)能過剩行業(yè)并購重組。加快與企業(yè)兼并重組相關(guān)的行政審批改革，取消或下放部分審批事項(xiàng)，進(jìn)一步簡化審批流程。引導(dǎo)商業(yè)銀行在風(fēng)險可控的前提下為兼并重組企業(yè)提供并購貸款，緩解兼并重組的融資難的問題。完善兼并重組的稅收政策，擴(kuò)大企業(yè)所得稅特殊性稅務(wù)處理政策的適用范圍；優(yōu)化跨地區(qū)兼并的稅收分配，兼并后可仍維持原納稅地不變，避免被并購企業(yè)所在地的財政利益損失。職工安排與債務(wù)問題是兼并重組中的兩大難點(diǎn)。為了鼓勵兼并方少裁員，可從失業(yè)保險中撥付部分資金，對重組中采取有效措施妥善安排職工就業(yè)的企業(yè)給予穩(wěn)崗補(bǔ)貼。為了減少債務(wù)違約，可綜合采用債轉(zhuǎn)股、鼓勵分期償還、給予財政補(bǔ)貼、利用資本市場發(fā)行優(yōu)先股等方式提高企業(yè)重組后的債務(wù)償付能力。產(chǎn)能過剩行業(yè)的兼并重組須以壓減過剩產(chǎn)能為導(dǎo)向，因此，支持該行業(yè)兼并重組的配套政策也要體現(xiàn)對減量化的引導(dǎo)作用。對并購后去產(chǎn)能成效顯著的企業(yè)，可考慮給予相應(yīng)的財政獎勵與信貸優(yōu)惠，以此鼓勵企業(yè)在兼并重組后主動壓減過剩產(chǎn)能。

支持改造落后產(chǎn)能的配套措施。當(dāng)前，大部分產(chǎn)能過剩企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不佳、經(jīng)營較為困難，缺乏充足資金用于改造落后產(chǎn)能。為此，要加強(qiáng)財稅金融政策對滿足技術(shù)、經(jīng)濟(jì)可行性的落后產(chǎn)能改造項(xiàng)目的支持力度。地方財政可設(shè)立技術(shù)改造專項(xiàng)資金，以投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式給予企業(yè)財力支持；對購置用于技術(shù)改造的設(shè)備，可按投資額的一定比例抵免稅收以減輕企業(yè)資金壓力；引導(dǎo)企業(yè)采用融資租賃方式開展技術(shù)改造，地方政府通過提供財政擔(dān)保和設(shè)立融資租賃風(fēng)險補(bǔ)償金，鼓勵租賃公司、商業(yè)銀行為企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目提供融資租賃服務(wù)。在政策實(shí)施中，要重點(diǎn)支持以優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)為主要目標(biāo)的改造項(xiàng)目，從而提高支持政策的有效性和針對性。

支持從需求端消化過剩產(chǎn)能的配套措施。基于需求管理的去產(chǎn)能支持措施可從兩方面人手：一是實(shí)施有助于擴(kuò)大外需的政策?？蛇m當(dāng)降低生鐵、鋼坯等商品的出口關(guān)稅，擴(kuò)大啟運(yùn)港退稅政策試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步提高通關(guān)便利化水平，這有助于減少過剩產(chǎn)品出口的成本；同時，要加快推進(jìn)中國與有關(guān)國家自由貿(mào)易協(xié)定的談判與簽署，深化與“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易合作，以此拓寬我國過剩產(chǎn)品出口的市場空間。二是實(shí)施有利于擴(kuò)大內(nèi)需的政策。當(dāng)前我國產(chǎn)能過剩的根源并非社會總需求不足，“大水漫灌式”的需求刺激政策并不能很好起到消化過剩產(chǎn)能的作用。因此，財稅、金融、住房、人口等各項(xiàng)旨在擴(kuò)大內(nèi)需的政策，其指向要力求精準(zhǔn)化，主要瞄準(zhǔn)消費(fèi)能力較弱、消費(fèi)層次不高的群體，如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的低收入者、中西部地區(qū)農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)貧困家庭等。

2.對沖性的配套措施

鼓勵“雙創(chuàng)”與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的變化，依靠要素成本優(yōu)勢驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已難以為繼。深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，通過激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力塑造經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的發(fā)展新動力，既是實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與長期可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也有助于對沖當(dāng)前因去產(chǎn)能而增加的經(jīng)濟(jì)下行壓力。去產(chǎn)能是為了優(yōu)化資源配置、提高資源配置效率，但要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，除了將資源要素從產(chǎn)能過剩領(lǐng)域釋放出來外，還要盡快引導(dǎo)資源要素向新興產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和集聚，促進(jìn)有效供給的總量擴(kuò)張與質(zhì)量提升，從而增強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動作用。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開好的制度環(huán)境，為此，需要從政府簡政放權(quán)、完善投融資體制、改革科技體制、優(yōu)化財稅政策等方面推動制度創(chuàng)新，盡快形成有利于“雙創(chuàng)”與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。然而，我們也需要認(rèn)識到，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的新供給能力，其形成與壯大將經(jīng)歷較長一段時間。就短期而言，新動力的增長很可能難以完全填補(bǔ)舊動力衰退留下的增長空缺。

承接國內(nèi)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省、市、縣，因其經(jīng)濟(jì)財政總體實(shí)力不強(qiáng)，對去產(chǎn)能負(fù)面沖擊的承受能力也相對較弱。如果這些地區(qū)的產(chǎn)能過剩行業(yè)產(chǎn)值比重較高，那么化解過剩產(chǎn)能就會給當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、經(jīng)濟(jì)增長和財政收入帶來較大的負(fù)面影響。對于這些地區(qū)而言，可充分利用國內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移帶來的機(jī)遇，通過承接經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移出來的部分產(chǎn)業(yè)，以彌補(bǔ)產(chǎn)能過剩行業(yè)投資與產(chǎn)出的下降。當(dāng)然，在承接轉(zhuǎn)移時也需要注意行業(yè)選擇，可采用分類施策法：對于本地急需的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先引進(jìn)，對于一般性的非過剩產(chǎn)業(yè)允許引進(jìn)，對于全國層面的產(chǎn)能過剩行業(yè)限制引進(jìn)，對于本地區(qū)已過剩的產(chǎn)業(yè)禁止引進(jìn)。這種分類承接轉(zhuǎn)移的方法，既能在新舊產(chǎn)業(yè)交替中保持穩(wěn)增長，又不會進(jìn)一步加劇產(chǎn)能過剩。

3.保障性的配套措施

落實(shí)積極的就業(yè)政策。應(yīng)將產(chǎn)能過剩行業(yè)下崗失業(yè)人員作為現(xiàn)階段我國就業(yè)扶持工作的重點(diǎn)對象之一，從鼓勵自主創(chuàng)業(yè)和促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)兩方面實(shí)施有針對性的政策。對有創(chuàng)業(yè)意愿和能力的下崗人員，政府應(yīng)降低創(chuàng)業(yè)門檻、簡化創(chuàng)業(yè)手續(xù)，積極為創(chuàng)業(yè)貸款提供擔(dān)保與貼息，減輕新創(chuàng)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。要充分發(fā)揮政府在促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)上的作用：公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)完善勞動力供求信息采集與發(fā)布機(jī)制，加強(qiáng)對失業(yè)者的就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)；針對產(chǎn)能過剩行業(yè)失業(yè)人員年齡偏大、文化水平不高、適應(yīng)新環(huán)境能力較弱的特點(diǎn)，應(yīng)大力開發(fā)公益性崗位安置就業(yè)。另外，可考慮對雇傭下崗人員的企業(yè)給予用工補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，從而鼓勵企業(yè)主動吸納失業(yè)人員。

實(shí)施財政補(bǔ)償和援助政策。中國在漸進(jìn)式改革中表現(xiàn)出較平穩(wěn)狀態(tài)的一個重要原因是新增的改革成本能很快被支付或轉(zhuǎn)移，而財政直接支付是處置改革成本最直接、最有效的方式（陳野華、卓賢，2006）。為了保持經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，財政有必要繼續(xù)為本輪去產(chǎn)能所引發(fā)的改革成本（如失業(yè)等）積極“買單”。在產(chǎn)能過剩行業(yè)下崗失業(yè)人員的安置與再就業(yè)問題上，中央和地方財政需多渠道籌集財政資金，用于補(bǔ)助下崗職工基本生活及提供公共就業(yè)服務(wù)。目前已設(shè)立的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金歸屬于中央財政，對于地方政府而言，也可自行探索適宜的籌資途徑，如可從過剩產(chǎn)能騰退土地的再出讓收入中按一定比例提取并設(shè)立專項(xiàng)資金。在產(chǎn)能過剩比較嚴(yán)重的地區(qū)，要適當(dāng)加強(qiáng)中央財政在人員安置方面的支出責(zé)任，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付緩解地方財政壓力，轉(zhuǎn)移支付額可與安置職工數(shù)量、地方財政狀況、去產(chǎn)能進(jìn)度等指標(biāo)掛鉤，同時還應(yīng)盡可能取消或降低地方配套資金的要求。

完善社會保障托底政策。當(dāng)前我國已基本建立起較完整的社會保障體系，對居民基本生活的保障能力相比20世紀(jì)90年代社保改革初期明顯增強(qiáng)。完善社保托底政策，是保障去產(chǎn)能下崗職工基本生活、維護(hù)社會安定的基礎(chǔ)。為此，要將失業(yè)待安置人員全部納入社會保障體系內(nèi)，實(shí)現(xiàn)“安全網(wǎng)”的全覆蓋。進(jìn)入破產(chǎn)清算程序的產(chǎn)能過剩企業(yè)，如有欠繳的職工社會保險費(fèi)須依法補(bǔ)繳。對生活特別困難的下崗人員，除了按規(guī)定領(lǐng)取的失業(yè)救濟(jì)金與最低生活保障金外，地方政府還可酌情給予額外的臨時性財政補(bǔ)助。還要進(jìn)一步健全社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，為失業(yè)人員的再就業(yè)提供便利條件。

制定金融風(fēng)險防范政策。產(chǎn)能過剩行業(yè)較高的債務(wù)是可能誘發(fā)金融風(fēng)險的導(dǎo)火索，為了防止因債務(wù)違約而引發(fā)金融風(fēng)險，一方面要增強(qiáng)銀行等金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險的能力，另一方面要促進(jìn)風(fēng)險的分散化。在此過程中，商業(yè)銀行、財政部門和資產(chǎn)管理公司等發(fā)揮協(xié)同作用是有效防控風(fēng)險的關(guān)鍵。在提高金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險能力方面，可行舉措主要有：財政注資金融機(jī)構(gòu)，提高金融機(jī)構(gòu)資本充足率；放寬呆賬的自主核銷權(quán)限與稅前扣除規(guī)定，支持金融機(jī)構(gòu)加快呆賬核銷；改進(jìn)抵債資產(chǎn)管理方法，降低抵債資產(chǎn)處置損失；等等。使風(fēng)險趨于分散化的手段也較多，如由財政補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)的部分壞賬損失、通過資產(chǎn)管理公司剝離商業(yè)銀行不良貸款、開展不良貸款的資產(chǎn)證券化等。