崔寶敏，李洪霞（山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

山東省征地補(bǔ)償與安置保障機(jī)制研究

崔寶敏，李洪霞
（山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村土地被征收，伴隨土地用途的改變，被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償和失地保障問(wèn)題日益重要。本文簡(jiǎn)要回顧了我國(guó)征地制度中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的演變，并分析了山東省區(qū)片價(jià)實(shí)施狀況以及對(duì)失地農(nóng)民的安置保障模式的探索，并對(duì)17地市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置模式進(jìn)行比較，運(yùn)用 SPSS軟件構(gòu)建了17地市安置模式的聚類(lèi)分析模型。研究結(jié)果顯示雖然國(guó)家層面不斷地提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但始終是以原有土地用途為補(bǔ)償依據(jù)。山東省征地區(qū)片價(jià)改革已取得一定進(jìn)展，但最終成效尚未顯露，從山東省征地補(bǔ)償和安置改革結(jié)果來(lái)看，被征地主體利益的得失與當(dāng)?shù)氐貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及地方政府的創(chuàng)新性探索有關(guān)。

區(qū)片價(jià)；征地補(bǔ)償；征地安置；山東省

0 引 言

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求不斷增加，大量農(nóng)村土地被征收，這為加速城市化和現(xiàn)代化建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。然而伴隨土地用途的改變，大量農(nóng)戶失去了原本賴以生存的生產(chǎn)資料，失去了長(zhǎng)期以來(lái)的收入來(lái)源，如何解決失地農(nóng)戶的生產(chǎn)和生活問(wèn)題，如何協(xié)調(diào)征地過(guò)程中政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民以及土地使用者之間的利益關(guān)系是征地過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題之一，其中尤以被征地農(nóng)民的補(bǔ)償和補(bǔ)償后的安置保障問(wèn)題最為重要。近年來(lái)，隨著征地程序更加公開(kāi)透明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高和補(bǔ)償方式的不斷創(chuàng)新，征地補(bǔ)償矛盾得到較大緩解。但在征地具體工作實(shí)踐中各地具體情況相對(duì)復(fù)雜，農(nóng)民的弱勢(shì)地位沒(méi)有發(fā)生根本改變，因此如何做好被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償保障工作，特別是保留其發(fā)展權(quán)讓失地農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，是新時(shí)期土地征收工作中仍須認(rèn)真研究的重大課題。

對(duì)大多數(shù)中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地仍然是最基本的生產(chǎn)和生活資料，而土地征收補(bǔ)償安置制度居于征地制度體系的核心地位，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否公平是衡量其合理性的根本依據(jù)。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》［1］預(yù)測(cè)，到2020年，全國(guó)新增建設(shè)用地?cái)?shù)量將達(dá)到585萬(wàn)公頃，由于建設(shè)用地的供給受到自然供給條件的制約，其供給與需求的矛盾日益顯露。因此，只有盤(pán)活存量閑置土地、提高被征收土地集約利用程度等手段來(lái)增加土地的經(jīng)濟(jì)供給。提高對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以有效地避免土地被征收后的粗放利用與閑置，使土地資源得到高效率配置。

學(xué)術(shù)界對(duì)征地補(bǔ)償制度存在不同的側(cè)重點(diǎn)和傾向性，但歸結(jié)起來(lái)爭(zhēng)論的矛頭大都指向征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，近乎一致地認(rèn)為“現(xiàn)行補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)偏低”。如 Miceli和Segerson［2］認(rèn)為對(duì)于政府是否應(yīng)該就其征用的土地進(jìn)行補(bǔ)償是不存在爭(zhēng)議的，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于應(yīng)該補(bǔ)償多少才是合理的。基于這一判斷，學(xué)界提出的相關(guān)征地補(bǔ)償制度改革至少有以下幾種思路：一是改革年產(chǎn)值倍數(shù)法，如丁成日［3］就提出在補(bǔ)償計(jì)算中考慮人均耕地面積的分布，把土地年收益率引入到補(bǔ)償金額測(cè)算中來(lái)。二是提出增加征地補(bǔ)償范圍，支持這一觀點(diǎn)的有錢(qián)忠好等［4］、沈守愚等［5］、唐鵬等［6］、鮑海君［7］等。三是主張按照被征地后的土地市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，以體現(xiàn)土地最高利用的市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償。Ed Nosal的研究結(jié)論顯示為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)最有分配，被征地主體都應(yīng)該獲得完全的市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償［8］。周其仁［9］在總結(jié)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的基礎(chǔ)上，概括出了農(nóng)村土地制度改革的脈絡(luò)為以確權(quán)為基礎(chǔ)探索在非征地模式下配置土地，將土地增值后收益返還給農(nóng)戶。四是基于農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配視角重新分配補(bǔ)償比例，重塑補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。鄭振源［10］提出現(xiàn)行征地制度的最大缺陷就是過(guò)低的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，他基于馬克思的地租理論和物權(quán)法的法理，討論得出土地增值收益應(yīng)收歸國(guó)有由國(guó)家在全民中統(tǒng)一分配。五是多渠道探索安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活問(wèn)題，給農(nóng)民以長(zhǎng)期的生活保障。持有相同觀點(diǎn)的學(xué)者還包括李穗濃和白中科［11］、王達(dá)［12］、邱艷［13］等。

征地補(bǔ)償費(fèi)是被征地農(nóng)民密切關(guān)心的問(wèn)題，與農(nóng)民的生計(jì)大事息息相關(guān)。建立多元化的安置模式不僅是被征地農(nóng)民迫在眉睫的需要，而且可以在制度上進(jìn)一步規(guī)范和完善。但是，目前的研究文獻(xiàn)中多研究如何提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且對(duì)標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有一個(gè)相對(duì)精確的標(biāo)準(zhǔn)概念，同時(shí)對(duì)多元化安置方面的研究較少且不夠深入。本文在梳理我國(guó)農(nóng)民失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和失地后的安置模式制度的基礎(chǔ)上，基于山東省征地區(qū)片綜合地價(jià)的改革模式背景，分析了山東省征地區(qū)片價(jià)的補(bǔ)償狀況和安置模式，并提出了部分政策建議。

1 我國(guó)征地補(bǔ)償制度演化

新中國(guó)第一部比較完整的關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)是1953年11月5日頒布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，該法不僅規(guī)定了征用土地的基本原則，還提出了具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法。從征地用途上看，我國(guó)于1954年就規(guī)定了只有符合公共利益用途才能征地。從補(bǔ)償原則上看，由新中國(guó)成立初的政府單方面規(guī)定征地補(bǔ)償價(jià)格發(fā)展到改革開(kāi)放時(shí)期的“保障被征地者收入和生活水平不下降”，由政府強(qiáng)制制定補(bǔ)償金額到更加考慮被征地農(nóng)民的利益訴求。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上看，我國(guó)征地制度經(jīng)歷了模糊標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)值倍數(shù)法、征地區(qū)片綜合地價(jià)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。從失地農(nóng)民安置模式上看，我國(guó)對(duì)被征地主體的安置方式由最初的“適當(dāng)安置”等模糊的安置方式逐步過(guò)渡到具體的貨幣安置、就業(yè)安置、留地安置、社保安置等多元化、多途徑、多渠道的現(xiàn)代征地補(bǔ)償安置模式。我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》是在 1982年修訂的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的基礎(chǔ)上，于1986年6月 25日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)的。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)平均征地成本是4萬(wàn)元/畝，而同一年度土地出讓價(jià)格約是 400萬(wàn)元/畝。傳統(tǒng)的以產(chǎn)值倍數(shù)法作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能真實(shí)體現(xiàn)土地的級(jí)差地租及有效地調(diào)控用地，導(dǎo)致濫用耕地等問(wèn)題愈演愈烈。有關(guān)征地補(bǔ)償制度和安置制度的相關(guān)法律和政策規(guī)定詳見(jiàn)表1和表 2。

2004年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》及國(guó)土資源部出臺(tái)的《征地區(qū)片綜合地價(jià)指導(dǎo)性意見(jiàn)（暫行）》要求各地要制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，該意見(jiàn)采用農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)法、征地案例比較法和年產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行綜合區(qū)片價(jià)測(cè)算，第一次使征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)突破了原產(chǎn)值倍數(shù)法。本文基于國(guó)務(wù)院推動(dòng)實(shí)施征地區(qū)片綜合地價(jià)的相關(guān)要求以及山東省的地區(qū)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，接下來(lái)本文將分析山東省征地區(qū)片價(jià)的實(shí)施辦法和失地農(nóng)民安置保障制度的特征。

表1 我國(guó)征地補(bǔ)償制度一覽表

表2 我國(guó)被征地主體安置方式一覽表

2 山東省征地補(bǔ)償與安置模式分析

2.1 山東省征地補(bǔ)償分析

2.1.1 山東省區(qū)片價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

征地區(qū)片綜合地價(jià)是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類(lèi)、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地區(qū)片綜合地價(jià)（以下簡(jiǎn)稱征地區(qū)片價(jià)）是國(guó)家推動(dòng)征地制度改革倡導(dǎo)實(shí)施的征地補(bǔ)償計(jì)算辦法，旨在將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相掛鉤，使被征地農(nóng)民能夠分享城市和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。區(qū)片綜合地價(jià)實(shí)質(zhì)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也就是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，不包含地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。這種方法前期標(biāo)準(zhǔn)制定繁瑣，結(jié)果易于表達(dá)，是我國(guó)最近倡導(dǎo)的一種方法標(biāo)準(zhǔn)。

2009年3月 30日，山東省頒布《山東省征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，將原征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)改革為征地區(qū)片綜合地價(jià)，不再按之前耕地平均年產(chǎn)值倍數(shù)法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“征地區(qū)片綜合地價(jià)每 3年調(diào)整一次”的要求，自2013年1月1日起實(shí)行調(diào)整后的新標(biāo)準(zhǔn)，被征地農(nóng)民目前已經(jīng)享受到了新的征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提前分享到了土地增值收益。

山東省于2009年7月1日開(kāi)始執(zhí)行征地區(qū)片價(jià)，2013年1月1日起開(kāi)始執(zhí)行新的調(diào)整后的區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)全省平均為4.2萬(wàn)元/畝，比第一輪3.5萬(wàn)元/畝提高了 20%，最低限價(jià)為 3.3萬(wàn)元/畝。青島、濟(jì)南兩地的一類(lèi)土地均達(dá)到10萬(wàn)元/畝以上，其中青島最高為 21.7萬(wàn)元/畝，濟(jì)南為 16萬(wàn)元/畝。新的區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)于2013年1月1日開(kāi)始執(zhí)行，全省17地市征地區(qū)片綜合地價(jià)最高標(biāo)準(zhǔn)和最低標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)圖1。

圖 1 山東省 17地市區(qū)片價(jià)極值表（單位：萬(wàn)元）

圖2 征地區(qū)片價(jià)平均值省際比較 （單位：萬(wàn)元/畝）

2.1.2 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較分析

山東省征地區(qū)片綜合地價(jià)與原產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)相比，雖然在補(bǔ)償金額上已經(jīng)有了一定程度的提高，但是在省內(nèi)地區(qū)差異和省際比較來(lái)看，依然存在進(jìn)一步提升的空間。

首先從省內(nèi)地區(qū)來(lái)看，山東省各地市征地區(qū)片價(jià)的最高標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異較大，青島和濟(jì)南兩市區(qū)片價(jià)最高標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地市。從同一城市具體補(bǔ)償情況資料分析來(lái)看，受地區(qū)城市發(fā)展水平限制，較高的區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多為補(bǔ)償城鄉(xiāng)結(jié)合部的征地。因城鄉(xiāng)結(jié)合部的征地多被用來(lái)作為城市發(fā)展的高新區(qū)建設(shè)用地，即用來(lái)作為工業(yè)或商品房用地，土地增值空間大。目前我省城鄉(xiāng)結(jié)合部實(shí)際補(bǔ)償費(fèi)用較高，實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)原產(chǎn)值倍數(shù)法法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的3～5倍，或獲得較大面積的安置住房，實(shí)際財(cái)產(chǎn)價(jià)值已遠(yuǎn)高于原住房?jī)r(jià)值［14］。

其次，從省際比較來(lái)看，山東省征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償水平與其他省份仍存在差距。為了將山東省與其他省份做一個(gè)橫向比較，本文搜集了大量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，整理了河北、廣東、重慶、浙江、遼寧、河南、安徽、江西、山東等九個(gè)省份的區(qū)片價(jià)①相關(guān)數(shù)據(jù)由山東省土地調(diào)查規(guī)劃院提供。，計(jì)算出九個(gè)省份區(qū)片價(jià)平均值，將所有數(shù)據(jù)整理如圖 2所示。從國(guó)內(nèi)各省征地區(qū)片平均地價(jià)的比較中可以看出，重慶市作為計(jì)劃單列市的平均區(qū)片價(jià)最高，其次是安徽省，山東省平均區(qū)片價(jià)處于中等偏下水平。由于各省份區(qū)片價(jià)制定和調(diào)整上浮的時(shí)間并不一致，故而所得出的數(shù)據(jù)不是同一年份的，雖然分析數(shù)據(jù)的可比性和結(jié)果的有效性會(huì)有折扣，但山東省與其他發(fā)達(dá)省份的差距是確實(shí)存在的。

2.2 山東省征地安置模式分析

2014年，《山東省國(guó)土資源廳關(guān)于加強(qiáng)土地管理維護(hù)群眾權(quán)益的意見(jiàn)》中提出：“拆舊建新與補(bǔ)償安置必須依法公示、聽(tīng)證，土地增值收益要足額返還農(nóng)村，節(jié)余用地指標(biāo)要優(yōu)先用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“按照被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)益不減少的原則，因地制宜采取多元化的安置方式，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和發(fā)展權(quán)益?！?/p>

2.2.1 山東省多元化安置模式

山東省各地市根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，不斷拓展安置途徑，形成了貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、留物業(yè)安置、社保安置、就業(yè)安置、股權(quán)分紅安置等多元化安置機(jī)制，山東省17地市被征地農(nóng)民具體安置情況見(jiàn)表3。

表3 山東省17地市被征地農(nóng)民安置狀況一覽表

日照、臨沂、棗莊、東營(yíng)等市均實(shí)行了留地安置政策，日照市專門(mén)下發(fā)了文件，對(duì)城中村預(yù)留地安置的比例、供應(yīng)方式、土地出讓金收入分配等作了明確規(guī)定，把被征地村征收土地的10～12%劃作預(yù)留用地，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房或其他經(jīng)營(yíng)性用房用于經(jīng)營(yíng)。棗莊市薛城區(qū)在舊村改造過(guò)程中，在較好位置預(yù)留安置用地，引導(dǎo)被征地村把征地補(bǔ)償費(fèi)村級(jí)留置部分用來(lái)建設(shè)鄰里中心項(xiàng)目，租賃給貴誠(chéng)超市用于經(jīng)營(yíng)，每年增加村集體收入達(dá)300多萬(wàn)元。通過(guò)留地（留物業(yè)）安置，增加了被征地農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與被征地農(nóng)民的雙贏。征收土地涉及農(nóng)民住房拆遷的，基本能夠做到“先安置、后拆遷、再報(bào)批”，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的居住問(wèn)題。臨沂市出臺(tái)了《關(guān)于南坊片區(qū)舊村改造房屋拆遷安置和征地補(bǔ)償暫行辦法》和《關(guān)于涑河綜合治理開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)集體土地上房屋拆遷安置和征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)施辦法》等征收拆遷政策，一地一策維護(hù)被征地農(nóng)戶合法權(quán)益。濰坊市重點(diǎn)在高新區(qū)進(jìn)行了“四個(gè)置換”（土地補(bǔ)償費(fèi)置換成標(biāo)準(zhǔn)廠房、舊村址置換成居民小區(qū)、把適齡勞動(dòng)力置換成企業(yè)職工、農(nóng)民傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)置換成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念）的試點(diǎn)并在中心城區(qū)進(jìn)行了推廣，較好地解決了被征地農(nóng)民“眼前、生財(cái)、終生”三憂問(wèn)題。

根據(jù)《山東省土地征收管理辦法》關(guān)于被征地農(nóng)民社會(huì)保障的規(guī)定，在征地補(bǔ)償安置費(fèi)之外增加被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用，按照不低于1～2萬(wàn)元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，由市、縣財(cái)政部門(mén)在用地報(bào)批前，將被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金先行撥付至被征地農(nóng)民社保賬戶，資金落實(shí)率達(dá)100%。濟(jì)南、日照、棗莊等市出臺(tái)文件，落實(shí)保障對(duì)象、確定保障標(biāo)準(zhǔn)、制定保障方案、個(gè)人賬戶管理、保障待遇支付等，取得了較好效果。滕州市將被征地農(nóng)民社會(huì)保障政府補(bǔ)貼資金繳納基數(shù)提高到2萬(wàn)元/畝，并將歸集的社保資金全部落實(shí)到了被征地農(nóng)民個(gè)人賬戶。目前，該市納入被征地農(nóng)民社會(huì)保障范圍的適齡農(nóng)民已順利領(lǐng)取了養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

2.2.2 山東省征地安置模式聚類(lèi)分析

通過(guò)實(shí)際調(diào)研與整理各地級(jí)市的匯報(bào)材料了解到，山東省安置模式共分為 7種。本小節(jié)著重對(duì)山東省17地市安置模式進(jìn)行聚類(lèi)分析。首先針對(duì) 17地市7種補(bǔ)償安置方式的具體實(shí)際情況以及被征地農(nóng)民對(duì)其反映狀況，對(duì)各市的7項(xiàng)補(bǔ)償安置指標(biāo)進(jìn)行打分評(píng)估，將7種補(bǔ)償安置方式具體實(shí)施情況分為8檔，即從60～95中每隔5分設(shè)置一檔，從60到95分不等，隨分值增加表示實(shí)施情況越好。具體安置模式打分結(jié)果如表4所示。

表4 山東17地級(jí)市征地補(bǔ)償安置方式評(píng)估打分統(tǒng)計(jì)

針對(duì)表4的評(píng)估打分情況運(yùn)用 SPSS軟件對(duì)各市的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)聚類(lèi)分析（Hierarchical Cluster），快速聚類(lèi)分析得出結(jié)果將山東省征地補(bǔ)償安置橫向地分為四大類(lèi)別，如表5所示。

表5 SPSS聚類(lèi)結(jié)果

一類(lèi)地區(qū)為泰安、臨沂。兩市征地補(bǔ)償安置措施實(shí)施情況基本上處在中等水平，留地、就業(yè)安置等方式使被征地農(nóng)民未來(lái)有基本穩(wěn)定收入來(lái)源，被征地農(nóng)民失地后的生活水平得到基本保障，并且被征地后農(nóng)民收入較之被征地前靠種地獲得的收入有一定程度上的提升。被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配水平一般，相對(duì)于被征地后只是獲得簡(jiǎn)單一次性貨幣補(bǔ)償?shù)牡胤絹?lái)說(shuō)，泰安、臨沂兩市被征地農(nóng)民基本上能享受到城市發(fā)展帶來(lái)的福利提升，只不過(guò)這種提升并不是深層次、高水平的。

二類(lèi)地區(qū)為青島、東營(yíng)、日照、德州。四市各種征地補(bǔ)償安置措施實(shí)行的都很到位，被征地農(nóng)民在土地增值收益分配中占的比例都相對(duì)較高，給予被征地農(nóng)民長(zhǎng)期、可持續(xù)的高水平收入，多種安置途徑合理結(jié)合，使被征地農(nóng)民能很好地享受到土地開(kāi)發(fā)、城市化進(jìn)程加快帶來(lái)的好處。尤其是多元化補(bǔ)償安置措施實(shí)行很全面，給被征地農(nóng)民留足發(fā)展空間，在被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方面成績(jī)尤為突出。說(shuō)明這幾個(gè)城市的征地補(bǔ)償安置措施比較好地滿足失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)生存的需求。

三類(lèi)地區(qū)為濟(jì)南、淄博、濟(jì)寧、萊蕪、濱州。五市征地補(bǔ)償安置措施中被征地農(nóng)民在土地增值收益分配中普遍占有比例不是很高，其長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益水平受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。但是這 5個(gè)各地級(jí)市在社會(huì)保障及其就業(yè)安置方面做得比較好，社保安置使失地農(nóng)民基本生活保障得到穩(wěn)定解決，能夠很好地保障失地農(nóng)民基本生活水平；就業(yè)安置模式使失地村民有機(jī)會(huì)獲得更高的收入，甚至有機(jī)會(huì)自主創(chuàng)業(yè)先富起來(lái)［15］。但是從整個(gè)被征地村集體角度出發(fā)，沒(méi)有充足的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展空間，不能充分享受到征地后土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的福利。

四類(lèi)地區(qū)為棗莊、煙臺(tái)、濰坊、威海、聊城、菏澤。六個(gè)地級(jí)市被征地農(nóng)民在土地增值收益分配中參與度較低，所能得到的土地增值帶來(lái)的收益很少，社會(huì)福利水平較低。在被征地后農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題實(shí)施情況比較糟糕，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益及生活水平的提高存在一定困難，完善的社會(huì)保障只能杯水車(chē)薪，不能滿足失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展需要。

各市采取何種征地補(bǔ)償安置方式組合并不是盲目選擇，而是根據(jù)征地地區(qū)的社會(huì)發(fā)展實(shí)情來(lái)選擇符合被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)合法權(quán)益的多元化補(bǔ)償安置方式。從聚類(lèi)分析分布上看，同一類(lèi)別的征地補(bǔ)償安置方式組合并沒(méi)有呈現(xiàn)地域上的相連性，而是分散分布。青島、日照、東營(yíng)、德州最優(yōu)的二類(lèi)征地補(bǔ)償安置組合方式中，三個(gè)為沿海城市，一個(gè)為內(nèi)陸城市。青島、東營(yíng)兩市綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力比較雄厚，在山東排名靠前，很自然地青島、東營(yíng)兩市較早的大范圍地進(jìn)行土地規(guī)劃征收，補(bǔ)償安置組合方式也較早地進(jìn)行了探索實(shí)踐。而日照、德州屬于典型的地方政府不斷努力創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置方式，以維護(hù)失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)合法權(quán)益，日照市探索性地創(chuàng)新安置保障補(bǔ)助費(fèi)制度（增補(bǔ)區(qū)片價(jià)50%）和“虛擬預(yù)留地”提高土地增值收益分配比例，德州把失地農(nóng)民全部納入城市保障體系，并留地給失地農(nóng)民興辦企業(yè)或房屋出租?？梢?jiàn)，征地補(bǔ)償安置組合方式選擇是否最優(yōu)跟地方綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力密不可分，同時(shí)地方政府的創(chuàng)新性探索也同等重要。

3 結(jié)論與政策建議

3.1 結(jié)論

為了保障失地農(nóng)民的生活水平，我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。目前相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)取消了原產(chǎn)值倍數(shù)法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上限，但無(wú)論如何依然是根據(jù)土地被征用前的農(nóng)業(yè)用途和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為計(jì)算依據(jù)，這使得農(nóng)用地的征地補(bǔ)償費(fèi)長(zhǎng)期處在較低水平。征地區(qū)片綜合地價(jià)改革及實(shí)施進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也模糊了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值倍數(shù)法依據(jù)農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，一定程度上提高了失地農(nóng)民的收益，同時(shí)多元化的安置模式也保障了被征地主體失地后的生活水平，為失地農(nóng)民提供了一系列土地增值收益共享模式，這是區(qū)片價(jià)制度改革的成效。

3.2 政策建議

為了進(jìn)一步鞏固制度績(jī)效，完善征地區(qū)片綜合地價(jià)制度，提出以下幾點(diǎn)建議：

3.2.1 繼續(xù)完善區(qū)片價(jià)正常調(diào)整機(jī)制

根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于切實(shí)做好征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)公布實(shí)施工作的通知》（國(guó)土資發(fā)［2008］135號(hào)）關(guān)于“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)每2～3年更新一次，逐步提高”的要求，以及《山東省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（魯政辦發(fā)［2009］20號(hào)）中“征地區(qū)片綜合地價(jià)每3年調(diào)整一次”的要求，山東省仍需繼續(xù)貫徹征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更新調(diào)整的任務(wù)要求，不斷完善區(qū)片價(jià)正常調(diào)整機(jī)制，確保被征地農(nóng)民及時(shí)享受到新的征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提前分享土地增值收益。

3.2.2 試點(diǎn)土地現(xiàn)用途為依據(jù)的補(bǔ)償制度

無(wú)論改革前的產(chǎn)值倍數(shù)法和改革后的征地區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償方法，其征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)都是以征地前土地原用途為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償，這使得城鄉(xiāng)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距非常大，同時(shí)也是我國(guó)征地制度頻繁發(fā)生糾紛的根源［16］。建議地方政府可選取城郊地區(qū)進(jìn)行以征地后土地現(xiàn)用途為基礎(chǔ)的試點(diǎn)改革［17］，從中汲取經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題。

3.2.3 不斷探索多元化、可持續(xù)的長(zhǎng)期安置機(jī)制

對(duì)被征收土地上的農(nóng)民進(jìn)行妥善安置，是征地補(bǔ)償機(jī)制改革能否成功的關(guān)鍵。安置工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行由“以貨幣安置、安排就業(yè)為主”轉(zhuǎn)向“以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多途徑安置”的原則［18］，拓寬安置渠道。應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民的合法利益的原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。雖然國(guó)家提倡的安置途徑較多，如貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、入股安置、社保安置、就業(yè)安置［19］、留地安置、移民安置等方式，但在具體的實(shí)施種還沒(méi)有明確具體的操作規(guī)范。

3.2.4 逐步實(shí)施青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的市場(chǎng)決定機(jī)制

在調(diào)查研究過(guò)程中，被征地主體對(duì)于征地區(qū)片價(jià)普遍持贊同態(tài)度，但是對(duì)青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的爭(zhēng)議卻相對(duì)較大，各地對(duì)兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償辦法也各不相同。突出的問(wèn)題表現(xiàn)為被征地主體搶種、搶栽、搶蓋等行為，試圖騙取更多的附著物補(bǔ)償款。為了解決此類(lèi)問(wèn)題、加快工作進(jìn)度，泰安市岱岳區(qū)對(duì)重點(diǎn)工程征地中確定采取包干政策，由城市發(fā)展投融資管理中心與岱岳區(qū)政府簽訂協(xié)議，岱岳區(qū)政府按照“包干補(bǔ)償”的方式，以最快的速度完成新區(qū)地面附著物清點(diǎn)、補(bǔ)償和清理工作。濰坊青州市對(duì)地上附著物補(bǔ)償采取中介評(píng)估公司按照市場(chǎng)價(jià)格統(tǒng)一評(píng)估的方式，則得到了被征地主體的廣泛認(rèn)可。建議有條件的地區(qū)可借鑒推廣青州市委托評(píng)估公司評(píng)估地上附著物市場(chǎng)價(jià)值的方式，試點(diǎn)改革采用市場(chǎng)機(jī)制為青苗和地上附著物定價(jià)補(bǔ)償。

3.2.5 落實(shí)社會(huì)保障基金使用制度

目前，山東省地方政府對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金都能及時(shí)劃撥到社保專用賬戶，為被征地農(nóng)民生活保障的長(zhǎng)效機(jī)制奠定了良好的基礎(chǔ)。存在的問(wèn)題是各地政府出資部分都是足額及時(shí)到位，社保賬戶內(nèi)資金的使用卻并不明確，各地失地農(nóng)民的生活保障基本都是靠社區(qū)街道經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)維持。如何更好地利用這筆社保資金，有效地發(fā)揮失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的保障作用，成為擺在社保部門(mén)的現(xiàn)實(shí)課題。

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（責(zé)任編輯 劉小平）

A Study of Shandong Province Land Requisition Compensation and Resettlement Guarantee Mechanism

CUI Baomin，LI Hongxia
（School of Economics，Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014，China）

With the process of industrialization and urbanization accelerating，a large amount of rural land has been expropriated，and the land compensation and land lost security of the land-expropriated peasants become an increasingly important issue.This paper reviews briefly the compensation standard evolution in China land expropriation system，analyzes the area price implementation in Shandong Province and the explorations for land-lost peasant resettlement security model，compares the land requisition compensation standards and resettlement modes in 17 districts and cities before a cluster analysis model is constructed via SPSS software.The results show that the original land use remains to be taken as the compensation basis although the land acquisition compensation standards are constantly raised at national level；the final results of the land expropriation area price reform in Shandong Province have not yet been revealed although the reform has made some progress；and that from the perspective of the results of Shandong land requisition compensation and resettlement reform，the benefits of land expropriation subjects are correlated with local economic development level and local government＇s innovative explorations.

the area price；land expropriation compensation；land resettlement；Shandong Province

F321.1

A

2095-929X（2016）01-0048-09

2015-12-13

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的多元主體、性質(zhì)與改革模式研究”（11YJC790026）。

崔寶敏，女，山東濟(jì)寧人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，Email：cuibaomin1982@163.com；李洪霞，女，山東諸城人，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。