婁必縣

（西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120）

法官員額的人口之維
——對10個(gè)基層法院的橫向考察

婁必縣

（西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120）

在案多人少的背景下，如何確定法官員額成為一個(gè)亟待解決的問題。以法官年人均結(jié)案數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，從西部某省38個(gè)基層法院中選取結(jié)案數(shù)最多的5個(gè)基層法院和結(jié)案數(shù)最少的5個(gè)基層法院，分別編為兩組，以橫向視角比較法院之間法官人均工作強(qiáng)度。初步分析發(fā)現(xiàn)，由于沒有充分關(guān)注人口因素，法官員額編制方法不合理，無形中破壞了法院之間的司法資源平衡，導(dǎo)致不同法院之間的法官存在嚴(yán)重的“忙閑不均”現(xiàn)象，最后導(dǎo)致案件處理質(zhì)量上存在差異。單就人口因素而言，確定法官員額需要充分考慮常住人口數(shù)量、人口流動頻率、常住人口受教育程度和年齡結(jié)構(gòu)等。溝通宏觀和微觀的“中層理論”可為確定法官員額提供合理的理論支持。

法官員額；案多人少；司法資源；案件質(zhì)量；人口

在本輪司法改革中，法官員額是一項(xiàng)重要內(nèi)容。靜態(tài)而言，法官人數(shù)=年收案總數(shù)/法官人均年結(jié)案數(shù)。但事實(shí)上，并不能用數(shù)字對案件數(shù)量進(jìn)行簡單統(tǒng)計(jì)。由于世界的多樣化和復(fù)雜性，每個(gè)案件的難易程度并不相同，需要花費(fèi)的時(shí)間也各有差異。也許某些案件只需要一名法官獨(dú)任審判花數(shù)小時(shí)就可以解決，而有的案件可能需要多名法官組成合議庭，耗時(shí)一年也未必能形成初步的裁判意見。早在2002年7月，最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》規(guī)定，實(shí)行法官定額制度。2014年7月，最高人民法院在《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》中再次提出，根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量（含暫住人口）、案件數(shù)量、案件類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定四級法院的法官員額。但到目前為止，我國仍未形成科學(xué)合理的法官員額編制辦法。同時(shí)，所列的各種變量是否處于同一位階尚且存疑。這種對影響法官員額確定的因素進(jìn)行簡單羅列，即使在收集相關(guān)數(shù)據(jù)后也難以預(yù)測法官員額的大概數(shù)量，不具有實(shí)用性［1］。

人是推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本力量，也是產(chǎn)生糾紛的主體，人口規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)影響到糾紛的數(shù)量和性質(zhì)?？梢哉f，人口是確定法官員額的基礎(chǔ)因素。有學(xué)者分析比較了美、英、日、德、中等國家每萬人擁有的法官人數(shù)，最后得出結(jié)論，我國法官人數(shù)在量上占有優(yōu)勢，但審判效率卻較低［2］。許前飛法官認(rèn)為，法官占人口的比例是一個(gè)具有模糊性的概念，何種比例為佳，并無定規(guī)。由于各國在法院設(shè)置、訴訟程序等方面存在著巨大的差異，因此比較分析中外法官員額與人口比例，并無太大意義［3］。筆者擬以實(shí)證進(jìn)路，在西部某省38個(gè)基層法院中選取兩組法院①進(jìn)行對比。其中第一組法院為2013年法官人均結(jié)案最多的5個(gè)基層法院。第二組為法官人均結(jié)案最少的5個(gè)基層法院。首先對比兩組法院的工作量，然后指出當(dāng)前法官員額的確定與人口流動上的沖突，緊接著分析沖突給案件質(zhì)量帶來的負(fù)面影響，最后提出細(xì)化編制法官員額須考慮的人口因素。需要注意的是，法官員額的測算具有兩個(gè)層面的需求，二者相互依存，缺一不可。其一是從動態(tài)的層面上預(yù)測某法院可能的收案數(shù)量和大致的難易程度，近期或?qū)硇枰嗌俜ü賳T額；其二是從靜態(tài)的層面上計(jì)算基于某一收案規(guī)模，當(dāng)前需要多少法官員額。本文的旨趣在于將人口作為預(yù)測法官員額的基礎(chǔ)因素，試圖構(gòu)建起宏觀與微觀之間的紐帶和橋梁，從中觀的層面上為測算法官員額提供支持。

一、法官與糾紛：多少法官才夠用

當(dāng)前，就法官承受著較大的工作壓力這一點(diǎn)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界達(dá)成了基本的共識。也有人注意到了同一法院內(nèi)部存在“忙閑不均”的現(xiàn)象。但是卻鮮有人關(guān)注不同法院之間相同崗位上法官的工作量差異。案件數(shù)量以及單個(gè)案件所耗費(fèi)的時(shí)間構(gòu)成了法官的工作量。在同一時(shí)間內(nèi)，各法院法官人均結(jié)案數(shù)量，以及在審判過程中所采用的程序，反映了不同法院法官的審判負(fù)荷。不同法院之間的這種橫向?qū)Ρ?，更能體現(xiàn)面臨案多人少的法院在審判工作中的所處窘境。

（一）各法院法官人均結(jié)案數(shù)

第一組和第二組法院的法官人均結(jié)案數(shù)見表1、表2。第一組法院的法官人均結(jié)案數(shù)為161.72件，是第二組法院52.16件的3.1倍，其中最高的A區(qū)法院的法官人均結(jié)案數(shù)是最低的甲縣法院的4.7倍。按照一年250個(gè)工作日計(jì)算，A區(qū)法院的法官平均1.31天要結(jié)案一件，而甲縣法院法官平均6.17天完結(jié)一件。

表2　2013年第二組法院法官人均結(jié)案數(shù)

（二）簡易程序適用比率——案件難易程度的初步思考

在某種意義上講，案多人少成為法官工作負(fù)擔(dān)過重的代名詞。久而久之，凡提及法官負(fù)擔(dān)過重，一定會說是因?yàn)椤鞍讣啵耸痔佟?。在筆者看來，這是主要的原因，但不是唯一的原因?；ㄙM(fèi)法官審理時(shí)間的不單是案件的絕對數(shù)量，還有程序適用的因素。根據(jù)法律規(guī)定，在民事訴訟中，案件事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單的民事案件，基層人民法院可以適用簡易程序（民訴法第157條）；在刑事訴訟中，案件事實(shí)清楚、證據(jù)充分，被告人承認(rèn)自己所犯罪行，對指控的犯罪事實(shí)沒有異議，對適用簡易程序沒有異議的，基層人民法院可以適用簡易程序?qū)徟校ㄐ淘V法第208條）。因此，就理想狀態(tài)而言，適用簡易程序的案件相對適用普通程序的案件更為簡單。三位法官通過觀察某月內(nèi)所有案件的庭審視頻發(fā)現(xiàn)，就單個(gè)案件平均辦理時(shí)間而言，簡易程序案件需要6.48小時(shí)，而普通程序案件需要24.16小時(shí)［4］，二者的時(shí)間花費(fèi)相差近18個(gè)小時(shí)。從時(shí)間維度上印證了使用普通程序的案件會更為復(fù)雜。

從表3和表4可以看出，案件數(shù)量最多的第一組法院，其簡易程序的適用率最高為B區(qū)法院，達(dá)到80.52%，并且只有該法院超過了70%，其余四個(gè)法院均低于70%，最低為62.70%，平均為69.01%。而法官人均結(jié)案數(shù)最少的第二組法院，簡易程序適用率最高為甲縣法院達(dá)到80.22%，最低為丙縣法院68.62%，其余法院的適用率均超過70%。第二組法院的平均值為73.61%，高出第一組法院4.6個(gè)百分點(diǎn)。簡易程序和普通程序的各種差別勿需贅言，單從審限上看，簡易程序?yàn)?個(gè)月，而普通程序?yàn)?個(gè)月，更不必說獨(dú)任審判與合議庭在人力需求上的差異。簡易程序適用率低，意味著需要更多的時(shí)間來審結(jié)案件。

表3　第二組法院簡易程序使用率

表4　第二組法院簡易程序使用率

綜合來看，第一組法院不但有絕對數(shù)量較高的案件數(shù)，并且這些案件和第二組法院相比更為復(fù)雜。即便是相同數(shù)量的案件，第一組法院的法官也要比第二組法院的法官花費(fèi)更多的時(shí)間進(jìn)行審理。所以，對案多人少的理解決不可以僅僅局限于案件的絕對數(shù)量，案件的復(fù)雜程度也必須加以適當(dāng)?shù)目紤]。換而言之，案件的數(shù)量和性質(zhì)都會影響法官員額的確定。直觀地說，在具有相同單位面積的不同地區(qū)之間，人口越多，案件越多，人際關(guān)系越復(fù)雜，那么案件也會越復(fù)雜，這樣就會需要更多的法官。

二、沖突：定額的法官與流動的人口

影響法官定額管理的因素很多，但最基本的莫過于人口和案件數(shù)量兩大因素［3］。盡管案件數(shù)量很直觀，但它不能反映復(fù)雜程度，因此，法官員額根據(jù)法院所轄區(qū)域的人口規(guī)模進(jìn)行計(jì)算較為科學(xué)合理。我國尚未對人口與法官的比率作統(tǒng)一的規(guī)定。根據(jù)2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國有13.33億人②，當(dāng)年我國有法官19.3萬人③，每10萬人擁有法官約14.4名。從表5、表6可以看出本文所涉及的幾個(gè)樣本法院，極少達(dá)到這一比例標(biāo)準(zhǔn)。兩組法院所在地有著非常鮮明的特點(diǎn)。第一組法院所屬地區(qū)是省會城市城區(qū)的組成部分，位于城市的核心區(qū)域。而第二組法院則處在省會城市城區(qū)之外。除戊縣處在該省東南地區(qū)外，其余四縣均處在該省東北地區(qū)。而這兩地，恰恰是該省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。盡管第二組法院所在地區(qū)離該省核心區(qū)較遠(yuǎn)，但該省省會又是它們距離最近的大城市④。從這個(gè)意義上說，城市核心區(qū)對人口具有巨大的吸引力。統(tǒng)計(jì)年鑒表明，第二組法院所在的五縣為人口的輸出地，而第一組法院所在地的城區(qū)，是人口的輸入地。數(shù)據(jù)顯示，五區(qū)的戶籍人數(shù)為399.84萬人，但常住人口數(shù)達(dá)到524.9萬人。也就是說，當(dāng)年有超過125萬的外來人口居住在此。按照戶籍人口，第一組法院所在地大約每10萬人擁有11.5個(gè)法官，不過根據(jù)常住人口計(jì)算，大約每10萬人只擁有8.76名。第二組五縣的戶籍人口數(shù)為301.36萬人，而常住人口數(shù)只有225.5萬人，當(dāng)年有近76萬人外出。按照戶籍人口計(jì)算，第二組法院大約每10萬人擁有9.26名法官，但根據(jù)常住人口計(jì)算，大約每10萬人擁有法官12.37人。第一組法院和第二組法院的“法官—人口”比出現(xiàn)了吊詭的“倒掛現(xiàn)象”⑤。

在現(xiàn)代社會中，隨著人們遷徙各地，轉(zhuǎn)換于各組織或城市，他們所遇之人都是陌生人，因此，法律成為規(guī)范和調(diào)整人際關(guān)系的可能性工具。在陌生人之間，法律達(dá)到最高程度［5］49。實(shí)踐中，轄區(qū)內(nèi)的戶籍人口數(shù)是確定法官員額的重要參考，甚至是唯一依據(jù)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，轄區(qū)內(nèi)必然出現(xiàn)人口流動，但這一點(diǎn)未被作為確定法官員額的因素。受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，人口由農(nóng)村向都市、后發(fā)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動。這意味著隨著人口的流動，大量的糾紛被輸入到了發(fā)達(dá)地區(qū)，導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)的法官資源比較充裕，而發(fā)達(dá)地區(qū)的法官資源卻捉襟見肘。并且，人口流動改變了原先的社會結(jié)構(gòu)，從某種意義上來說重組了當(dāng)?shù)氐纳鐣Y(jié)構(gòu)，導(dǎo)致其糾紛不僅在數(shù)量上增加，而且復(fù)雜程度也有所加劇，出現(xiàn)疊加效應(yīng)。在現(xiàn)代化的沖擊下，熟人社會瓦解得更為徹底，社會原子化程度更高?，F(xiàn)代生活使人群高度聚集而社會生活高度分化。即使人們在時(shí)間和空間上聚集在一起，他們的關(guān)系距離還是在加大［5］53。大量的糾紛未經(jīng)社會解決便涌入法院，導(dǎo)致其不堪重負(fù)。原先根據(jù)當(dāng)?shù)貞艏丝跀?shù)而大致確定的法官數(shù)量，難以敷用⑥。

表5　2013年第一組法院所在地人口數(shù)與法官人數(shù)的比率

表6　2013年第一組法院所在地人口數(shù)與法官人數(shù)的比率

三、追問：法官員額與案件質(zhì)量

自2001年法官法修訂后，歷經(jīng)十余年，基層法院的大部分法官接受過正規(guī)法學(xué)教育，全部法官均接受過專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，新任法官還通過國家司法考試。從這些因素上考量，基層法院法官的平均業(yè)務(wù)水平差距不大。既然可以排除法官的工作能力差異。那么，就不得不追問：法官員額與人口比之間的混沌現(xiàn)象會給案件質(zhì)量帶來怎樣的影響？當(dāng)事人的服判息訴率和二審法院的改發(fā)率是評價(jià)一審法院案件質(zhì)量的重要指標(biāo)。兩組法院的數(shù)據(jù)表明，案件承辦得越多，則案件質(zhì)量越低，反之亦然。

（一）服判息訴率：當(dāng)事人對案件質(zhì)量的評價(jià)

司法的功能在于化解糾紛，恢復(fù)秩序。在很大程度上，司法是一個(gè)三方對話的過程，法官須在司法程序中對糾紛當(dāng)事人之間的關(guān)系進(jìn)行分析，講明道理，辨明關(guān)系，正確適用法律，最終說服當(dāng)事人，讓其接受法官作出的糾紛解決結(jié)論。如果法官的工作量過大，在有限的審判期限內(nèi)，法官更多地將案件完全置于司法“流程”中，以確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)結(jié)案。當(dāng)事人是否信服，或者是否需要當(dāng)事人信服，法官則沒有精力考慮⑦。如此一來，當(dāng)事人對法官“緊趕慢趕”的作品會產(chǎn)生質(zhì)疑，難以服判息訴。

從表7、表8可以看出，第二組法院的一審服判息訴率⑧，除丙縣法院略低外，其余4個(gè)法院均超過90%，這5家法院平均值為93.02%。特別是法官人均結(jié)案數(shù)最少的乙縣法院，其服判息訴率高達(dá)98.32%。法官人均結(jié)案最多的5個(gè)法院，除B區(qū)法院為96%外，其余4個(gè)法院均低于89%，甚至低于第二組法院中的丙縣法院。特別是法官人均結(jié)案最多的A區(qū)法院為79.65%，低于乙縣法院18.67個(gè)百分點(diǎn)。第一組法院的服判息訴率平均為86.30%，低于第二組法院6.72個(gè)百分點(diǎn)。上述數(shù)據(jù)表明，人均結(jié)案數(shù)與一審服判息訴率呈負(fù)相關(guān)，似乎“做得越多，錯(cuò)得越多”。

表7　2013年第一組法院法官人均結(jié)案數(shù)與一審服判息訴率

表8　2013年第一組法院法官人均結(jié)案數(shù)與一審服判息訴率

（二）發(fā)回重審與改判：糾錯(cuò)機(jī)制對案件質(zhì)量的評價(jià)

當(dāng)然，不能完全以服判息訴率來判斷案件的“對錯(cuò)”與質(zhì)量。因?yàn)橐粚彿邢⒃V率是上訴率的“倒影”，集中反映了當(dāng)事人在司法運(yùn)行中的個(gè)人作用，以及對案件的主觀看法。低服判息訴率有可能表明該地當(dāng)事人具有較高的權(quán)利意識和程序意識。因此，對案件質(zhì)量的判斷，還應(yīng)以二審法院的二審結(jié)果為主要評判標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，即便當(dāng)事人充分行使自己的訴訟權(quán)利，向二審法院提起上訴，這并不能說明一審裁判存在質(zhì)量問題。就審級原理而言，二審是當(dāng)事人重要的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，能夠從程序上保障當(dāng)事人的權(quán)利，對一審法院作出的錯(cuò)誤判決做出糾正。二審法院對一審裁判的糾正情況，只能從法理上反映一審法院的裁判質(zhì)量。數(shù)據(jù)表明，一審判決案件改判發(fā)回重審率，也在一定程度上印證了人均結(jié)案越多，則質(zhì)量越低的狀況。

不過，表9、表10所反映出的數(shù)據(jù)，顯得極為參差不齊。第一組法院的一審判決案件改判和發(fā)回重審率大部分法院（3個(gè)）維持在0.5%左右，其余（2個(gè)）法院在0.8%左右。第二組法院的這一數(shù)據(jù)則分布得更為廣泛，最高的將近0.9%，最低為0。這種看似“凌亂”的數(shù)據(jù)，依然給出了重要的提示。案件數(shù)量相對較多的法院的一審判決案件改判和發(fā)回重審率基本會超過0.5%，或保持在這一水準(zhǔn)。說明案件數(shù)量越多，一審生效判決的改發(fā)率會規(guī)律地保持在某一個(gè)水平，缺乏足夠的下降空間。而案件數(shù)量較少的法院，有實(shí)現(xiàn)較低一審判決案件改判和發(fā)回重審率的可能性。就兩組的平均數(shù)而言，第二組法院的一審判決案件改判和發(fā)回重審率要適當(dāng)優(yōu)于第一組法院0.0925個(gè)百分點(diǎn)。

兩組數(shù)據(jù)橫比表明，法官的工作負(fù)擔(dān)必須控制在一定的合理范圍內(nèi)。超過某一限度，將會不可避免地產(chǎn)生錯(cuò)誤。比如法官人均結(jié)案最多的第一組法院，結(jié)案數(shù)均超過130件，法官人均結(jié)案161.72件。由于時(shí)間緊張，法官和當(dāng)事人之間的對話與溝通不足，導(dǎo)致當(dāng)事人對法院判決的理解不夠，服判息訴率低下；同時(shí)，案件質(zhì)量難以得到保證，被改判或者發(fā)回重審的案件較多。

表9　第一組法院一審上訴案件數(shù)、發(fā)改案件數(shù)和比率

表10　第一組法院一審上訴案件數(shù)、發(fā)改案件數(shù)和比率

四、深層審視：人口、案件、法官員額及其關(guān)系

有研究表明，普遍而言，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口流入越多，民事訴訟率越高，特別是作為勞動力輸入目的地的北京和上海居于前兩位，一年內(nèi)每10萬人分別有1 488人、1 237人提起訴訟。傳統(tǒng)的安徽、河南、湖北、四川、湖南、江西等勞動力輸出大省，則以每年每10萬人不足274人提起訴訟的比率居于最后六位［6］。這也在一定程度上印證了本文的觀點(diǎn)：人口，特別是流動人口越多，案件發(fā)生的頻率越高。在城市化的初期，社會管理尚不規(guī)范，戶籍人口和流動人口享有不同的制度紅利。這種二元化的人口管理模式在一定程度上會加劇社會對立，繼而引發(fā)糾紛。張靜以義烏為研究樣本指出，外來工常常面臨大量的勞資糾紛，但由于受制于各種條件，難以有效使用法律，便采取建立“幫會”的形式“替老鄉(xiāng)討回公道”，繼而發(fā)生個(gè)人復(fù)仇的極端惡性事件［7］196。有學(xué)者從犯罪學(xué)的角度指出，城市化對犯罪率的影響呈現(xiàn)兩個(gè)趨勢，早期的城市化會由于人口流動性等原因增加犯罪率，但是城市化后期由于社會管理的規(guī)范性等原因造成犯罪率下降［8］。張靜隨后也指出，基于義烏外來工舉目無親、缺乏安全感的現(xiàn)狀，當(dāng)?shù)毓闪⒘恕肮煞?wù)中心”，為外來工提供低成本的法律救援服務(wù)［7］197-198。

基于上述實(shí)證分析可見，人口是決定案件數(shù)量的根本。而法官員額需要通過工作量進(jìn)行確定，工作量又來源于案件數(shù)量。通過案件這一中介，人口和法官員額發(fā)生了聯(lián)系。法官作為司法工作者，不論是公平正義的最后防線，還是鄰里糾紛的普通解紛員，他們總是對應(yīng)著一定的人口。正如前文所指出的那樣，“員額—人口”關(guān)系，絕不是簡單的數(shù)量關(guān)系，沒有一個(gè)簡單的比例或模式可以照搬。需要指出的是，人口作為一個(gè)基礎(chǔ)性因素，會衍生出更多的變量，比如所有制結(jié)構(gòu)、社會治理方式、司法制度、法律文化等等。這些都會對糾紛的形成與解決產(chǎn)生影響?；谥亲R的限制，我們無法對所有與案件相關(guān)的因素進(jìn)行羅列，并厘清其中的關(guān)系。因此，不得不退而求其次，把握住“人口”這一原點(diǎn)作基礎(chǔ)性的預(yù)測。

首先，從宏觀上看，交換是市場經(jīng)濟(jì)的重要特點(diǎn)，勞動力交換是市場交換的重要內(nèi)容。因此，人口流動是市場經(jīng)濟(jì)體制的常態(tài)。從理想狀態(tài)上看，只要有人就會有糾紛。如果人口流動的范圍比較小，形成一個(gè)比較靜態(tài)的熟人社會，糾紛可以通過當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)型支配力量或者卡理斯瑪支配力量加以解決［9］303-361。但是如果人口在較大的范圍內(nèi)流動，很難自發(fā)形成相互認(rèn)可的習(xí)俗慣例，無法產(chǎn)生相互認(rèn)可和尊重的傳統(tǒng)型權(quán)威和卡理斯瑪型權(quán)威。此時(shí)，一種以理性為基礎(chǔ)的法制型支配將發(fā)揮完全的主導(dǎo)作用，訴訟成為糾紛解決的主要途徑。經(jīng)濟(jì)越繁榮，人口流動越頻繁，流動范圍越廣，產(chǎn)生糾紛的頻次就越高，案件數(shù)量也會越多，案件難度指數(shù)就越高。除了少部分大型、固定的商事糾紛可形成一定的紛爭解決慣例外，大部分的民事糾紛都必須依靠作為行為最大公約數(shù)的法律來進(jìn)行調(diào)整和處理。法官員額就應(yīng)該根據(jù)區(qū)域內(nèi)的人口流動情況進(jìn)行核定。

其次，從微觀上看，人口數(shù)量只是確定法官員額的一個(gè)方面，還需要充分考慮人口結(jié)構(gòu)。人口結(jié)構(gòu)包含的內(nèi)容非常豐富，包括年齡結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)等。假設(shè)兩個(gè)不同的區(qū)域具有相同的人口總量，但如果其中一個(gè)區(qū)域的人口受教育程度不高且老年化較為嚴(yán)重，而另一個(gè)區(qū)域的人口接受了較好的教育，且中青年人群處于優(yōu)勢地位，很明顯，即便是根據(jù)最為基礎(chǔ)的自然屬性，年輕人的活動范圍和活動能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過老年人，發(fā)生的糾紛也會更多，訴諸法院的案件也會相應(yīng)地增加。

在一些規(guī)范性文件和理論研究中，人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地域被置于相同的地位.在現(xiàn)實(shí)中這些因素不但是影響法官員額變化的自變量，這些因素之間也存在相互影響，互為變量關(guān)系。如果某一政治、經(jīng)濟(jì)、法律現(xiàn)象涉及多個(gè)解釋變量，而這些解釋變量又都對被解釋變量有顯著的影響，這些解釋變量之間大都存在一定程度的相關(guān)性［1］161-162。并且，影響法官員額的因素很多，除了最高人民法院“四五改革綱要”列舉的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、案件數(shù)量和轄區(qū)面積外，還涉及訴訟模式、社會網(wǎng)絡(luò)狀況等等。實(shí)務(wù)界主要通過測算法官工作量確定法官員額。而法官工作量的主要載體是案件數(shù)量。比如北京二中院在每一類案件中都確定一個(gè)“標(biāo)桿案件”，然后進(jìn)行分解細(xì)化，根據(jù)案件辦理過程中的“節(jié)點(diǎn)”和“難點(diǎn)”形成“辦案要點(diǎn)”，并以此為基礎(chǔ)測算同類案件的工作量［10］。這種以“解剖麻雀”的方式將一個(gè)籠統(tǒng)的案件分解為具有一定同質(zhì)性的節(jié)點(diǎn)要素，能夠較為理想地測算出法官承辦案件的名義案件數(shù)和實(shí)際案件數(shù)。由于案件數(shù)量仍然顯得比較籠統(tǒng)和模糊，案件的辦理時(shí)間逐漸受到實(shí)務(wù)界和學(xué)者們的重視⑨。將標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間作為測算法官工作量的原點(diǎn)，顯得更加精準(zhǔn)。但這種測算方式比較靜態(tài)，無法做出較為長遠(yuǎn)的預(yù)測。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生波動，那么就極有可能導(dǎo)致案件數(shù)量增長。很明顯，工作時(shí)間測算法無法做出有效的應(yīng)對。

在筆者看來，不管表象多么復(fù)雜，人口始終處于基礎(chǔ)位置。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要依賴人口，轄區(qū)面積的本質(zhì)是人口分布狀況，案件數(shù)量表達(dá)的是當(dāng)?shù)厝丝诘脑V訟率。只有把握住人口這一關(guān)鍵，才可能對案件的數(shù)量和難易程度做出科學(xué)的評估。因此，可以通過把握人口因素，從中觀動態(tài)上對案件的數(shù)量和難易程度作出預(yù)測、指引，然后再結(jié)合“標(biāo)桿案件”或“標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間”對具體的工作量做出微觀靜態(tài)的測算。

五、確定法官員額的人口依據(jù)

很明顯，我國尚未形成“對抗與判定”的訴訟結(jié)構(gòu)。我國法官在庭審之內(nèi)會小心翼翼，察言觀色，避免激化矛盾。即便在庭審之外，法官還需要做更多的工作來向存有疑惑的當(dāng)事人釋疑，努力使其接受法院作出的判決。從這個(gè)意義上說，我國的訴訟缺乏有效的“規(guī)則之治”，需要采取“人海戰(zhàn)術(shù)”來推動訴訟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和法治社會的形成。所以，在測量案件數(shù)量時(shí)，就需關(guān)注背后的糾紛主體——人口。正如前文所述，人口越多、流動越頻繁就意味著社會結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，糾紛越多。在將人口作為確定法官員額的要素時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步綜合考慮人口自身的以下幾個(gè)因素。

（一）常住人口數(shù)量

正如前文所提到的那樣，第一組法院所在地戶籍人口只有399.84萬，但常住人口數(shù)卻達(dá)到524.9萬。120多萬人口數(shù)未被作為配備法官員額的基數(shù)，導(dǎo)致該區(qū)域的法官資源異常緊張。第二組法院根據(jù)301.36萬的戶籍人口數(shù)編制的法官員額，僅僅面對的是225.5萬常住人口的糾紛。得益于當(dāng)?shù)厝丝趦袅鞒?，第二組法院從這種配備方式中變相獲得了更多的法官資源。根據(jù)靜態(tài)的戶籍人口數(shù)編制法官員額，難免有“刻舟求劍”的嫌疑。糾紛產(chǎn)生于生活中的人際交往，在確定法官員額時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)考慮法院轄區(qū)內(nèi)動態(tài)的常住人口。法院轄區(qū)內(nèi)的常住人口數(shù)是確定該法院法官員額的基礎(chǔ)。據(jù)此，在基本相同的社會環(huán)境下，人越多則糾紛越多，那么就需要更多的法官。

（二）常住人口受教育程度

常住人口受教育程度與法官員額關(guān)系需要辯證看待。一方面，有文化、受過教育的人更可能對他人提出訴訟［5］77。受教育程度較高的人具有較強(qiáng)的公民意識和權(quán)利意識，愿意利用國家法律，通過訴訟主張權(quán)利解決糾紛，并且容易接受現(xiàn)代形式主義的訴訟方式和判決風(fēng)格。另一方面，受教育程度較低的人，背負(fù)了更多的歷史記憶，往往具有厭訟心理，他們一旦被卷進(jìn)了訴訟之中，對形式主義的訴訟方式和裁判結(jié)果持有難以扭轉(zhuǎn)的保守心理和抵觸情緒，需要法官做更多的法外解釋和疏導(dǎo)。事實(shí)上，這里出現(xiàn)了一個(gè)相當(dāng)有趣的矛盾現(xiàn)象。受教育程度較高的人群有更高的訴訟需求，要更多的法官解決案件。而受教育程度較低的人群比較厭訟，單個(gè)案件中需要法官花費(fèi)更多的時(shí)間和精力去化解矛盾。也就是說，受教育程度較高的人群有較多的案件總數(shù)，需要更多法官處理，而受教育程度較低的人群對現(xiàn)代訴訟模式缺乏法知識和法感情⑩，在單個(gè)案件中，需要法官做更多的疏導(dǎo)工作，由于效率相對較低，因此也需要更多的法官。也許只有當(dāng)訴訟外糾紛解決機(jī)制完善并發(fā)揮作用后，受教育程度較高的人可能比受教育程度較低的人需要更多的法官。

（三）常住人口年齡結(jié)構(gòu)

糾紛的產(chǎn)生是和人的活動半徑相一致的?；顒影霃皆酱?，糾紛就可能越多，活動半徑越小，糾紛就可能越少。而人的活動半徑，往往和年齡相關(guān)。年齡越小，活動半徑越小，年齡越大，活動半徑越大，但是當(dāng)達(dá)到一定程度后，隨著年齡的增加，活動半徑會越來越小?。郭志剛對2010年人口普查的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村青壯年大量流出，留守農(nóng)村的老年人口和少兒人口形成了相對的“兩頭沉”［11］。很顯然，這種年齡結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會缺乏生機(jī)和活力，相應(yīng)的糾紛也比較少。正如前文所示，第二組法院所在地的青壯年和精英流向第一組法院所在地的大城市，這些人具有更充沛的精力、更多的知識、更廣的人際關(guān)系，因此具備了更大的活動半徑。當(dāng)他們面臨糾紛或者權(quán)益受損時(shí)，會選擇法律作為維護(hù)權(quán)利的工具。因此，年齡結(jié)構(gòu)“兩頭沉”的社會由于糾紛較少，不需要太多的法官，而青壯年占主導(dǎo)的社會，則需要更多的法官。

（四）人口的流動頻率

需要注意的是，某一區(qū)域的人口數(shù)量、人口受教育程度和人口年齡結(jié)構(gòu)相對比較穩(wěn)定，這些因素和案件數(shù)量的關(guān)系可以通過訴訟率進(jìn)行大致確定。事實(shí)上，在人口的諸因素中，人口流動性對案件的影響最難把握。如果戶籍人口和常住人口存在差額，那說明有人口流動現(xiàn)象。在民主社會中，人口流動性是如此之大，使得任何確定的團(tuán)體都難以建立自己的一套行為準(zhǔn)則，并保證其被遵守［5］38。在一個(gè)人口高速流動的社會，法律可能是被大家共同遵守的行為準(zhǔn)則。經(jīng)驗(yàn)表明，人口流動較慢的社會，社會糾紛相對較少，而且更易于解決。人口流動較快的社會，糾紛易發(fā)，甚至具有較高的暴力犯罪率［12］。在某種程度上，法律隨著城市化程度而增加［5］54。

目前基層法院主要依據(jù)縣級行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)立，那么以縣為單位地區(qū)進(jìn)行人口流動頻率測算較為適宜。在進(jìn)行法官員額的測算時(shí)，首先需根據(jù)當(dāng)?shù)氐撵o態(tài)人口（戶籍人口）確定相應(yīng)法官員額。然后，再根據(jù)動態(tài)人口（遷入人口）對法官員額進(jìn)行修正，其中人口遷入率是重要的參數(shù)?。遷入人口不單增加了所在區(qū)域的人口數(shù)量，而且還改變了當(dāng)?shù)氐娜丝诮Y(jié)構(gòu)和社會關(guān)系網(wǎng)。因此，靜態(tài)人口產(chǎn)生的糾紛僅是基礎(chǔ)糾紛，隨著人口的遷入，將會在基礎(chǔ)糾紛的基礎(chǔ)上產(chǎn)生疊加效應(yīng)。在改變法院案件數(shù)量的同時(shí)也在增加案件的處理難度。

以位于都市區(qū)的A區(qū)為例，該區(qū)戶籍人口為113.69萬人，常住人口146.52萬人，年人口平均數(shù)為130.11萬人，當(dāng)年收案20 967件，其中民商事案件為15 058件，每10萬人民事訴訟率為1 158。如果僅僅計(jì)算基礎(chǔ)案件，完全可以通過民事訴訟率計(jì)算出大致的案件規(guī)模?。前述實(shí)證分析清晰地顯示，A區(qū)法院的簡易程序適用率為67.11%，表明該區(qū)的案件比較復(fù)雜疑難。如果說民事訴訟率能夠表明某一區(qū)域大致的收案數(shù)，那么人口遷入率則可以在一定程度上反映案件的難易程度。A區(qū)2013年的人口遷入率為2.52‰。這部分人口來自全國各地，形成典型的陌生人社會嵌入到當(dāng)?shù)兀诌M(jìn)一步對當(dāng)?shù)氐脑鐣M(jìn)行離散，改變了既有的社會結(jié)構(gòu)。特別是在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本國情下，從農(nóng)村到城市是人口流動的主要路徑，由于受教育程度和價(jià)值觀的差異?，難免會發(fā)生“文化休克”與“觀念碰撞”，讓社會構(gòu)成變得更加復(fù)雜。從訴訟上看，人口遷入在導(dǎo)致案件數(shù)量增加的同時(shí)，也加劇了案件的復(fù)雜性。

結(jié)語：邁向中層理論的法官員額研究

理論界和實(shí)務(wù)界對如何測算法官員額并沒有達(dá)成一致意見。正如我們所看到的那樣，目前國內(nèi)對法官員額的研究走向了兩個(gè)極端。一是宏觀列舉，要求在進(jìn)行法官員額測算時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口、轄區(qū)面積等等因素，但這并不能窮盡各種因素，且無法把握各因素之間的相互關(guān)系。二是微觀計(jì)算，通過靜態(tài)的“標(biāo)桿案件”和“標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間”測算法官工作量，繼而確定法官員額。這種方式無法體現(xiàn)出案件的難易程度，往往“只見樹木不見森林”。在包羅萬象的宏大理論構(gòu)建和圍繞案件進(jìn)行微觀定量研究之間，需要中層理論進(jìn)行必要的過渡與溝通。默頓指出，中層理論既非日常研究中廣泛涉及的微觀但必要的工作假設(shè)，也不是盡一切系統(tǒng)化努力而發(fā)展出來的用以解釋所能觀察到的社會行為、社會組織和社會變遷的一致性的統(tǒng)一理論，而是介于這兩者之間的理論［13］59。從人口之維考察法官員額，一方面可以避免大而無當(dāng)?shù)睦碚擄L(fēng)險(xiǎn)，另一方面又可以避免靜止孤立的哲學(xué)尷尬。人口不但生成了糾紛的數(shù)量，它還影響到糾紛的性質(zhì)和案件的難易程度，科學(xué)確定法官員額并非是簡單計(jì)算“人案比”的算術(shù)問題。案件總量受到各種人口因素的影響，但相對而言，人口的流動頻率更加深入地影響案件的難易程度。在一定意義上，人口的流動頻率是計(jì)算法官員額中的基礎(chǔ)因素。正如默頓所感慨的那樣，在任何特定的時(shí)候，科學(xué)工作者都只能解決某些問題，而對其他問題一籌莫展［13］74。在測算法官工作量時(shí)，必須充分考慮人口因素所帶來的疊加效應(yīng)。當(dāng)然，人口流動頻率，特別是人口遷入率與案件難度指數(shù)如何產(chǎn)生關(guān)聯(lián)？繼而如何影響案件處理程序的選擇？人口遷入率對案件產(chǎn)生的諸種影響是否有邊際效應(yīng)？這些問題需要通過大量的實(shí)證工作進(jìn)行進(jìn)一步的驗(yàn)證?？傊?，科學(xué)確定法官員額是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及到諸多因素的考量和司法資源的合理分配。

注釋：

①本文中所涉及的各法院的法官人數(shù)、案件數(shù)、簡易程序比率等數(shù)據(jù)均來自西部某省高級法院審判管理系統(tǒng)。

②人口數(shù)據(jù)來源于國務(wù)院人口普查辦公室、國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司《中國2010年人口普查資料》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2012年版。

③法官數(shù)據(jù)來源于《人民法院工作年度報(bào)告（2010年）》

④由于特殊的管理體制，在縣城和省會城市之間沒有處于中間地位的地級市。

⑤人口數(shù)據(jù)主要來自西部某省統(tǒng)計(jì)局編：《2013年××統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2013年版。由于該統(tǒng)計(jì)年鑒和A區(qū)統(tǒng)計(jì)公報(bào)在人口統(tǒng)計(jì)上不一致，因此A區(qū)的人口數(shù)據(jù)來自《2013年A區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

⑥一些具有條件的法院開始利用所在地的高校資源，從法科學(xué)生中招募實(shí)習(xí)法官助理，以此緩解法官短缺的局面。參見康寶奇等《審判資源配置新視角：“外援型”法官助理模式運(yùn)行之檢討及型構(gòu)》，載《法律適用》2010年第11期。這并不能從根本上解決問題，首先，一個(gè)能獨(dú)當(dāng)一面的法官至少需要2—3年的磨練，實(shí)習(xí)生3個(gè)月左右的實(shí)習(xí)，并不能完全勝任法院的工作。其次，中國法學(xué)教育和實(shí)踐存在脫節(jié)現(xiàn)象，實(shí)習(xí)生到法院基本不能學(xué)以致用，法官還需要額外花時(shí)間對其進(jìn)行輔導(dǎo)，反而占用了部分司法資源。

⑦在訪談中，有法官說，盡管改判或發(fā)回重審是一件不光彩的事情，但是無論如何要避免犯超審限的低級錯(cuò)誤。

⑧一審服判息訴率=（1—上訴案件收案數(shù)/一審結(jié)案數(shù)）

⑨王靜等人將法官的工作區(qū)分為“核心審判業(yè)務(wù)”與“非核心審判業(yè)務(wù)”，并根據(jù)法官一年理論上的工作時(shí)間，分別計(jì)算法官的工作量。在審判輔助人員配備不足的情況下，一名法官的審判工作量為128件，若審判輔助人員配置合理，則一名法官一年的核心審判工作量為282件。最后根據(jù)法官工作量測算法官員額。這份研究也承認(rèn)，測算出來的工作量依然讓法官們處于超負(fù)荷狀態(tài)。參見王靜、李學(xué)堯、夏志陽《如何編制法官員額——基于民事案件工作量的分類與測量》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第2期第29-40頁。屈向東通過計(jì)算某一法庭7名法官3年來平均處理案件需要的總時(shí)長（m），除以每名法官全年有效工作時(shí)間，最終確定該庭所需要的法官人數(shù)，最后建立起測算法官員額的模型。參見屈向東《以案定編與法官員額的模型測算》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第5期第160-179頁。

⑩六本佳平將“法知識”定義為對現(xiàn)行制定法了解到什么程度及肯定性地接受到什么程度，將“法感情”定義為國民對于社會秩序個(gè)別性問題的應(yīng)然狀態(tài)以及對于個(gè)別狀況中應(yīng)采取的行為和措施所抱有的規(guī)范意識。他同時(shí)指出，法知識和法感情在國民中因年齡、階層、學(xué)歷、職業(yè)、日常經(jīng)驗(yàn)等不同有很大差異。參見六本佳平《日本法與日本社會》第21-22頁，劉銀良譯，中國政法大學(xué)出版社2006年版。

?唐納德J.布萊克指出，一個(gè)人或群體的半徑位置是一種享有權(quán)利和喪失能力的社會地位。當(dāng)日漸“沉寂”的鄉(xiāng)村中的居民由于年歲原因?qū)е禄顒影霃饺找婵s短，這就意味著他們實(shí)際享有權(quán)利的能力在萎縮。任何糾紛都是因?yàn)槔婊蛘邫?quán)利的沖突，在權(quán)利減少的情況下，糾紛必然也會減少。參見唐納德J.布萊克《法律的運(yùn)作行為》第57頁，唐越、蘇力譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版。

?人口遷移率包括總遷移率、遷入率和遷出率?？傔w移率是指某一地區(qū)一定時(shí)間（通常為一年）內(nèi)遷入率與遷出率之和。其中遷入率=該地該年遷入人口數(shù)÷該地該年年平均人口數(shù)×1000‰；遷出率=該地該年遷出人口數(shù)÷該地該年年平均人口數(shù)×1000‰。需要注意的是，人口流動并非是機(jī)械的。研究表明，人口流動存在乘數(shù)效應(yīng)，每個(gè)新移民背后都有一個(gè)潛在的移民群，即每個(gè)移民背后都至少有1.2個(gè)潛在的移民者。因此，在通過人口流動計(jì)算法官員額時(shí)應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性和超前性。參見佟新《人口社會學(xué)（第四版）》第104-106頁，北京大學(xué)出版社2010年版。

?需要注意的是，也許得益于強(qiáng)大的治安防控體系，近幾年的數(shù)據(jù)均反映刑事案件收案數(shù)沒有像民商事案件那樣出現(xiàn)較大的波動，收結(jié)案均處于相對均衡的狀態(tài)。相反，由于受到社會經(jīng)濟(jì)的影響，民商事案件的收案幅度一直處于增長態(tài)勢。因此，在計(jì)算某一法院的收案數(shù)時(shí)，民事訴訟率就顯得十分重要。

?據(jù)2010年的一份調(diào)查顯示，86%的流動人口以農(nóng)業(yè)戶口為主，平均受教育年限為9.97年，比城市居民低將近1年，78.57%的流動人口只處在初、高中學(xué)歷水平，遠(yuǎn)低于城市人口。參見宋月萍、陶椰《融入與接納：互動視角下的流動人口社會融合實(shí)證研究》，載《人口研究》2012年第3期第42-43頁。

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（責(zé)任編輯：劉英玲）

D926.2

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1674-9014（2016）04-0062-09

2016-05-12

最高人民法院審判理論重大課題“全面推進(jìn)人民法院信息化建設(shè)研究”（2015SPZD07）；重慶市高級人民法院全市法院重點(diǎn)調(diào)研課題“新型審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)”（cqfykt201608-1）。

婁必縣，男，重慶南川人，西南政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，重慶市高級人民法院法官，研究方向?yàn)樗痉ㄖ贫群兔袷略V訟法學(xué)。