賈 宇

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“區(qū)域”資源開發(fā)與擔保國責任問題
——中國深海法制建設的新發(fā)展

賈 宇*

規(guī)范“區(qū)域”資源勘探開發(fā)的國際法律制度發(fā)展較快，除《聯(lián)合國海洋法公約》及其執(zhí)行協(xié)定之外，已經(jīng)制定了關于多金屬結核、富鈷結殼和硫化物的勘探規(guī)章。國際海洋法法庭就第17號案發(fā)表的“咨詢意見”，催生了一些國家，特別是發(fā)展中國家關于擔保國責任的國內法。在此背景下，中國出臺了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，該法是中國首部關于“區(qū)域”資源勘探和開發(fā)的專門立法，對適用范圍、“區(qū)域”資源的勘探開發(fā)、環(huán)境保護、海洋科研與資源調查、監(jiān)督檢查及法律責任等方面做出了規(guī)定，為中國企業(yè)參與國際海底區(qū)域資源勘探和開發(fā)活動提供了有力保障。

“區(qū)域”資源開發(fā) 擔保國的責任 深海法

2016年2月26日，《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（以下簡稱“《深海法》”）由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過，并于2016年5月1日起施行。1《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》于2015年10月31日提請第十二屆全國人大常委會第十七會議初次審議；2015年11月6日至12月5日公開征求意見；2016年2月26日第十二屆全國人大常委會第十九次會議通過，國家主席習近平簽署第42號國家主席令予以公布，5月1日起施行。《深海法》的頒布施行使我國在全面參與國際海底區(qū)域資源開發(fā)活動中有法可依，對保障國家海洋權益、參與相關國際事務具有重要的現(xiàn)實意義。本文將從《深海法》立法的緣起、背景、制度設計和主要內容，以及《深海法》的特點等方面予以分析和闡述。

一、“區(qū)域”法律制度的發(fā)展

“國際海底區(qū)域”（以下簡稱“區(qū)域”）是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。2《聯(lián)合國海洋法公約》第1條第1款。按照《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱“《公約》”）有關制度的規(guī)定，如果各沿海國的管轄海域為200海里，則“區(qū)域”面積約2.517億平方公里，約占海洋總面積的65%、地球表面積的49%，具體包括沿海國大陸架（包括200海里外大陸架）之外的海床、洋底及其底土，不包括上覆水域及水域的上空?！皡^(qū)域資源”是指“區(qū)域”內在海床及其下原來位置的一切固體、液體或氣體礦物資源。3《公約》第133條第a款。“區(qū)域”內蘊藏著豐富的礦物資源，主要包括多金屬結核、富鈷結殼以及多金屬熱液硫化物。4多金屬結核是由鐵、錳的氧化物以及淤泥礦物的自然積聚形成，生成地殼一般在水深4000～5000米不等。已查明多金屬結核富含礦物種類60種，主要是錳結核、鐵結核、硅結核和碳結核等，總儲量約5000億噸。富鈷結殼所含金屬主要包括鈷、錳和鎳。富鈷結殼礦床多集中在海山、海脊和海臺的斜坡和頂部。大約635萬平方千米的海底為富鈷結殼所覆蓋。據(jù)此推算，鈷總量約為10億噸。多金屬熱液硫化物是一種海底礦物質，含有鋅、鉛、金、銀等多種元素，一般形成在水深3700米處，分布于東太平洋海隆、東南太平洋海隆和東北太平洋海隆，大西洋中脊和印度洋也有一些礦床。參見國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組：《中國海洋發(fā)展報告（2010）》，北京：海洋出版社2010年版，第347～348頁。此外，生活于深海熱泉區(qū)的生物，因其基因有許多特殊價值，已引起國際社會的高度重視，一些發(fā)達國家已有專門機構從事研究開發(fā)。世界各大洋中（包括“區(qū)域”和國家管轄海域）的天然氣水合物，是一種潛力很大、可供21世紀開發(fā)的新型能源。

《公約》以及《關于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下簡稱“《執(zhí)行協(xié)定》”）5《執(zhí)行協(xié)定》從“締約國的費用和體制安排”、“企業(yè)部”、“決策”、“審查會議”、“技術轉讓”、“生產(chǎn)政策”、“經(jīng)濟援助”等9個方面對《公約》第十一部分的內容作了實質性的修改和補充。根據(jù)協(xié)定規(guī)定，《執(zhí)行協(xié)定》和《公約》應作為單一的文本來解釋和適用，如果《執(zhí)行協(xié)定》與《公約》第十一部分有任何不一致的地方，應以《執(zhí)行協(xié)定》的規(guī)定為準。確立了以“人類共同繼承財產(chǎn)原則”為基礎，以“平行開發(fā)制”為特征的區(qū)域法律制度?！皡^(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)，6《公約》第136條。任何國家不應對“區(qū)域”的任何部分或其資源主張或行使主權或主權權利，任何國家、自然人或法人也不應將“區(qū)域”或其資源的任何部分據(jù)為己有。7《公約》第137條第1款。對“區(qū)域”內資源的一切權利屬于全人類，由國際海底管理局（以下簡稱“管理局”）代表全人類行使。8《公約》第137條第2款。在人類共同繼承財產(chǎn)原則下，一方面，“區(qū)域”資源的開發(fā)由代表全人類利益的管理局通過其企業(yè)部直接進行；另一方面，由締約國或在締約國擔保下的具有締約國國籍或由這類國家或其國民有效控制的國營企業(yè)、自然人、法人或符合條件的上述各方的組合，與管理局以協(xié)作方式進行。9《公約》第153條。

經(jīng)過管理局的積極推動，在國際社會的共同努力下，《“區(qū)域”內多金屬結核勘探規(guī)章》、《“區(qū)域”內多金屬硫化物勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內富鈷結殼勘探規(guī)章》分別于2000年、2010年和2012年在管理局理事會上獲得通過。這3個規(guī)章進一步明確了承包者和管理局的權利、義務和職權，并對探礦、勘探工作計劃申請、勘探合同和保護保全海洋環(huán)境等問題做出詳細規(guī)定。并且，《“區(qū)域”內多金屬硫化物勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內富鈷結殼勘探規(guī)章》對平行開發(fā)制度有了進一步發(fā)展，提出申請者除選擇保留區(qū)外，還可以選擇提供一個聯(lián)合企業(yè)安排的股份。以《公約》、《執(zhí)行協(xié)定》和上述3個規(guī)章為主要內容的“區(qū)域”制度，為國際社會管理、開發(fā)和利用“區(qū)域”及其資源提供了法律依據(jù)。

二、擔保國責任問題

截至2016年5月1日，管理局共批準了27個勘探工作計劃，與承包者簽訂了22個勘探合同。其中，14個合同涉及多金屬結核勘探，5個涉及多金屬硫化物勘探，3個涉及富鈷結殼勘探。在這些勘探合同的擔保國中，不乏瑙魯、湯加這樣的發(fā)展中小國。事實上，包括瑙魯在內的許多發(fā)展中國家不具備在“區(qū)域”進行資源勘探和開發(fā)的技術能力和經(jīng)濟實力，客觀上無法真正參與“區(qū)域”內活動，需要尋求全球私營部門或實體的參與。作為擔保國，若因其所擔保的承包者在“區(qū)域”內的活動而面臨重大賠償責任，這種損失可能超過該國的承受能力。10Proposal to Seek an Advisory Opinion from the Seabed Disputes Chamber of the International Tribunal for the Law of the Sea on Matters Regarding Sponsoring State Responsibility and Liability， 5 March 2010， ISBA/16/C/6.

2008年，瑙魯海洋資源公司和湯加近海采礦有限公司向管理局提交請求核準在克拉里昂—克利伯頓中央太平洋斷裂帶多金屬結核保留區(qū)內開展勘探多金屬結核工作計劃的申請書，11《瑙魯海洋資源公司請求核準勘探工作計劃的申請書執(zhí)行摘要》（ISBA/14/LTC/L.2），《湯加近海采礦有限公司勘探工作計劃報批申請書執(zhí)行摘要》（ISBA/14/LTC/L.3）。瑙魯和湯加作為擔保國。2009年5月5日，瑙魯海洋資源公司和湯加近海采礦有限公司表示，決定請求推遲考慮其勘探多金屬結核工作計劃的申請。12法律和技術委員會主席關于第十六屆會議期間委員會工作的總結報告（ISBA/16/ C/7）。

2010年，瑙魯代表團向管理局提交了《就擔保國的責任和賠償責任問題請國際海洋法法庭海底爭端分庭提供咨詢意見的提議》。提議認為，瑙魯同其他許多發(fā)展中國家一樣，不具備在“區(qū)域”進行海底采礦的技術能力和經(jīng)濟實力，為有效參與“區(qū)域”內活動，這些締約國需發(fā)動全球私營部門實體參與。如果發(fā)展中國家因“區(qū)域”內活動而被追究責任，則有些國家可能無力承擔與此相關的法律風險，因此產(chǎn)生的賠償責任或費用在某些情況下可能遠遠超過諸如瑙魯這樣的發(fā)展中國家的經(jīng)濟實力。13《就擔保國的責任和賠償責任問題請國際海洋法法庭海底爭端分庭提供咨詢意見的提議》（ISBA/16/C/6）。雖然《公約》中有相關條款涉及到擔保國的責任和義務問題，但仍有必要進一步明晰。

2010年5月6日，管理局理事會通過第ISBA/16/C/13號決定，請求國際海洋法法庭海底爭端分庭就如下問題發(fā)表咨詢意見：

1．《公約》締約國在依照《公約》特別是依照第十一部分以及1994年《關于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第11部分協(xié)定》擔保“區(qū)域”內的活動方面有哪些法律責任和義務？

2．如果某個締約國依照《公約》第153條第2（b）款擔保的實體沒有遵守《公約》特別是第11部分以及1994年《協(xié)定》的規(guī)定，該締約國應擔負何種程度的賠償責任

3.擔保國必須采取何種適當措施來履行《公約》特別是第139條和附件三以及1994年《協(xié)定》為其規(guī)定的義務？

國際海洋法法庭接受了管理局關于就上述問題發(fā)表咨詢意見的請求，將其列為第17號案。

根據(jù)《公約》，締約國有責任確保其國籍下的自然人或者法人依照公約開展“區(qū)域”內活動，并對此活動提供擔保。擔保國應確保被擔保的承包者遵守合同條款和《公約》及相關法律文書中所規(guī)定的義務，這是一種“盡職”的義務。對承包者因沒有履行《公約》規(guī)定的義務而造成的損害，擔保國負有賠償責任。但是，如果擔保國已經(jīng)制定法律和規(guī)章，并采取行政措施有效管控其擔保的承包者在“區(qū)域”內的活動，則擔保國應無賠償責任。

2011年2月1日，國際海洋法法庭就“區(qū)域”內活動擔保國的法律責任和義務問題出具的“咨詢意見”進一步指出：如果擔保國已經(jīng)采取了國內立法、規(guī)章和行政措施等“一切必要和適當?shù)拇胧保源_保被擔保的承包者有效履行其合同義務，防止減少資源開發(fā)對環(huán)境的損害，則可免除擔保國的法律和賠償責任。如果擔保國未能履行其通過國內立法、規(guī)章和行政措施對承包者有效管控的義務，擔保國應對承包者不法行為所造成的損害，承擔法律和賠償責任。14Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area， Seabed Disputes Chamber of the International Tribunal of the law of the Sea， Case No. 17， 1 February 2011.此外，擔保國最重要的直接義務還包括：根據(jù)《公約》第153條第4款的規(guī)定協(xié)助管理局的義務，采取預防性措施的義務，采用“最佳環(huán)境做法”的義務，在管理局為保護海洋環(huán)境發(fā)布緊急命令的情形下，有采取措施確保履行擔保條款的義務，以及提供追索賠償?shù)牧x務。

國際海洋法法庭作為最重要的國際司法機構之一，就關于國家擔保個人和實體在“區(qū)域”內活動的責任和義務所發(fā)表的咨詢意見，作為最有力的“軟法”的作用是毋庸置疑的。從以往的國際司法實踐看，國際法庭的咨詢意見往往被視為對一般國際法的主導性的權威陳述。國際海洋法法庭發(fā)表的關于第17號案的“咨詢意見”是許多國家加速制定、修改相關國內法的動因之一。15例如，湯加于2014年制定《海底礦產(chǎn)資源法》，斐濟于2013年制定《國際海底資源管理法》，庫克群島于2009年制定《海底礦產(chǎn)資源法》，捷克于2000年制定《國家管轄外海洋礦產(chǎn)資源探礦、勘探和開發(fā)法》，英國于2014年修訂《深海采礦法》，德國于2010年修訂《海底采礦法》。

三、中國制定《深海法》的背景

1991年3月5日，中國大洋協(xié)會在東北太平洋國際海底獲得了15萬平方公里的多金屬結核開辟區(qū)，1999年3月5日完成了開辟區(qū)50%區(qū)域放棄義務。2001年5月22日，中國大洋協(xié)會與管理局簽訂了《多金屬結核勘探合同》，獲得了7.5萬平方公里具有專屬勘探權和優(yōu)先商業(yè)開采權的多金屬結核勘探合同區(qū)。2011年7月19日，管理局第17屆理事會會議核準了中國大洋協(xié)會提出的多金屬硫化物勘探工作計劃。同年11月18日，中國大洋協(xié)會與管理局在北京簽訂《多金屬硫化物勘探合同》，在西南印度洋國際海底獲得1萬平方公里具有專屬勘探權和優(yōu)先商業(yè)開采權的多金屬硫化物勘探合同區(qū)。

2013年7月19日，管理局理事會第18屆會議核準了中國大洋協(xié)會提出的富鈷結殼勘探工作計劃。2014年4月29日，中國大洋協(xié)會與管理局在北京簽訂《富鈷結殼勘探合同》，在西北太平洋國際海底獲得3000平方公里具有專屬勘探權和優(yōu)先商業(yè)開采權的富鈷結殼勘探合同區(qū)。

2015年7月20日，管理局理事會第21屆會議核準了中國五礦集團提出的東北太平洋國際海底多金屬結核保留區(qū)勘探工作計劃。至此，中國的申請主體在國際海底區(qū)域共獲得4塊礦區(qū)。

“區(qū)域”內活動難度大、風險高，尤其是對深海環(huán)境的影響難以預料。一旦承包者違規(guī)作業(yè)并造成損害，有無國內立法將是擔保國是否承擔賠償責任的關鍵因素。盡管中國不乏相關法規(guī)，但《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等法律法規(guī)，其適用范圍限于中國的國家管轄海域。制定《深海法》之前，中國并無關于深海資源勘探開發(fā)的專門性法律。16At https：//www.isa.org.jm/national-legislation-database， 1 April 2016.中國作為4個勘探合同的擔保國，有責任采取一切必要和適當?shù)拇胧?，確保被擔保的承包者在從事“區(qū)域”內活動時遵守《公約》等的規(guī)定。制定大洋資源勘探開發(fā)的國內法是我國作為擔保國應履行的法律義務，也是免除我國政府承擔賠償責任的必要法定條件。

四、《深海法》的主要內容

《深海法》共七章二十九條。第一章總則部分明確了立法目的、適用范圍、從事深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動應遵循的原則等內容；第二章至第六章具體針對資源的勘探和開發(fā)、海洋環(huán)境保護、科學技術研究和資源調查、監(jiān)督檢查及法律責任作出規(guī)定；最后一章是附則，對相關術語進行了界定，對開發(fā)活動的涉稅事項以及法律的生效進行了規(guī)定。

（一）適用范圍

在地理適用范圍上，該法所規(guī)范的海上活動集中于“區(qū)域”之內?！皡^(qū)域”的法律地位極為特殊，它不僅完全位于我國管轄海域（內水、領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架）之外，也位于其他國家管轄海域之外。在適用時間上，每塊礦區(qū)的勘探合同時間為15年；進行商業(yè)性開采的時間，需執(zhí)行我國（企業(yè)）將來與管理局另行簽訂的開采合同。

（二）勘探、開發(fā)

《深海法》對“區(qū)域”資源勘探、開發(fā)活動做出規(guī)范和管控，是《公約》及《執(zhí)行協(xié)定》、管理局規(guī)章和“咨詢意見”對締約國的基本要求。為了保證深海海底資源勘探和開發(fā)活動的承包者有序、安全、合理地開展“區(qū)域”資源勘探、開發(fā)活動，《深海法》第二章規(guī)定了勘探、開發(fā)的主要內容，包括：承包者在向管理局提交申請前，應當向國務院海洋主管部門提出申請，并提交規(guī)定的材料；國務院海洋主管部門對申請者提交的材料進行審查，對于符合規(guī)定條件的應予以許可；承包者對合同區(qū)域內特定資源享有專屬勘探及開發(fā)權，在從事深海資源勘探和開發(fā)過程中應當履行保障作業(yè)人員的人身安全、保護海洋環(huán)境、保護作業(yè)區(qū)域內的文物和鋪設物、遵守中華人民共和國有關安全生產(chǎn)和勞動保護的法律法規(guī)的義務；勘探、開發(fā)合同轉讓、變更及終止的相關規(guī)定；承包者在勘探開發(fā)過程中面對突發(fā)事件，應按照本章規(guī)定啟動應急預案并采取相應的應急措施。17《深海法》第7～11條。

（三）環(huán)境保護

在深海資源勘探開發(fā)過程中，若對相關活動管控不當，會造成“區(qū)域”內及其相關范圍的海洋環(huán)境破壞，特別是對海洋生態(tài)系統(tǒng)的破壞?！渡詈７ā吩诘谌聦Νh(huán)境保護作了專門規(guī)定，包括利用可獲得的先進技術保護海洋環(huán)境、環(huán)境影響評估報告、環(huán)境檢測方案、保護和保全海洋環(huán)境及海洋資源。18《深海法》第12～14條。

（四）科學技術研究與資源調查

為提高深?？茖W技術研究水平和深海資源勘探開發(fā)能力，《深海法》第四章“科學技術研究與資源調查”，就深?？茖W技術研究和資源勘探開發(fā)能力建設等進行專門規(guī)定：國家支持深海科學技術研究和專業(yè)人才培養(yǎng)，支持深?？茖W技術研究的公共平臺建設，鼓勵有關單位和個人開展深?？茖W普及活動，還強調了深海海底資源勘探、開發(fā)和資源調查活動后的資料匯交與共享問題。19《深海法》第15～18條。

（五）監(jiān)督檢查及法律責任

《深海法》專設監(jiān)督檢查和法律責任兩個章節(jié)，明確了監(jiān)督主體和監(jiān)督檢查范圍，規(guī)定了承包者報告制度。為保證《深海法》中多項制度的有效實施，進一步強化對“區(qū)域”行為的有效控制，法律責任部分明確了造成海洋環(huán)境污染損害或者作業(yè)區(qū)域內文物、鋪設物等損害的法律責任及其他違法行為的法律責任。20《深海法》第23～26條。

《深海法》秉承了《公約》及《執(zhí)行協(xié)定》、管理局規(guī)章和“咨詢意見”中高度重視海洋環(huán)境保護的精神，專章規(guī)制海洋環(huán)境保護行為，鼓勵海洋科學研究和資源調查活動，強調資料的匯總和分享，重視保護海底文物，比較充分地體現(xiàn)了《公約》及《執(zhí)行協(xié)定》、管理局規(guī)章內容和要求。《深海法》基本涵蓋了“咨詢意見”中關于“直接義務”的內容，也通過監(jiān)查和法律責任等強制手段在一定程度上滿足了“確保遵守義務”的要求。

五、《深海法》重要意義和特點

《深海法》是第一部規(guī)范我國公民、法人或者其他組織在該區(qū)域從事相關活動的有涉外因素的獨特的國內法?！渡詈７ā芬浴皡^(qū)域”及其資源是全人類的共同繼承財產(chǎn)作為基本原則，規(guī)定了國際合作、和平利用、保護人權等方面的內容，反映了《聯(lián)合國憲章》的基本要求；在適用范圍上與《公約》和《執(zhí)行協(xié)定》以及管理局制定的相關規(guī)章等國際法律法規(guī)進行了對應銜接——《深海法》規(guī)定的“深海海底區(qū)域，是指中華人民共和國和其他國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土”，是《公約》第十一部分規(guī)定的“區(qū)域”，即各沿海國管轄范圍以外的“海床、洋底及其底土”。

《深海法》充分體現(xiàn)了中國的海洋法律制度與國際規(guī)則的銜接和融合，在制度設計上充分顧及了中國管理者（中國政府、國務院海洋主管部門等）、深?；顒又黧w（中國的公民、法人或者其他組織）和管理局之間的關系。在深海資源調查、勘探和開采各階段，這三者之間的法律關系在不停地變化：在調查研究階段基本是自由的，不受政府干預；在結束調查申請礦區(qū)時，主要是申請者和管理局之間簽訂勘探合同，國家的角色是擔保國；在開發(fā)階段，這三方的權利義務關系與第二階段類似。因此，中國政府無權徑自批準中國企業(yè)直接進入“區(qū)域”從事資源勘探開發(fā)，必須先由勘探開發(fā)主體在國家擔保下，與管理局簽訂勘探開發(fā)合同，按照合同和中國法律開展相關活動。這種形式的管理是相關部門面臨的新問題，需要在職權范圍和程序等方面充分考慮相關國際規(guī)則。

《深海法》的立法工作是在《公約》及相關國際法文件規(guī)定的制度框架內進行的，充分反映了國際社會關于保護深海環(huán)境、共同受益于深?？萍及l(fā)展和資源開發(fā)的愿望，具體體現(xiàn)在《深海法》的立法宗旨、基本原則和具體制度上。該法還反映出中國政府維護國際海底秩序、推進國際深?？萍及l(fā)展、和平利用深海資源的決心、努力和負責任大國的擔當。

附：

“區(qū)域”資源礦區(qū)申請及批準情況表

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數(shù)據(jù)來源：http：//www.isa.oarg.jm/deep-seabed-minerals-conrtractors？page=2

*賈宇，法學博士，國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所研究員。主要研究方向：國際法、海洋法。電子郵箱：jiayu@cima.gov.cn。

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