朱道林，鄖宛琪，張立新，晏學(xué)麗，張 珂

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193；2.中國(guó)土地政策與法律研究中心，北京 100193）

2015年土地科學(xué)研究重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述及2016年展望
——土地管理領(lǐng)域分報(bào)告

朱道林1，2，鄖宛琪1，張立新1，晏學(xué)麗1，張 珂1

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193；2.中國(guó)土地政策與法律研究中心，北京 100193）

研究目的：歸納分析2015年國(guó)內(nèi)外土地管理領(lǐng)域的研究進(jìn)展，展望研究趨勢(shì)。研究方法：文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)法。研究結(jié)果：2015年國(guó)外土地管理研究側(cè)重于土地利用沖突及應(yīng)對(duì)機(jī)制、土地權(quán)屬效應(yīng)、土地糾紛解決路徑等方面，國(guó)內(nèi)研究更多關(guān)注土地制度改革、土地市場(chǎng)管理與調(diào)控、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、自然資源資產(chǎn)管理、土地政策與法律，以及土地用途管制與耕地保護(hù)等方面。研究結(jié)論：2015年土地管理領(lǐng)域在土地管理體制機(jī)制建設(shè)等方面的研究進(jìn)一步加強(qiáng)，針對(duì)改革實(shí)踐中的熱點(diǎn)問(wèn)題研究比較突出，有價(jià)值的基礎(chǔ)理論研究尚顯薄弱；2016年將重點(diǎn)關(guān)注土地管理體制機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)村土地制度改革、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、自然資源資產(chǎn)核算及管理體制、土地法學(xué)理論與實(shí)踐等研究。關(guān)鍵詞：土地管理；土地法律；綜述；土地政策；不動(dòng)產(chǎn)登記；土地制度改革；土地科學(xué)

1 引言

1.1土地管理的研究范疇及內(nèi)容

中國(guó)自20世紀(jì)80年代中期建立的土地管理制度屬于典型的政府管理/行政管理范疇，由于土地是自然資源和物質(zhì)生產(chǎn)所必須的物質(zhì)基礎(chǔ)，兼具自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)屬性，土地管理行為必然要考慮并遵循其自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律乃至社會(huì)需求的制約。土地管理的基本任務(wù)是在一定的社會(huì)制度下，維護(hù)土地制度的基礎(chǔ)上運(yùn)用法律（法規(guī)和條例）、行政（命令和通知）、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)（計(jì)劃和規(guī)劃，激勵(lì)和處罰，關(guān)聯(lián)和連帶）等綜合手段，保證土地資源得到合理開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。相應(yīng)的土地管理研究就是應(yīng)用管理學(xué)、法學(xué)，乃至經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論和方法，研究土地利用與管理的基本規(guī)律，探索如何平衡土地供需矛盾、協(xié)調(diào)人地關(guān)系，對(duì)土地利用實(shí)施規(guī)劃、控制、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和組織等，以滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益相協(xié)調(diào)的要求。相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)土地管理內(nèi)容體系的闡述，大致包括基礎(chǔ)理論、應(yīng)用理論和應(yīng)用實(shí)踐三大方面。其中，基礎(chǔ)理論研究包括土地管理學(xué)科體系、土地管理基本理論、土地管理方法論等；應(yīng)用理論研究包括土地管理制度、土地管理行政體制、土地管理政策、土地管理法律等；應(yīng)用實(shí)踐研究包括地籍管理、土地權(quán)屬管理、土地利用管理、土地市場(chǎng)管理等。

1.22015年國(guó)內(nèi)外土地管理研究重點(diǎn)

通過(guò)對(duì)土地管理研究范疇及內(nèi)容的梳理，土地管理領(lǐng)域的重點(diǎn)進(jìn)展評(píng)述將從土地制度與管理體制、不動(dòng)產(chǎn)登記與地籍管理、土地政策與法律、土地用途管制與耕地保護(hù)等方面展開(kāi)，歸納分析2015年國(guó)內(nèi)外土地管理領(lǐng)域的重點(diǎn)研究進(jìn)展。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索，在中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）、萬(wàn)方期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)、Elsevier全文電子期刊數(shù)據(jù)庫(kù)和Springer、Science Direct等全文電子期刊數(shù)據(jù)庫(kù)，以土地管理/行政體制/政策/法律制度、地籍管理、不動(dòng)產(chǎn)登記、土地市場(chǎng)/利用管理、土地征收與農(nóng)村土地制度改革等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共檢索到中文期刊文獻(xiàn)827篇，其中中文核心期刊172篇（均為CSSCI來(lái)源期刊），英文期刊文獻(xiàn)96篇（SSCI來(lái)源期刊37篇）。這些文獻(xiàn)主要分布在《中國(guó)土地科學(xué)》、《資源科學(xué)》、Land Use Policy和World Development等國(guó)內(nèi)外期刊，遴選文獻(xiàn)分布情況見(jiàn)表1。

表1　2015年土地管理領(lǐng)域國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)分布情況Tab.1 Literatures on land management

2 2015年國(guó)內(nèi)外土地管理領(lǐng)域重點(diǎn)問(wèn)題研究進(jìn)展

2.1國(guó)外研究進(jìn)展

2015年，國(guó)外土地管理研究重點(diǎn)探討了土地制度改革、土地利用沖突原因及應(yīng)對(duì)機(jī)制、土地管理方式及機(jī)構(gòu)設(shè)置等問(wèn)題；土地權(quán)屬研究方面?zhèn)戎靥骄客恋厮袡?quán)差異的效應(yīng)，并關(guān)注地籍調(diào)查和土地登記研究；土地政策與法律研究重點(diǎn)關(guān)注法律政策在解決土地糾紛及土地權(quán)利保護(hù)中的作用。

2.1.1土地管理研究

（1）土地制度改革。國(guó)外文獻(xiàn)重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。有學(xué)者以南非馬拉維［1］、越南［2］為例，通過(guò)定量實(shí)證研究得出土地產(chǎn)權(quán)制度改革會(huì)對(duì)家庭福祉和農(nóng)戶家庭消費(fèi)產(chǎn)生積極作用，如增加土地產(chǎn)出、提高居民家庭收入和消費(fèi)水平等。還有學(xué)者以墨西哥為例，揭示了土地制度改革與政治權(quán)利之間的關(guān)系［3］。在對(duì)荷蘭“積極性的土地政策”和德國(guó)“強(qiáng)制性的土地政策”進(jìn)行比較后指出，土地制度改革與各國(guó)國(guó)情和規(guī)劃目標(biāo)息息相關(guān)，應(yīng)通過(guò)法律和產(chǎn)權(quán)關(guān)系重構(gòu)來(lái)決定土地制度的選擇與安排［4］。

（2）土地利用沖突的原因及應(yīng)對(duì)機(jī)制。近年來(lái)國(guó)外文獻(xiàn)中關(guān)于土地利用沖突的研究日益增多，不同地域間造成土地利用沖突的原因及影響因素各不相同。其中土地規(guī)劃及其配套服務(wù)的缺乏、農(nóng)牧民雙方的認(rèn)知差異和私有化與市場(chǎng)化改革，分別是導(dǎo)致非洲盧薩卡［5］、蘇丹中部農(nóng)牧民雙方［6］和越南國(guó)有森林公司與社區(qū)農(nóng)戶之間［7］發(fā)生土地利用沖突的主要原因。此外德國(guó)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，由于利益相關(guān)者所關(guān)注的焦點(diǎn)不同，為了更好地應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的土地利用沖突，需要對(duì)國(guó)家和地方層面政策進(jìn)行全面了解［8］。

（3）土地管理方式及機(jī)構(gòu)設(shè)置。土地管理方式及管理機(jī)構(gòu)設(shè)置研究是國(guó)外重點(diǎn)研究方向之一。在對(duì)博茨瓦納西南的喀拉哈里沙漠牧場(chǎng)進(jìn)行實(shí)證分析后發(fā)現(xiàn)，應(yīng)通過(guò)政策支持、經(jīng)濟(jì)手段、關(guān)系協(xié)調(diào)等土地管理方式來(lái)改善牧場(chǎng)退化的現(xiàn)狀［9］。還有學(xué)者以印度尼西亞為例，認(rèn)為管理機(jī)構(gòu)職責(zé)復(fù)雜而分散是導(dǎo)致利益沖突明顯的重要原因，需要盡快解決土地管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部重疊問(wèn)題［10］。

2.1.2土地權(quán)屬研究

（1）土地所有權(quán)差異的效應(yīng)。土地所有權(quán)差異會(huì)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等產(chǎn)生綜合性影響。從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)土地所有權(quán)差異是導(dǎo)致世界區(qū)域間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力難以均衡的重要因素之一［11］；從社會(huì)角度出發(fā)，學(xué)者以加納地區(qū)為例，指出政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)范婦女、農(nóng)民工等弱勢(shì)群體的相關(guān)土地所有權(quán)歸屬，以減少對(duì)他們的歧視，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)貧夂虼嗳跣缘倪m應(yīng)能力［12］；從生態(tài)角度出發(fā)，學(xué)者通過(guò)對(duì)阿根廷潘帕斯草原農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查，指出土地所有權(quán)差異會(huì)改變業(yè)主和租戶對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知態(tài)度，并對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)的目標(biāo)及決策產(chǎn)生影響［13］。

（2）地籍調(diào)查及土地登記。地籍管理過(guò)程中要注重公眾參與的重要性并加強(qiáng)土地登記方面的研究。有學(xué)者以土耳其自然保護(hù)區(qū)為例，指出地籍管理活動(dòng)應(yīng)密切與公眾合作，最大限度保護(hù)土地權(quán)屬調(diào)整過(guò)程中土地所有者的利益免受侵犯［14］。在土地登記方面，學(xué)者發(fā)現(xiàn)非正式的土地交易登記機(jī)構(gòu)可通過(guò)其服務(wù)功能降低交易成本［15］。還有學(xué)者以埃塞俄比亞奧羅米亞為例，指出農(nóng)村土地登記政策在強(qiáng)化地方行政機(jī)構(gòu)行使政治權(quán)力的同時(shí)，還加強(qiáng)了國(guó)家在農(nóng)村中的管理力度［16］。此外為了更好發(fā)揮業(yè)主在地籍登記工作中的參與作用，應(yīng)使用一種名為混合“眾包”（crowdsourcing）的新工具來(lái)增加土地權(quán)利持有人的參與程度［17］。

2.1.3土地政策與法律研究

國(guó)外土地政策與法律研究主要集中在解決土地糾紛和保護(hù)土地所有人權(quán)利等方面。以哥倫比亞為例，學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)法律雖沒(méi)有完全阻止土地掠奪，卻對(duì)緩減土地沖突起到一定作用［18］。還有學(xué)者鑒于邊緣群體（如婦女）在土地繼承權(quán)及使用權(quán)方面受到的不平等待遇［19］，強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)其對(duì)土地權(quán)利的保護(hù)［20］，通過(guò)立法來(lái)改善現(xiàn)狀［21］。研究還著重分析了農(nóng)地保護(hù)法對(duì)斯洛伐克農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的影響，指出農(nóng)地保護(hù)作為一項(xiàng)新的法律條例，應(yīng)予以足夠重視［22］。此外學(xué)者通過(guò)定量分析表明，更嚴(yán)格的土地利用法規(guī)會(huì)增加通勤時(shí)間，需要建立更完備的公共交通系統(tǒng)來(lái)減少其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)或人口群體的影響［23］。

2.2國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展

聚焦2015年，土地制度改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與宅基地退出機(jī)制，土地供應(yīng)與征收管理、土地財(cái)政與增值收益分配問(wèn)題，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、改革自然資源資產(chǎn)管理體制等成為研究熱點(diǎn)問(wèn)題，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的提出使土地管理法律和政策成為研究重點(diǎn)；土地用途管制制度與耕地保護(hù)等問(wèn)題也受到學(xué)者們廣泛關(guān)注。

2.2.1土地制度與管理體制研究

（1）城市和農(nóng)村土地制度改革。能否搞好土地制度改革，最重要的是正確區(qū)分和認(rèn)識(shí)土地資源和土地價(jià)值［24］。改革開(kāi)放以后，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距不斷拉大，現(xiàn)行土地制度應(yīng)當(dāng)著重創(chuàng)新土地使用流程關(guān)鍵環(huán)節(jié)［25］、優(yōu)化土地政策傳導(dǎo)機(jī)制［26］、將差別化土地管理作為國(guó)土資源管理部門(mén)實(shí)施精細(xì)化管理的手段［27］。具體來(lái)說(shuō)，城市土地制度改革應(yīng)更多地發(fā)揮市場(chǎng)作用，推動(dòng)存量建設(shè)用地從低效向高效轉(zhuǎn)化；農(nóng)村土地制度改革應(yīng)助力激活農(nóng)村沉睡資本，注重頂層設(shè)計(jì)［28］，建立以權(quán)屬管理和用途管制為核心的制度體系［29］。為了更好地處理中央、農(nóng)民和地方的關(guān)系，中央應(yīng)以謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的態(tài)度布置試點(diǎn)［30］，處于體制內(nèi)夾心層的地方政府應(yīng)以制度創(chuàng)新作為主要的改革路徑［31］。

（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與宅基地退出機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程也是農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的過(guò)程。一方面“人”要轉(zhuǎn)移，以尊重農(nóng)民意愿為前提［32］，在優(yōu)先退出流動(dòng)人口的同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村人口的漸進(jìn)式退出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展精明收縮［33］。另一方面“地”要流轉(zhuǎn)，學(xué)者們采用描述性［34］、統(tǒng)計(jì)學(xué)［35］等分析方法，通過(guò)建立Logistic和Tobit模型［36］，對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行定量分析。研究結(jié)果顯示，盡管土地資產(chǎn)屬性在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中得到凸顯［37］，但現(xiàn)有的宅基地管理制度由于受到種種限制，宅基地用益物權(quán)無(wú)法得到充分發(fā)揮，因此應(yīng)從提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性［38］，設(shè)計(jì)公平與效率兼顧的土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制［39］，優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)［40］，建立產(chǎn)權(quán)交易公共平臺(tái)［41］等方面開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)與宅基地退出機(jī)制研究。對(duì)于有資產(chǎn)增值功能的宅基地實(shí)行市場(chǎng)配置，構(gòu)建宅基地有償使用制度和期限制度［42］。

2.2.2土地市場(chǎng)管理與調(diào)控研究

（1）土地供應(yīng)與征收管理。地方政府片面追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將導(dǎo)致城市土地過(guò)度供給［43］，通過(guò)行政手段干預(yù)土地資源在區(qū)域間的配置，是導(dǎo)致供需失衡并推動(dòng)近幾年商品住宅價(jià)格上漲的原因之一［44］。因此，政府應(yīng)扮演好公共服務(wù)的提供者、市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者及所有權(quán)人的代表的三重角色［45］，通過(guò)法律法規(guī)、規(guī)劃?rùn)C(jī)制、組織構(gòu)建和運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)，進(jìn)行土地供應(yīng)一二級(jí)開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)的制度重構(gòu)［46］。此外，在土地征收的過(guò)程中，應(yīng)對(duì)農(nóng)戶權(quán)利予以保護(hù)，以避免因利益不適當(dāng)分配而造成的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的諸多矛盾［47］。還有學(xué)者建議應(yīng)在土地征收的補(bǔ)償核算方法上進(jìn)行創(chuàng)新，對(duì)失地農(nóng)民產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償、代價(jià)補(bǔ)償和發(fā)展補(bǔ)償分別進(jìn)行核算，為保護(hù)農(nóng)民市民化進(jìn)程中的財(cái)產(chǎn)和福利提供依據(jù)［48］。

（2）土地財(cái)政與增值收益分配。由于土地財(cái)政與土地金融在緩解地方政府財(cái)政壓力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，積累了許多風(fēng)險(xiǎn)［49］。有學(xué)者建議在土地保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅，實(shí)現(xiàn)由“土地財(cái)政”向土地稅收轉(zhuǎn)型［50］。將構(gòu)建稅、租、費(fèi)、債歸位后的可持續(xù)地方“土地財(cái)政”作為長(zhǎng)治久安的出路，改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴［51］。此外隨著農(nóng)地加速向工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)移，圍繞農(nóng)地征收產(chǎn)生的土地增值收益分配問(wèn)題成為了研究熱點(diǎn)［52］。針對(duì)土地增值收益分配機(jī)制不健全［53］，學(xué)者提出應(yīng)建立健全兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人之間利益的土地增值收益分配機(jī)制，初次分配應(yīng)以尊重和保護(hù)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，通過(guò)自由的市場(chǎng)交易來(lái)完成；二次分配以公平為基礎(chǔ)［54］，由政府征稅［55］和提供社會(huì)保障［56］等公共服務(wù)來(lái)完成。

2.2.3不動(dòng)產(chǎn)登記與地籍管理研究

（1）不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2015年不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在全國(guó)范圍內(nèi)得到全面推進(jìn)，相關(guān)研究也得到普遍重視。如在登記錯(cuò)誤導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記的交易成本增加時(shí)［57］，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任［58］，設(shè)立賠償基金［59］，通過(guò)自主電子化等手段來(lái)減少登記錯(cuò)誤［60］。對(duì)于未經(jīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題及諸如違章建筑買賣的所有權(quán)移轉(zhuǎn)問(wèn)題等，應(yīng)在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記生效制度之外尋找司法依據(jù)［61］。此外，對(duì)于已經(jīng)特定化的國(guó)有土地、自然資源物權(quán)，應(yīng)納入不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記，以擴(kuò)大對(duì)公用物制度中私權(quán)的司法救濟(jì)范圍［62］。

（2）地籍管理。地籍管理主要側(cè)重農(nóng)村土地確權(quán)及其在土地制度改革中的作用研究。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前土地確權(quán)仍面臨著私自開(kāi)墾的“四荒”土地權(quán)利難以落實(shí)，耕地上私建的住宅阻礙確權(quán)，技術(shù)和費(fèi)用問(wèn)題影響精準(zhǔn)度，土地權(quán)證的登記發(fā)放耗時(shí)耗力等問(wèn)題［63］。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革各方面高度契合，從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)量化、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)交易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)看，都與農(nóng)村土地地籍管理存在直接聯(lián)系。因此，應(yīng)明晰集體土地所有權(quán)主體使其行使相應(yīng)權(quán)力［64］，完善集體土地所有權(quán)處置及其收益權(quán)能，細(xì)化集體土地用益物權(quán)種類并豐富權(quán)能［65］，以推動(dòng)當(dāng)前地籍管理的研究進(jìn)程，促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

（3）自然資源資產(chǎn)管理。十八屆三中全會(huì)提出探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的要求，使得自然資源資產(chǎn)管理研究備受矚目。為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)功能和生態(tài)功能雙贏的自然資源資產(chǎn)管理目標(biāo)［66］，需要進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)［67］，深入探究自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制架構(gòu)［68］、構(gòu)建資產(chǎn)核算體系［69］、建設(shè)負(fù)債表編制數(shù)據(jù)庫(kù)［70］等。此外應(yīng)依據(jù)自然資源資產(chǎn)的核算結(jié)果，逐步完善自然資源資產(chǎn)管理的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步開(kāi)展自然資源資產(chǎn)常規(guī)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

2.2.4土地政策與法律研究

（1）完善土地管理法制建設(shè)。 《土地管理法》在繼續(xù)堅(jiān)持土地用途管制的基礎(chǔ)上，應(yīng)重新界定地方政府在土地利用管理中的義務(wù)和責(zé)任［71］。以土地交易管理為例，政府需要由直接行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅匾?guī)范交易中介行為［72］，以法規(guī)條例的形式逐步確立并頒布實(shí)施。《物權(quán)法》關(guān)于用益物權(quán)客體范圍的界定過(guò)于狹窄和僵硬［73］，阻礙了對(duì)物的多維利用［74］。應(yīng)注重保護(hù)土地資源利用過(guò)程中非土地所有人的權(quán)利，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的受托人進(jìn)行事前的資格要求、事中的行為控制和事后的責(zé)任追究［75］，從確認(rèn)承包經(jīng)營(yíng)人的受益權(quán)和保障收益權(quán)用益［76］兩方面進(jìn)行制度構(gòu)建；對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資行為進(jìn)行出資評(píng)估定價(jià)、出資履行和信息公開(kāi)等方面進(jìn)行規(guī)制［77］。

（2）厘清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中“三權(quán)”的法律關(guān)系。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包地的支配角度看是用益物權(quán)，從集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部關(guān)系看是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)［78］，分離后形成農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”格局［79］。介于土地改革的理論動(dòng)因來(lái)自于經(jīng)濟(jì)學(xué)而非法學(xué)界，因此土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是法律概念［80］，有必要從法律的角度對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛仲裁制度［81］、繼承制度、抵押制度［82］等問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，以防止“三權(quán)分置”可能帶來(lái)的負(fù)面影響［83］。

（3）規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法制體系。盡管集體建設(shè)用地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)在中國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi)深受限制，但各地開(kāi)展的試點(diǎn)實(shí)踐與地方立法對(duì)現(xiàn)行法律已有很大突破［84］。為了實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的改革目標(biāo)，應(yīng)完善農(nóng)村就業(yè)和社會(huì)保障制度，在總結(jié)地方改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上實(shí)行法制革新［85］。例如構(gòu)建初始設(shè)立、登記和頒證等制度［86］，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)［87］，健全農(nóng)地入市監(jiān)管體系［88］并遵循和利用市場(chǎng)規(guī)律來(lái)解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題［89］，建立與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法制體系［90］等。

2.2.5土地用途管制與耕地保護(hù)制度研究

（1）土地用途管制。土地用途管制制度是中國(guó)實(shí)施最嚴(yán)格土地管理的一項(xiàng)核心制度［91］，是對(duì)土地利用外部性矯正和提供公共品的必要措施［92］。地下空間管制問(wèn)題，以規(guī)劃實(shí)施管理的角度分析，應(yīng)從組織、運(yùn)行和配套三個(gè)方向，對(duì)地下管線規(guī)劃管理機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化［93］；以地下空間立法的角度分析，需強(qiáng)調(diào)加快地下空間立法的必要性［94］。農(nóng)地用途管制問(wèn)題，應(yīng)建立可持續(xù)的財(cái)政增長(zhǎng)機(jī)制，平衡農(nóng)地用途管制目標(biāo)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)地用途管制中的功能，完善農(nóng)地利用規(guī)劃和法律［95］等。

（2）耕地保護(hù)制度。中國(guó)耕地資源緊缺，需充分利用補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地資源的保護(hù)。學(xué)者以人均耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值均衡為基礎(chǔ)，對(duì)各省耕地保護(hù)的責(zé)任量進(jìn)行量化［96］，根據(jù)全國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）（不含港、澳、臺(tái)地區(qū)）地方政府耕地保護(hù)義務(wù)量測(cè)算結(jié)果分析，提出對(duì)三大經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)采用差別化的耕地保護(hù)政策［97］。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，學(xué)者提出從地方政府經(jīng)濟(jì)福利視角測(cè)算耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或以單位面積耕地的非市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算區(qū)域耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付額［98］等。此外還有學(xué)者從基金的籌集、用途、使用及管理等方面提出耕地保護(hù)基金方案的實(shí)現(xiàn)路徑［99］。

3 國(guó)內(nèi)外重點(diǎn)研究問(wèn)題比較

2015年國(guó)內(nèi)外研究在土地管理、土地權(quán)屬、土地政策與法律方面有著共同的研究焦點(diǎn)，此外，國(guó)內(nèi)研究還著重探討了土地市場(chǎng)管理與調(diào)控、土地用途管制與耕地保護(hù)等方面（表2）。

表2　國(guó)內(nèi)外土地管理領(lǐng)域研究側(cè)重點(diǎn)比較Tab.2 The comparison of the main research of land management in China and abroad

4 土地管理領(lǐng)域研究展望

4.1主要科技需求

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系”；“深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能”等。同時(shí)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出要抓好“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”5大任務(wù)。此外，國(guó)務(wù)院印發(fā)《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》，部署全面加強(qiáng)自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查和監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)工作；國(guó)土資源部印發(fā)《中共國(guó)土資源部黨組關(guān)于全面推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見(jiàn)》，把依法行政和加強(qiáng)監(jiān)督作為法治國(guó)土建設(shè)的重點(diǎn)；為加快建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，國(guó)土資源部與中央編辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于地方不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合、確保不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合工作有序推進(jìn)。這一系列的重大決議意見(jiàn)的頒布實(shí)施，均對(duì)土地管理提出了新要求。

4.2重點(diǎn)問(wèn)題研究

展望2016年土地管理領(lǐng)域的研究：（1）農(nóng)村土地制度改革研究仍將是重點(diǎn)。當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題，亟需提出邊界清晰的基礎(chǔ)理論研究為制度創(chuàng)新奠定科學(xué)基礎(chǔ)。集體土地產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)制度改革，特別是農(nóng)村土地制度改革、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地“入市”與流轉(zhuǎn)、宅基地退出等研究?jī)?nèi)容仍將是2016年研究所關(guān)注的熱點(diǎn)。（2）完善不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度研究。一方面從不同理論層面探究不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善路徑，另一方面對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的法制思考也值得關(guān)注。（3）自然資源資產(chǎn)核算和管理。通過(guò)構(gòu)建自然資源核算方法，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)管理將成為研究重點(diǎn)。（4）土地法學(xué)理論基礎(chǔ)及實(shí)踐。面對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行的土地管理制度改革，亟需加強(qiáng)土地法學(xué)理論基礎(chǔ)研究。此外，通過(guò)實(shí)證研究凸顯法律在土地管理實(shí)踐中的作用，以促進(jìn)國(guó)土資源法律法規(guī)體系的完善，也同樣具有緊迫性。

4.3《中國(guó)土地科學(xué)》重點(diǎn)方向關(guān)注

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，土地管理體制機(jī)制研究將面臨新的挑戰(zhàn)，該領(lǐng)域的研究將受到持續(xù)地關(guān)注。此外，農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，探索征地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度等亟待有價(jià)值的實(shí)證與創(chuàng)新；探索不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度推進(jìn)過(guò)程中新問(wèn)題、新矛盾的解決路徑，將具有研究意義和實(shí)踐價(jià)值；自然資源資產(chǎn)核算及管理體制、土地政策與法律制度改革與完善、土地法學(xué)理論基礎(chǔ)與實(shí)踐等，也同樣值得重點(diǎn)關(guān)注研究。

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Progress Review on Land Science Research in 2015 and Prospects for 2016： Sub-report of Land Management

ZHU Dao-lin1，2， YUN Wan-qi1， ZHANG Li-xin1， YAN Xue-li1， ZHANG Ke1
（1. College of Resources and Environmental Sciences， China Agricultural University， Beijing 100193， China；2. Center of Land Policy and Law， Beijing 100193， China）

The purpose of this study is to analyze the research progress of land management in China and abroad in 2015，as well as to prospect for the future trend of the research. The method employed in this paper is literature review. Results show that the focuses of land management research in foreign countries in 2015 include land use conflict and coping mechanism， land ownership effect， the path to solve the land disputes， while the research focuses in China include land system reform， land market management and control， real estate registration， natural resources asset management， land policy and law， and land uses control as well as cultivated land protection， etc. Conclusions are that： In 2015， the research about land management system and its mechanism is further strengthened， and the hot issues on reform practice are prominent，but valuable basic theory research is obviously weak. The research orientation in 2016 and in the near future should pay more attention to the following aspects： land management system innovation rural land system reform， real estate unified registration system， natural resources asset accounting and management， land law theoretical basis and practice.

land management； land law； review； land policy； real estate registration； land system reform； land sciences

F301.2

A

1001-8158（2016）02-0066-10

10.11994/zgtdkx.20160303.100140

2016-01-12；

2016-01-22

朱道林（1966-），男，安徽金寨人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)與土地政策。E-mail： dlzhu@cau.edu.cn