王劍波，劉 佳，李 冉（.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際交流與合作處，山東 濟(jì)南 5004；.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 5004）

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府職責(zé)研究
——以山東省的實(shí)踐為例

王劍波1，劉 佳2，李 冉2
（1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際交流與合作處，山東 濟(jì)南 250014；2.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

日趨嚴(yán)峻的人口老齡化形勢對(duì)構(gòu)建完善的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系提出了時(shí)代命題。在居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)三位一體的養(yǎng)老服務(wù)行動(dòng)中，政府起到主導(dǎo)推動(dòng)作用。山東省在政府履行職責(zé)的過程中，從政策規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、資金支持等方面做出了有效嘗試，但還是面臨供需矛盾巨大、資金短缺、信息服務(wù)水平低、專業(yè)人才缺乏等發(fā)展瓶頸。借鑒境內(nèi)外的做法，提出政府在履行政策規(guī)劃、機(jī)制構(gòu)建、信息平臺(tái)建設(shè)、資源保障等方面的建議。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系；政府職責(zé)

0 引 言

由于我國人口老齡化趨勢加劇、獨(dú)生子女家庭成為主流、現(xiàn)代生活方式改變等原因，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)不能完全滿足當(dāng)下的養(yǎng)老需求，以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系成為解決養(yǎng)老問題的有效途徑，建立健全完善的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是主流趨勢。政府作為公共資源的調(diào)控者和公共事務(wù)的管理者，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮著不可替代的作用；研究政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的職責(zé)對(duì)我國建設(shè)并完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系具有重要的意義。

就基本概念而言，居家養(yǎng)老服務(wù)以上門服務(wù)為主，涵蓋日常生活照顧、精神慰藉、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健等服務(wù)形式，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的核心和基礎(chǔ)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時(shí)無人或者無力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)，是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)二者功能有機(jī)統(tǒng)一，是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容［1］。本文將這兩種主導(dǎo)型養(yǎng)老形式合并稱之為“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題近幾年成為學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)背景看，一方面是人口老齡化形勢日益嚴(yán)峻，獨(dú)生子女政策使得家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化，現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老能力有限；另一方面是民政部2001年宣布實(shí)施“全國社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”，依托社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)的模式開始在全國各地推行［2］。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的最大特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了人本理念和成本效益原則的結(jié)合，既讓老年人生活在自己熟悉的人際關(guān)系網(wǎng)中，又可避免社區(qū)資源的浪費(fèi)，還能解決部分人群的就業(yè)問題，是“福利多元化”在老年人福利領(lǐng)域的體現(xiàn)［3］。從我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀看，目前主要由政府強(qiáng)力推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，政府進(jìn)行宏觀管理、制定規(guī)則、引入市場機(jī)制是改革發(fā)展的方向，從長遠(yuǎn)來看，需要培育非政府組織、志愿者組織等社會(huì)組織來協(xié)助政府共同發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)［4］。對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政府職責(zé)定位，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)建立由政府主要負(fù)責(zé)的工作小組，形成從省到市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的養(yǎng)老服務(wù)組織指導(dǎo)層級(jí)機(jī)制［5］；也有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中政府角色的“越位”“缺位”現(xiàn)象影響?zhàn)B老服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)從管理、規(guī)劃、推進(jìn)、監(jiān)督四個(gè)方面對(duì)政府職能進(jìn)行歸位［4］。目前學(xué)界普遍認(rèn)同政府職責(zé)即政府依法履行的義務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府“應(yīng)當(dāng)做什么”的觀點(diǎn)［6］，養(yǎng)老服務(wù)政府職責(zé)的定位模糊會(huì)削弱養(yǎng)老服務(wù)功能，當(dāng)前區(qū)域城鄉(xiāng)差異、供需利用差異是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾［7］，需要政府統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。

研究社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的政府職責(zé)有著充足的理論依據(jù)。在理論層面，責(zé)任分擔(dān)理論認(rèn)為，在老人照顧領(lǐng)域中正規(guī)系統(tǒng)和非正規(guī)系統(tǒng)是相互依賴、相互支撐的。正規(guī)系統(tǒng)例如各級(jí)政府及民政部門可以從政策、資源、網(wǎng)絡(luò)支持等方面為養(yǎng)老事業(yè)提供統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃；非正規(guī)系統(tǒng)例如家庭成員、社會(huì)組織、市場在提供日常照顧、情感交流、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的作用是其他機(jī)構(gòu)無法替代的。中國傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念強(qiáng)調(diào)家庭的主要責(zé)任，政府正規(guī)系統(tǒng)的社會(huì)化養(yǎng)老認(rèn)識(shí)薄弱，未來的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)必定是正規(guī)服務(wù)力量和非正規(guī)服務(wù)力量相結(jié)合的過程［8］。在法律層面，《中華人民共和國憲法》第四十五條明確規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。2012年新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》對(duì)政府、社會(huì)、家庭服務(wù)保障老年人的行為提供了合法依據(jù)，明確指出“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”?！渡綎|省老年人權(quán)益保障條例》從家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)、社會(huì)保障與服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待、參與社會(huì)發(fā)展等方面進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)老年人的權(quán)益保障。在政策層面，政策執(zhí)行效果本身呈現(xiàn)滯后性，需要后續(xù)政策予以修正支持。現(xiàn)今我國老年人群體中有很大部分是響應(yīng)計(jì)劃生育政策而形成的第一代獨(dú)生子女的父母，在政府主張居家養(yǎng)老為主的情況下，獨(dú)生子女能力有限，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)弱化，現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供不應(yīng)求，政府有義務(wù)為這些對(duì)國家人口戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)的老年人提供養(yǎng)老支持，緩解家庭養(yǎng)老壓力，維護(hù)社會(huì)公平穩(wěn)定［9］。

因此，政府在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中理應(yīng)履行職責(zé)，目前學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中政府職責(zé)的重要意義已達(dá)成共識(shí)，但對(duì)不同養(yǎng)老方式的政府職責(zé)定位尚缺乏相應(yīng)的研究，政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的理論支撐不足。本文在借鑒境內(nèi)外政府社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，以山東省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐為例，通過分析政府在政策規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、資金支持等方面的履行職責(zé)現(xiàn)狀，研究政府在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的職責(zé)問題。

1 境內(nèi)外政府關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有益探索

他山之石可以攻玉，20世紀(jì)90年代，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都進(jìn)入老齡社會(huì)，他們的養(yǎng)老服務(wù)制度漸趨成熟；我國于1999年進(jìn)入老齡社會(huì)，各省市在養(yǎng)老服務(wù)方面也做了有益探索，積極借鑒境內(nèi)外的有益經(jīng)驗(yàn)有利于我省做好社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。

政府制定的制度規(guī)范是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的行為準(zhǔn)則。英國政府對(duì)社區(qū)照顧進(jìn)行積極的政策引導(dǎo)，制定了完整的社會(huì)福利政策和規(guī)范措施，早在1990年就頒布《社區(qū)照顧法令》，為社區(qū)照顧提供法律保障。上海市2010年開始實(shí)施《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》，分別從事前、事中和事后確定了對(duì)各項(xiàng)服務(wù)的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法，使居家養(yǎng)老服務(wù)操作有章可循。2015年 5月北京市率先施行《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，從服務(wù)內(nèi)容、組織實(shí)施、資源共享、人才建設(shè)等方面，針對(duì)問題進(jìn)行立法，重點(diǎn)規(guī)定各級(jí)政府部門職責(zé)并建立責(zé)任追究制度。政府組織投入的基礎(chǔ)設(shè)施是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的物質(zhì)保障。北京、福建等地規(guī)定，新建居住區(qū)配建的養(yǎng)老設(shè)施，驗(yàn)收合格后，由開發(fā)商移交給民政部門或所在地街道辦事處（鎮(zhèn)政府）統(tǒng)一調(diào)配使用。福建省鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金投資于有中高端養(yǎng)老服務(wù)需求的社區(qū)，同時(shí)對(duì)已建成的城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，分別給予一定的運(yùn)營補(bǔ)貼。浙江省規(guī)定，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企事業(yè)單位開放所屬場所，為鄰近社區(qū)的老年人提供就餐、文化、健身、娛樂等服務(wù)。

政府主導(dǎo)建立養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺(tái)是提高服務(wù)質(zhì)量的重要手段。早在 2007年蘇州市滄浪區(qū)就首開“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院，并向全國推廣。南京鼓樓區(qū)利用“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，采取項(xiàng)目委托的方式用政府年度財(cái)政投入向社會(huì)組織購買養(yǎng)老服務(wù)。浙江打破原有的現(xiàn)實(shí)社區(qū)范圍，由互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建了一個(gè)更為龐大的“虛擬社區(qū)”，整合提供更多的養(yǎng)老資源信息，打造政府扶持、信息平臺(tái)、市場運(yùn)作、公益服務(wù)的“虛擬養(yǎng)老院”新模式。“虛擬養(yǎng)老院”是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的升級(jí)版和未來養(yǎng)老模式的發(fā)展趨向，通過養(yǎng)老資源自選超市的建立增強(qiáng)市場競爭機(jī)制；依托智能化載體，老人使用簡單的操作方式，實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老不離家，服務(wù)送到家”的便捷精準(zhǔn)需求。

因地制宜的居家養(yǎng)老服務(wù)模式有利于滿足多元化的公眾需求。英國采取“社區(qū)照顧”模式，由政府舉辦或是政府資助社區(qū)舉辦，專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)承接并提供居家養(yǎng)老服務(wù)［10］。美國以“多方參與”模式進(jìn)行政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，以養(yǎng)老社區(qū)為依托，政府、市場、社會(huì)多方力量參與到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中來［11］。新加坡社區(qū)養(yǎng)老可為老年人提供完善的物質(zhì)文化、警務(wù)、健身、文化學(xué)習(xí)和事務(wù)咨詢等服務(wù)。臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)則強(qiáng)調(diào)一對(duì)一的個(gè)人化照顧。香港地區(qū)通過社區(qū)支援服務(wù)的方式協(xié)助老年人盡量留在社區(qū)中安享晚年，尤其強(qiáng)調(diào)社區(qū)居家養(yǎng)老的長期照顧服務(wù)系統(tǒng)，政府制定長期照顧政策、發(fā)展專業(yè)化照顧模式、推動(dòng)多專業(yè)團(tuán)隊(duì)緊密合作［12］。

護(hù)理保險(xiǎn)立法緩解了家庭養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。德國采用強(qiáng)制性的覆蓋所有公民的長期照料社會(huì)保險(xiǎn)，支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。日本政府將老年福祉制度和老年保健醫(yī)療制度合并，推出老人介護(hù)保險(xiǎn)制度，頒布《護(hù)理保險(xiǎn)法》，其中居家護(hù)理服務(wù)和社區(qū)照顧重點(diǎn)解決了居家老人的護(hù)理需求［13］。韓國國會(huì)通過了《老人長期看護(hù)保險(xiǎn)法》，成為繼德國、日本之后專門以社會(huì)保險(xiǎn)方式建立老人看護(hù)制度的國家。最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的法國，建立一個(gè)各方參與的整合平臺(tái)，將居家助理業(yè)融入社會(huì)福利法規(guī)中［12］。發(fā)達(dá)國家通過建立居家老人長期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度，支持社區(qū)居家養(yǎng)老方面率先示范，實(shí)現(xiàn)醫(yī)護(hù)、保險(xiǎn)等多種形式的保障制度。

人才隊(duì)伍建設(shè)是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。美國由社會(huì)福利組織提供社區(qū)養(yǎng)老所需的人員和服務(wù)，在行政上歸屬州高齡化政策室和社會(huì)高齡化事務(wù)所。英國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作者來源廣泛，包括社區(qū)專業(yè)人才、親屬以及志愿者等。國內(nèi)甘肅省對(duì)符合要求進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，按學(xué)制給予逐年返還全額學(xué)費(fèi)的優(yōu)惠政策。浙江、海南等省規(guī)定，縣級(jí)以上政府人力資源和社會(huì)保障、民政部門定期發(fā)布當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老護(hù)理人員職位工資指導(dǎo)價(jià)位，對(duì)養(yǎng)老護(hù)理人員實(shí)行特殊崗位津貼制度，保障養(yǎng)老服務(wù)人才的有效供給。

境內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)政府在服務(wù)設(shè)施、服務(wù)信息化、服務(wù)模式、法律保障、隊(duì)伍建設(shè)等方面為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供支持與保障，滿足不同老年人的多元化需求。這為我省政府落實(shí)職責(zé)、突破困境、促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展具有良好的借鑒意義。

2 山東省在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的政府職責(zé)

2.1 人口老齡化形勢嚴(yán)峻，需要政府履行職責(zé)

山東省在1994年提早進(jìn)入老齡社會(huì)。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，山東省人口總數(shù)位居全國第二，而 60歲及以上人口、65歲及以上人口數(shù)量均居全國第一，是我國老年人口第一大?。?0歲及以上、65歲及以上人口分別占全省總?cè)丝诘?4.75%、9.84%，均高于全國水平，13.23%的老年撫養(yǎng)比也明顯高于全國11.98%的水平①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。，養(yǎng)老服務(wù)任務(wù)艱巨。由圖1也可以看出，山東省的人口老齡化程度高于全國平均水平。截至 2014年底，全省60歲及以上人口 1 800多萬人，占總?cè)丝诘?18%，65歲及以上人口 1 132萬人，占總?cè)丝诘?11.5%②數(shù)據(jù)來源：山東省民政廳網(wǎng)站 http：//www.sdmz.gov.cn/articles/ch00286/201507/c426dc65-0713-4d5e-b8b7-1953d7200d76.htm。。據(jù)預(yù)測，到2020年，全省老年人口比例將達(dá)到22%左右，每年大約平均增加80萬人，這對(duì)政府的社會(huì)公共管理和社會(huì)服務(wù)職能提出了挑戰(zhàn)。

圖1 山東省和全國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤龑?duì)比圖

表1 山東省六次人口普查主要數(shù)據(jù)

由表1可見，山東省人口基數(shù)大，人口增長速度快，平均預(yù)期壽命延長，平均家庭規(guī)模減小，這必然影響傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮。養(yǎng)老主體除家庭外，還包括社會(huì)和老年人自身，家庭養(yǎng)老呈現(xiàn)新形式，滿足不同層次老年人的需求，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，建立以家庭為基礎(chǔ)，依托社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系勢在必行［14］。

山東省人口老齡化形勢嚴(yán)峻，而無論是“9064”還是“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局，都會(huì)有90%的老年人傾向于選擇居家養(yǎng)老，6%或7%的老人選擇在社區(qū)進(jìn)行養(yǎng)老，這對(duì)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療保障等公共服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。養(yǎng)老問題已成為社會(huì)民生大事，作為公共事務(wù)的管理者，政府需要履行政策規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、資金支持等職責(zé)。

2.2 政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中履行職責(zé)取得的成績

在政策規(guī)劃方面，山東省政府連續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)文件，將發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)放在重要位置?！蛾P(guān)于大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的意見》（魯老辦發(fā)［2008］42號(hào)）明確了發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的意義、原則、目標(biāo)、任務(wù)及政府部門職責(zé)分工；《山東省老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（魯政發(fā)［2011］49號(hào)）強(qiáng)調(diào)，“以社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，以各類社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托，逐步建立和完善城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”；《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（魯政發(fā)［2014］11號(hào)）提出“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，使全省老年人實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)”的發(fā)展目標(biāo)。

圖2 山東省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府通過財(cái)政投入建設(shè)各種服務(wù)機(jī)構(gòu)，優(yōu)先保證城鄉(xiāng)老年人基本生活服務(wù)。自2014年起，省財(cái)政按建設(shè)規(guī)模對(duì)城市社區(qū)老年人日間照料中心和農(nóng)村幸福院，分別給予建設(shè)補(bǔ)助、開辦補(bǔ)助。由圖2可以看到，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量逐年增多，滿足需求的能力日益提升，截至2014年，全省共有各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu) 2.6萬個(gè)①數(shù)據(jù)來源：山東省民政廳網(wǎng)站 http：//www.sdmz.gov.cn/articles/ch00286/201507/c426dc65-0713-4d5e-b8b7-1953d7200d76.htm。，其中包含社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu) 7 287個(gè)。目前，全省有2 579家城市社區(qū)老年人日間照料中心，5 745家農(nóng)村幸福院，為居家老人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐送餐等基本生活服務(wù)；同時(shí)全省現(xiàn)有540個(gè)社會(huì)組織從事居家養(yǎng)老服務(wù)，6 500多個(gè)家庭互助養(yǎng)老點(diǎn)，2 538個(gè)志愿者助老服務(wù)基地，4 647個(gè)志愿者助老服務(wù)站，為居家老人提供助餐、助潔、助醫(yī)等便捷互助服務(wù)。

表2 山東省居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼覆蓋率

在資金支持方面，政府針對(duì)老年人具體情況，靈活運(yùn)用養(yǎng)老金和生活補(bǔ)貼保障老年人基本生活。2015年，省政府將居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月85元；自2005年以來連續(xù) 11年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。由表2可以看到，我省對(duì)60周歲及以上老年人口發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼發(fā)放受益者越來越多，補(bǔ)貼覆蓋率呈上升趨勢。此外，在省級(jí)確立的百歲以上老人和80歲及以上低保老人高齡津貼制度的基礎(chǔ)上，全省實(shí)現(xiàn)了市級(jí)層面90歲以上老年人高齡津貼全覆蓋；建立了困難失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼制度，按照每人每月不低于60元的標(biāo)準(zhǔn)為“三無”、低保高齡、困難失能老年人發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼；“失獨(dú)家庭”扶助標(biāo)準(zhǔn)提高到每月400元；2014年省級(jí)一次性投入1.2億元落實(shí)農(nóng)村“五保”老年人集中供養(yǎng)，集中供養(yǎng)率保持在70%以上。2012年青島市在全國率先實(shí)施長期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度，政府對(duì)相關(guān)護(hù)理費(fèi)用予以補(bǔ)償，成為各地市學(xué)習(xí)的典范。

在信息服務(wù)方面，政府支持網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。省財(cái)政對(duì)縣級(jí)、市級(jí)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)分別給予100萬元、200萬元的建設(shè)補(bǔ)助。省老齡辦聯(lián)合通信、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，啟動(dòng)了“銀齡通信工程”。各市積極整合社會(huì)服務(wù)資源，以“12349”熱線為基礎(chǔ)，為部分社區(qū)老年人免費(fèi)安裝了電話呼叫系統(tǒng)。全省現(xiàn)已建成縣級(jí)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)55處，淄博、煙臺(tái)、濰坊、萊蕪等市已經(jīng)建立了以提供居家養(yǎng)老服務(wù)為主要內(nèi)容的呼叫系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)。青島市市北區(qū)建立了虛擬養(yǎng)老院——“市北 e家養(yǎng)老院”，提供專業(yè)居家養(yǎng)老服務(wù)。政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，為公眾與養(yǎng)老服務(wù)組織提供高效便捷的溝通渠道，有利于打造數(shù)據(jù)與服務(wù)相結(jié)合的智能養(yǎng)老模式。

在提升老年人精神文化生活方面，政府幫助老年人實(shí)現(xiàn)“老有所為、老有所樂”。目前，全省老年文體團(tuán)隊(duì)到達(dá)1.58萬個(gè)，94%以上的社區(qū)（村居）建立了老年人活動(dòng)場所；各級(jí)政府投入修建老年文體活動(dòng)場館7 624個(gè)，老年健身活動(dòng)站點(diǎn)達(dá)到 4.88萬個(gè)。省老齡辦連續(xù)兩年共出資 40萬元支持優(yōu)秀老年文藝團(tuán)體和基層老年活動(dòng)場所①數(shù)據(jù)來源：山東省老齡工作委員會(huì)辦公室網(wǎng)站 http：//www.sdpca.org.cn/zwgk/ldjh/2014-08-18/17634.htm。。山東省已經(jīng)形成了“重陽歡歌”、“銀齡風(fēng)采藝術(shù)節(jié)”等具有鮮明特色的老年文化品牌。山東省積極開展以發(fā)揮老年人作用為主要內(nèi)容的“銀齡行動(dòng)”，目前 41萬老科協(xié)會(huì)員、五老人員、老教協(xié)會(huì)員，110萬老年志愿者，長年活躍在“銀齡行動(dòng)”一線，充分發(fā)揮老年人在教育下一代、文化藝術(shù)創(chuàng)作、維護(hù)社會(huì)治安、公益志愿服務(wù)等方面的作用。

由此可見，山東省各級(jí)政府通過政策規(guī)劃制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金重點(diǎn)保障等全力扶持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，給予老年人必要的生活補(bǔ)助，保障老年人基本物質(zhì)生活，提升老年人精神文化生活，努力實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所為、老有所學(xué)、老有所教、老有所樂”。

2.3 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中有待政府解決的困境

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容，山東省各級(jí)政府努力支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，但面對(duì)巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求，目前無法滿足公眾需求。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)還不健全。省政府已經(jīng)多次出臺(tái)規(guī)劃文件，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)擺在突出位置，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性地位，但是關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)法規(guī)還是空白，具體工作標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則尚不明確。例如，《山東省養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)用地管理辦法》（魯民［2013］53號(hào)）僅適用于集中供養(yǎng)老人的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，居家式、老年社區(qū)等不在此范圍。《山東省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》（魯民［2013］63號(hào)），明確將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)界定為向老年人提供集中居住和照料服務(wù)的營利性、非營利性機(jī)構(gòu)，但不適用于城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料和互助型養(yǎng)老場所。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給能力短缺。山東省現(xiàn)有的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然在數(shù)量上呈增加趨勢，但還沒有完全覆蓋所有城鄉(xiāng)地區(qū)，服務(wù)供給與老年人口第一大省的實(shí)際省情有差距，目前主要提供基本生活服務(wù)，尚不能完全滿足所有老年人的個(gè)性化需求。2013年全國老齡辦組織的“十城市萬名老年人居家養(yǎng)老狀況調(diào)查”顯示，89.1%的被訪者認(rèn)為有必要建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心，生活類服務(wù)項(xiàng)目中老年餐桌和家政服務(wù)需求比例最高，醫(yī)療康復(fù)類服務(wù)項(xiàng)目中健康講座、上門看病、康復(fù)服務(wù)及長期照料需求比例最高，文化娛樂類服務(wù)中棋牌娛樂、聽讀書報(bào)、球類活動(dòng)、老年大學(xué)需求比例最高②數(shù)據(jù)來源：http：//news.gmw.cn/2014-02/28/content＿10537708.htm。?？梢姡跐M足社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公眾需求方面，特別是生活服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、文化娛樂類服務(wù)供給能力有待于提升。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金渠道有待拓寬。目前山東省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主要由政府財(cái)政扶持，資金來源比較單一，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的后續(xù)發(fā)展受到制約。此外，農(nóng)村養(yǎng)老問題處于薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)階段，政府根據(jù)建設(shè)規(guī)模給予農(nóng)村幸福院的補(bǔ)助少于城市社區(qū)老年人日間照料中心，不可避免會(huì)造成城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平參差不齊。2013年全國老齡辦組織的“十城市萬名老年人居家養(yǎng)老狀況調(diào)查”顯示，36.9%的被訪者愿意由市場提供居家養(yǎng)老服務(wù)，31.8%的表示不愿意；在不愿意由市場提供居家養(yǎng)老服務(wù)的被訪者中，77.6%的表示愿意由政府提供，14.4%的表示愿意由社區(qū)提供①數(shù)據(jù)來源：http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201402/28/t20140228＿2392589.shtml。。可見，在政府主導(dǎo)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中引入市場等多方力量，既可以緩解資金壓力，拓寬籌資渠道，又能滿足公眾需求，豐富服務(wù)內(nèi)容。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息服務(wù)缺乏系統(tǒng)性。在山東省已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)文件中都提到了養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)，但是關(guān)于信息平臺(tái)的具體制度安排、詳細(xì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)有待于完善。目前，省內(nèi)很多地市建立了“便民服務(wù)熱線”“銀齡通信工程”等，老年人通過撥打熱線電話或呼叫服務(wù)器選擇自己所需的服務(wù)，但這只是單方向的選擇服務(wù)，而且供需雙方的對(duì)稱信息溝通渠道還不暢通，同時(shí)各社區(qū)之間、居民之間缺乏相互了解、相互幫扶的機(jī)制，缺乏共享的服務(wù)信息平臺(tái)。因此，亟須建立一個(gè)覆蓋所有城鄉(xiāng)社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，提供法律法規(guī)、政策解讀、供需搭配、經(jīng)驗(yàn)交流、組織合作、老年課堂、老年人再就業(yè)等所有與養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的信息，幫助老年人和社區(qū)服務(wù)組織科學(xué)合理搭配選擇。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才緊缺。全省現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員約 9萬人，大專以上文化的僅占 5%，缺乏扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)和熟練的操作技能，心理咨詢、臨終關(guān)懷等專業(yè)化服務(wù)難以開展，不能滿足老年人的多元服務(wù)需求。目前山東省只有15家高校設(shè)立了與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的專業(yè)，在校生 685人，潛在人力資源稀缺。同時(shí)，山東省對(duì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的保障機(jī)制起步較晚、水平較低，不同工作機(jī)構(gòu)、不同學(xué)歷層次、不同專業(yè)技能、不同年齡的養(yǎng)老服務(wù)人員的工資待遇、保險(xiǎn)福利差距明顯，現(xiàn)有的激勵(lì)機(jī)制未能滿足年輕的高素質(zhì)專業(yè)人才的生活與職業(yè)發(fā)展需求，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員隊(duì)伍流動(dòng)性大、吸引力弱。此外，社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)較少，無法給予志愿者發(fā)放適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，志愿者隊(duì)伍很難穩(wěn)定。

綜上所述，山東省作為老年人口第一大省，人口老齡化、高齡化形勢嚴(yán)峻，家庭養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)大，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還不成熟。政府自上而下積極推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，而在組織機(jī)構(gòu)、制度規(guī)范、財(cái)政保障、人力支持等方面客觀存在的現(xiàn)實(shí)困境不是短期內(nèi)就能迅速解決的，需要合理分工、長遠(yuǎn)規(guī)劃，積極履行職責(zé)。

3 山東省在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的政府職責(zé)落實(shí)建議

由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作是一種帶有社會(huì)福利性質(zhì)的工作，社會(huì)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)工作尚未達(dá)成共識(shí)，在這樣的現(xiàn)實(shí)情況下，如果沒有政府的參與和支持，社區(qū)居家養(yǎng)老則很難進(jìn)行下去［15］。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是涉及多方力量的系統(tǒng)性工程，如圖3所示，根據(jù)責(zé)任分擔(dān)理論，政府必須根據(jù)自身實(shí)際能力和客觀社會(huì)需求，協(xié)調(diào)各方力量，通過政策規(guī)劃、財(cái)政投入、信息平臺(tái)、資源整合，提高服務(wù)質(zhì)量。

圖3 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中責(zé)任分擔(dān)主體

3.1 完善政策規(guī)劃，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)。我國現(xiàn)有《憲法》、《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了保障老年人合法權(quán)益。國外涉及老年人的法律有《護(hù)理保險(xiǎn)法》、《養(yǎng)老金法》、《雇員退休收入保障法》、《退休平等法》等［16］，關(guān)乎老年人生活的方方面面，從法律層面確保老年人享有幸福晚年生活。相對(duì)而言，我國需要加強(qiáng)老年人專項(xiàng)法律保障。山東省僅有《山東省老年人權(quán)益保障條例》，依法保障老年人合法權(quán)益；而《山東省優(yōu)待老年人規(guī)定》則不具備法律的強(qiáng)制性與持久性，難以對(duì)全體成員形成約束力，更缺少關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老方面的具體制度法規(guī)。因此，政府需要制訂具體的法律法規(guī)和明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以法律手段監(jiān)管服務(wù)行為，以質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)服務(wù)升級(jí)。

完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策規(guī)劃。目前，省政府對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)從宏觀上明確了方向，但缺少具體環(huán)節(jié)的實(shí)施規(guī)劃。一是對(duì)供需情況把脈和規(guī)劃。政府要對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行評(píng)估，加大薄弱環(huán)節(jié)投入力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老從物資供應(yīng)到服務(wù)細(xì)則各種具體環(huán)節(jié)的保障。二是對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡狀況的分析和規(guī)劃。政府對(duì)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)分別給予財(cái)政支持，但本來發(fā)展處于弱勢的農(nóng)村地區(qū)獲得的投入反而沒有城市地區(qū)多，使得農(nóng)村地區(qū)面臨更大的養(yǎng)老壓力，因此，應(yīng)根據(jù)需求從資金、政策、設(shè)施上適度向農(nóng)村薄弱地區(qū)傾斜。三是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)扶持政策的規(guī)劃。政府應(yīng)協(xié)調(diào)涉及養(yǎng)老服務(wù)的各級(jí)部門，研究制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相應(yīng)的政策體系，保證各項(xiàng)具體政策有序銜接，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)機(jī)制，平衡養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

3.2 協(xié)調(diào)財(cái)政投入，鼓勵(lì)多元籌資

國務(wù)院相關(guān)規(guī)定明確指出，地方政府對(duì)于社會(huì)福利事業(yè)的支出比例應(yīng)當(dāng)不低于財(cái)政支出的 10%-20%，政府對(duì)于社會(huì)福利事業(yè)支出具體有多少落實(shí)在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)上，特別是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)上尚無明確的標(biāo)準(zhǔn)。人口老齡化形勢加劇，需要政府在財(cái)政層面平衡機(jī)構(gòu)和社區(qū)居家、高中低檔養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的投入，緩解養(yǎng)老服務(wù)供需不足的局面。

政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的資金補(bǔ)助要穩(wěn)步增長。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)資金不足，很難滿足老年人個(gè)性化、多樣化的需求，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金困乏，缺乏有效的補(bǔ)助措施，使得養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)區(qū)域差異更大。此外，德國、日本、韓國在老年人長期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)方面的做法，青島市已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)，有效破解了失能、半失能老人“看病難、看病貴”的問題，可在更多地市進(jìn)行推廣。所以，政府在資金投入上應(yīng)建立惠及更多老年人的社會(huì)保障資金投入機(jī)制，促進(jìn)山東省養(yǎng)老事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)資金不足的問題，提高資金利用效率和加強(qiáng)資金監(jiān)管是重要途徑。一方面，要將資金利用在增加養(yǎng)老服務(wù)供給、提高老年人生活質(zhì)量上。目前政府對(duì)全省養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了大量的投入，但還存在很大的需求缺口，城市服務(wù)資源不足，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)滯后，除了餐飲場所、醫(yī)療康復(fù)等配套服務(wù)設(shè)施外，對(duì)圖書室、休閑廣場等各種文體活動(dòng)設(shè)施的投入也是必不可少的。另一方面，要加強(qiáng)資金監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?，根據(jù)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求的調(diào)研分析，審核所應(yīng)購置的設(shè)施預(yù)算，避免因前期投入缺少計(jì)劃而導(dǎo)致的資金入不敷出，合理設(shè)計(jì)不同檔次養(yǎng)老服務(wù)投入，減少資金浪費(fèi)。

根據(jù)責(zé)任分擔(dān)理論，社會(huì)各界對(duì)養(yǎng)老服務(wù)都有一定的責(zé)任和義務(wù)，采取養(yǎng)老服務(wù)提供 PPP模式，使公共部門與私人部門通過責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、利益共享機(jī)制和相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制建立伙伴關(guān)系提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)，促使合作者獲得較各方獨(dú)自行動(dòng)更為有利的結(jié)果［17］。中國養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)需要民營資本的參與，但這種參與并非一種純市場化的行為，其非市場性主要體現(xiàn)為政府部門對(duì)民營養(yǎng)老服務(wù)提供者所給予的稅收或土地等方面的優(yōu)惠，對(duì)民營養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量評(píng)價(jià)和強(qiáng)有力的監(jiān)管［18］。應(yīng)對(duì)養(yǎng)老資金的籌集加大宣傳力度，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人都關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，制定資金籌集和收益標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)資金向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)流動(dòng)，鼓勵(lì)多元化籌資。此外，要科學(xué)合理分配和使用這部分資金，使養(yǎng)老服務(wù)的資金以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式固定下來，并列入政府年度預(yù)算計(jì)劃中。

3.3 建立信息平臺(tái)，豐富服務(wù)內(nèi)容

信息化、網(wǎng)絡(luò)化是未來社會(huì)發(fā)展的趨勢，同時(shí)也是養(yǎng)老服務(wù)借力發(fā)展的平臺(tái)。目前山東省在養(yǎng)老服務(wù)信息化方面有了一些突破，但僅提供了一些撥打電話提供上門服務(wù)等的基本項(xiàng)目，缺少內(nèi)容豐富的信息一體化平臺(tái)。政府主導(dǎo)建立養(yǎng)老服務(wù)一體化信息平臺(tái)，通過整合公共服務(wù)資源和社會(huì)服務(wù)資源，提供養(yǎng)老政策解讀、社區(qū)居家服務(wù)項(xiàng)目、老年人再就業(yè)平臺(tái)、義工信息等公開內(nèi)容；通過信息平臺(tái)可以讓老年人和社會(huì)及時(shí)了解到政府在養(yǎng)老服務(wù)方面的政策，各種形式的養(yǎng)老組織能夠提供的服務(wù)項(xiàng)目，老年人需要社會(huì)提供的具體服務(wù)等各種信息。目前我國退休平均年齡60歲，大部分退休老年人身體健康，頭腦靈活，經(jīng)驗(yàn)豐富。退休后時(shí)期可以分為以下階段：一是貢獻(xiàn)余熱期，一般不超過70歲；二是在家蟄伏期，一般在70歲以后直到失能、生病；三是失能期，從生活不能自理到最終離去［19］。在信息一體化平臺(tái)上，不同老年人因需選擇：急需上門服務(wù)的老年人可以通過查詢服務(wù)項(xiàng)目選擇合適自己的服務(wù)，包括安全看護(hù)、健康管理、生活照料、休閑娛樂、親情關(guān)愛等；初老的老年人可以查詢再就業(yè)信息、義工信息，依據(jù)自身的身體狀況以及專業(yè)技能，繼續(xù)為社會(huì)做出自己能力范圍內(nèi)的貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)老有所為；需要入住養(yǎng)老院的老年人可在他人協(xié)助下，查詢機(jī)構(gòu)信息，了解服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)行供需互選。政府主導(dǎo)建立養(yǎng)老服務(wù)一體化信息系統(tǒng)，為老年群體提供各種養(yǎng)老問題的解決方案，是未來養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的必然選擇。

3.4 加強(qiáng)資源整合，確保服務(wù)質(zhì)量

動(dòng)員多方參與。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)成員主要包含養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)技術(shù)人員、社區(qū)管理者、志愿者、低齡健康老年人等。一方面，政府應(yīng)協(xié)調(diào)人力資源部門，按照職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)人員行為，提高專業(yè)素養(yǎng)；鼓勵(lì)高校開設(shè)相關(guān)專業(yè)，發(fā)揮社會(huì)服務(wù)功能，為養(yǎng)老事業(yè)儲(chǔ)備人才；建立從業(yè)人員工資增長機(jī)制，優(yōu)化福利保險(xiǎn)待遇；根據(jù)服務(wù)人員個(gè)人能力及對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的貢獻(xiàn)提供發(fā)展平臺(tái)和晉升機(jī)會(huì)［20］。另一方面，老年人群體退休之后仍然可以根據(jù)自身情況發(fā)揮余熱，可以動(dòng)員低齡自理能力強(qiáng)的老年人參與養(yǎng)老服務(wù)組織的各項(xiàng)活動(dòng)，既可以減輕專業(yè)服務(wù)人員的工作壓力，又可以豐富老年人的日常生活，實(shí)現(xiàn)老有所為。同時(shí)，鼓勵(lì)青少年就近參與社區(qū)義工服務(wù)和志愿服務(wù)，擴(kuò)大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)參與度，營造尊老敬老為老的良好社會(huì)氛圍。

促進(jìn)資源共享。隨著生活水平的提高，老年人最大的需求是便利的日常服務(wù)和人性化的醫(yī)療保障。由于資源有限，為避免重復(fù)建設(shè)、人力物力不足等問題，不同形式的養(yǎng)老服務(wù)可以建立合作關(guān)系，社區(qū)之間、社區(qū)與社會(huì)之間、社區(qū)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間建立合作機(jī)制，通過整合資源，提高服務(wù)效率。尤其是在醫(yī)療服務(wù)方面，建立社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系，推動(dòng)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，使更多的社區(qū)居家老年人能夠不出社區(qū)便能就近享受到醫(yī)護(hù)服務(wù)。大力支持和發(fā)展專業(yè)性的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，以專業(yè)機(jī)構(gòu)為縱向的經(jīng)線，以街道、社區(qū)為橫向的緯線，編織出“縱向到底、橫向到邊”，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系［21］。

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（責(zé)任編輯 劉小平）

Governmental Duties in Community Home-based Care Service——A Case Study of Shandong Province Practice

WANG Jianbo1，LIU Jia2，LI Ran2
（1.International Exchange and Cooperation Division，Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014，China；2.School of Public Administration，Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014，China）

The increasingly serious population aging presents a great challenge for constructing a perfect social pension service system.The government plays a leading and promoting role in the trinity pension service system which consists of home care service，community care service and institution care service.In the process of governmental duty performance，Shandong Province has made effective attempts in policy planning，infrastructure construction，information service and financial support，but is still faced with such development bottlenecks as huge supplydemand contradiction，fund shortage，low-level information service and lack of professional talents.Based on successful domestic and foreign practice，suggestions are put forward for governments to perform policy planning，mechanism construction，information platform construction and resource security.

community home-based care service；social pension service system；governmental duty

C913.6

A

2095-929X（2016）01-0057-10

2015-11-09

山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究重點(diǎn)項(xiàng)目“山東省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中政府角色定位研究”（14BSHJ03）。

王劍波，女，山東榮成人，博士，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)國際交流與合作處教授，研究方向：高等教育管理，Email：wangjianbo1207@aliyun.com；劉佳，女，山東濱州人，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，研究方向：公共管理、高等教育管理；李冉，女，山東成武人，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，研究方向：公共管理、高等教育管理。