相惠蓮

城市中的每條道路都明碼標(biāo)價(jià)，每輛車(chē)都可以實(shí)時(shí)定位；城市的居民就像采購(gòu)食品一樣，規(guī)劃和選擇出行的路徑和時(shí)間；每隔一段時(shí)間結(jié)算一次使用道路資源的費(fèi)用。人們有了更多的選擇權(quán)，擁堵消失了，城市的交通系統(tǒng)順暢而高效地運(yùn)轉(zhuǎn)著。

這是北京航空航天大學(xué)教授黃海軍腦海中的“完美的城市交通”，基于智能交通等基礎(chǔ)設(shè)施，利用擁堵費(fèi)等價(jià)格杠桿，實(shí)現(xiàn)城市公共道路資源的高效配置。

所謂擁堵費(fèi)，就是在特定時(shí)段，對(duì)特定區(qū)域或路段的道路資源使用征收費(fèi)用，通過(guò)提高道路資源使用成本，抑制車(chē)輛使用。

在中國(guó)史無(wú)前例的城市化大潮中，京滬等大城市的交通發(fā)展出現(xiàn)了偏差：城市政府為了發(fā)展汽車(chē)產(chǎn)業(yè)等原因，采用各種方式激勵(lì)居民購(gòu)買(mǎi)和使用私家車(chē)，保有量急劇上升，使用強(qiáng)度也遠(yuǎn)高于東京等規(guī)模相近的城市。直到發(fā)生大堵車(chē)之后，才大力發(fā)展軌道交通，并采用限購(gòu)、限號(hào)等行政手段限制私家車(chē)的購(gòu)買(mǎi)和使用。這些行政手段帶來(lái)了嚴(yán)重的不公平和扭曲。

如此背景下，國(guó)際一些城市收取擁堵費(fèi)的做法進(jìn)入了城市治理者視野。

在5月26日北京政協(xié)的霧霾治理協(xié)商會(huì)上，北京環(huán)保局和交通委等部門(mén)明確表示，已初步制定交通擁堵收費(fèi)的政策方案和技術(shù)方案，目前正處于進(jìn)一步研究和論證階段。

有類(lèi)似想法的不止北京，原上海市交通委主任孫建平也曾表示，上海這種特大型城市擁有密集的人口，最終的發(fā)展還是要收取擁堵費(fèi)，將來(lái)取消牌照后，之前花錢(qián)買(mǎi)牌照的車(chē)主，可以用牌照費(fèi)沖抵擁堵費(fèi)。

各國(guó)經(jīng)驗(yàn)在前，擁堵費(fèi)在技術(shù)上已無(wú)太大瓶頸，卻面臨巨大阻力，反對(duì)聲音強(qiáng)烈。北京、上海、深圳等地關(guān)于征收擁堵費(fèi)的論證和研究在多年前就已經(jīng)啟動(dòng)，但尚無(wú)一地實(shí)際推行。

給道路定價(jià)

根據(jù)北京交通發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)，2015 年北京全路網(wǎng)高峰時(shí)段平均交通指數(shù)為5.7，早晚高峰的擁堵程度較2014年均有所上升。5.7屬于輕度擁堵的范圍（4-6），已逼近中度擁堵。2015年日均嚴(yán)重?fù)矶碌某掷m(xù)時(shí)間為50分鐘，中度擁堵為2小時(shí)10分鐘。兩者合計(jì)較2014年增加了1小時(shí)5分鐘。

這僅是全路網(wǎng)的平均值，各大“堵點(diǎn)”更是嚴(yán)重，有的路段幾乎是從早堵到晚。在高峰時(shí)段出行，“堵得慌”已成為公眾的日常體驗(yàn)。

北京市政府已經(jīng)“疏堵”多年，采用了多種手段，包括改造部分“堵點(diǎn)”、設(shè)置公交專(zhuān)用道、擴(kuò)大公共自行車(chē)規(guī)模等等。同時(shí)還采用多種手段限制私家車(chē)的保有和使用，包括尾號(hào)限行、“搖號(hào)”上牌等。

北京的尾號(hào)限行始于2008年奧運(yùn)會(huì)結(jié)束之后，奧運(yùn)期間施行的單雙號(hào)限行一度改善了交通狀況，這種臨時(shí)性的手段被部分延續(xù)下來(lái)。但在停車(chē)和道路使用等環(huán)節(jié)“補(bǔ)貼”私家車(chē)使用的扭曲并未扭轉(zhuǎn)，居民購(gòu)置和使用私家車(chē)的意愿依然強(qiáng)烈，尤其是經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的居民。例如，“限號(hào)”推行后，出現(xiàn)了家庭購(gòu)買(mǎi)第二輛私家車(chē)等情形，停車(chē)和道路資源更為緊張，路權(quán)分配矛盾更加突出。

天則經(jīng)濟(jì)研究所華南研究中心執(zhí)行主任趙旭認(rèn)為，北京等大城市的道路無(wú)疑是稀缺資源，放任擁堵實(shí)際上是一種“排隊(duì)”，造成巨大的效率損失。因此必然要有一定的分配方式，相對(duì)于交通管制和搖號(hào)等行政配置，擁堵費(fèi)是更為市場(chǎng)化的分配方式。

行政手段只能緩解擁堵的惡化，并會(huì)導(dǎo)致資源配置扭曲。拿最典型的限號(hào)和限購(gòu)來(lái)說(shuō)，都只是抑制了小汽車(chē)增長(zhǎng)速度，卻無(wú)法解決道路資源緊缺的問(wèn)題。去年北京曾實(shí)行三次單雙號(hào)限行，期間二環(huán)內(nèi)的交通依然擁堵。有北京交通系統(tǒng)官員曾在會(huì)議上直言：“限購(gòu)不能緩堵，只是為了不要那么快堵死。”

另外，這些行政手段分配道路資源，產(chǎn)生了不公平：“搖號(hào)”保護(hù)了已有車(chē)牌的車(chē)主群體的利益，損害未購(gòu)車(chē)人群的利益。上海采取的車(chē)牌拍賣(mài)雖是根據(jù)價(jià)格信號(hào)分配，但在保有環(huán)節(jié)切入，也有類(lèi)似的問(wèn)題。

因此，利用價(jià)格信號(hào)調(diào)節(jié)居民的出行行為，平衡道路資源供需被學(xué)界和技術(shù)官員反復(fù)提及。北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚曾表示，道路空間資源有限，要想讓人們少擁有和少開(kāi)小汽車(chē)，靠?jī)r(jià)格調(diào)控需求無(wú)非是停車(chē)費(fèi)和擁堵費(fèi)?！拔覀兘裉斓膯?wèn)題就在于長(zhǎng)期以來(lái)的‘免費(fèi)和低價(jià)。這種習(xí)慣深入骨髓，誰(shuí)都不敢碰、不敢提。社會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，決策者不敢作為，形成了一個(gè)惡性循環(huán)?！?/p>

北京市交通委緩堵處副處長(zhǎng)周天曾公開(kāi)稱(chēng)，2010年第一次28條緩解交通擁堵的措施出臺(tái)時(shí)，就提出了擁堵收費(fèi)的設(shè)想。但當(dāng)時(shí)即遭遇諸多質(zhì)疑：收費(fèi)是否有損窮人的利益？收上來(lái)的擁堵費(fèi)能否被合理利用？公共交通是否做好準(zhǔn)備承接從小汽車(chē)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的人群？

公共道路資源的建設(shè)（如土地劃撥）和維護(hù)（如交通管理）成本由城市整體承擔(dān)。同時(shí)，使用小汽車(chē)會(huì)帶來(lái)外部性，包括道路傷害、排放、噪音等外部成本，這些成本也是由包括無(wú)車(chē)族在內(nèi)的全體城市居民共同承擔(dān)?，F(xiàn)有的道路資源分配機(jī)制并不是按照“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)，多使用多付費(fèi)”的原則設(shè)計(jì)，實(shí)際上是不開(kāi)車(chē)的人補(bǔ)貼開(kāi)車(chē)的人。

世界資源研究所交通項(xiàng)目主任劉岱宗引用一項(xiàng)美國(guó)的研究結(jié)果來(lái)說(shuō)明小汽車(chē)使用的社會(huì)成本：“步行時(shí)，個(gè)人每花一塊錢(qián)，社會(huì)只付出一分錢(qián)，幾乎沒(méi)有影響；公共交通是機(jī)動(dòng)化出行，個(gè)人每花一塊錢(qián)，社會(huì)需付出一塊五；駕駛小汽車(chē)時(shí)，個(gè)人每花一塊錢(qián)，社會(huì)需付出九塊錢(qián)。”“在北京，有車(chē)族一個(gè)月加油、洗車(chē)、買(mǎi)保險(xiǎn)至少要1000元-1500元，按上述研究計(jì)算，社會(huì)最高要負(fù)擔(dān)1.3萬(wàn)多元，相當(dāng)于每天補(bǔ)貼車(chē)主400多元?！?/p>

趙旭表示，“征收擁堵費(fèi)，是回到了正確的軌道上。如果收擁堵費(fèi)，那就應(yīng)該放開(kāi)限行。讓市場(chǎng)配置資源，核心就是把選擇權(quán)還給大家，愿意付出代價(jià)的就可以使用?！?/p>

“如果路權(quán)通過(guò)擁堵費(fèi)分配，一個(gè)躺在救護(hù)車(chē)?yán)锏呢毟F孕婦，是否比一個(gè)載女兒上芭蕾舞班的富人更愿意支付擁堵費(fèi)？”北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授薛兆豐認(rèn)為，擁堵費(fèi)的價(jià)格信號(hào)反映出的不是貧富差距，而是需求迫切程度的不同。

現(xiàn)有的道路資源分配機(jī)制因?yàn)椤懊赓M(fèi)（道路）和低價(jià)（停車(chē)）”而扭曲了價(jià)格信號(hào)，從而扭曲了供需平衡，小汽車(chē)使用因?yàn)榈玫搅搜a(bǔ)貼而變得不可抑制，最終只能通過(guò)擁堵這種效率低下的“排隊(duì)”方式來(lái)分配道路資源。

擁堵費(fèi)是特定路段道路資源使用權(quán)的價(jià)格，是體現(xiàn)供需關(guān)系的市場(chǎng)信號(hào)。征收擁堵費(fèi)的“合法性”在于“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)，多使用多付費(fèi)”的原則和按支付意愿而非支付能力分配稀缺的道路資源。通過(guò)擁堵費(fèi)等價(jià)格信號(hào)分配公共道路資源可以大大減少租值耗散。

然而，各界對(duì)擁堵費(fèi)也有諸多反對(duì)之聲，其中一些涉及北京這樣的特大城市功能過(guò)于集中、城市規(guī)劃不合理、居住和就業(yè)分離、公共交通系統(tǒng)沒(méi)有東京等國(guó)際城市發(fā)達(dá)等宏觀命題。另有意見(jiàn)擔(dān)心，北京每年征收上來(lái)的擁堵費(fèi)或達(dá)上百億元，資金流向不易受到公眾監(jiān)督，同時(shí)，收費(fèi)對(duì)高收入群體影響小，對(duì)低收入群體影響大，北京的大量公車(chē)也可能享有特權(quán)，不用付費(fèi)或者不擔(dān)心付費(fèi)。

華南理工大學(xué)機(jī)械與汽車(chē)工程學(xué)院教授杜群貴指出，擁堵與許多因素有關(guān)，交通管理水平不高、管理法規(guī)不合理，是造成擁堵的主要原因。

國(guó)家發(fā)改委城市中心綜合交通規(guī)劃院院長(zhǎng)張國(guó)華同意用市場(chǎng)手段治堵，但他認(rèn)為，在大城市采取各種限制汽車(chē)使用的措施的前提條件是公共交通得到根本的提升和改進(jìn)，提高效率。提高小汽車(chē)使用成本的途徑有很多，比如提高中心城區(qū)的停車(chē)收費(fèi)，不一定是征收擁堵費(fèi)。從目前來(lái)看，提高停車(chē)收費(fèi)由于管理等原因執(zhí)行效果不佳?！敖o你一個(gè)措施你都沒(méi)有使用好，還想用第二個(gè)辦法？”

擁堵費(fèi)怎么收

擁堵費(fèi)似乎箭在弦上，應(yīng)當(dāng)如何征收成了公眾關(guān)心的問(wèn)題。

所謂擁堵，指的是道路或區(qū)域的車(chē)輛平均通行速度低。受訪的多位專(zhuān)家指出，可以定出一個(gè)目標(biāo)，通過(guò)多次調(diào)試來(lái)找出合適的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因此，重要的是建立價(jià)格形成機(jī)制，而不只是定下一個(gè)固定的價(jià)格，當(dāng)中也要考慮擁堵區(qū)域是否發(fā)生轉(zhuǎn)移?！笆沟缆凡惶?，也不太蕭條。”應(yīng)按照季度或半年來(lái)評(píng)估調(diào)整，不能過(guò)于頻繁，且需要讓公眾充分知情。

推行擁堵費(fèi)最為典型的城市是新加坡和倫敦。新加坡每三個(gè)月調(diào)整一次收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，倫敦雖未建立價(jià)格機(jī)制，但也將擁堵費(fèi)從最初的5英鎊逐步提高到目前的11英磅。

除了價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整外，征收擁堵費(fèi)還應(yīng)對(duì)不同的路段、不同的時(shí)間段收費(fèi)都有所區(qū)別，才能達(dá)到“削峰”的作用，引導(dǎo)人們調(diào)整出行行為。

在具體的收費(fèi)方式上，黃海軍指出，最理想的方式是按路段收擁堵費(fèi)，但技術(shù)成本非常高，需要智能交通等基礎(chǔ)設(shè)施，且理論問(wèn)題復(fù)雜。目前若按單一路段征收，容易出現(xiàn)一條路的擁堵轉(zhuǎn)移到附近路段的情況。

按區(qū)域征收相對(duì)容易實(shí)施，因而可能成為了現(xiàn)實(shí)選擇。這也是國(guó)際常用的做法。1975年，新加坡開(kāi)始在市中心征收擁堵費(fèi)，首先實(shí)施的就是中央商業(yè)區(qū)，在7平方公里區(qū)域的環(huán)形道路上設(shè)立了28個(gè)控制點(diǎn)或閘門(mén)。4人以下的機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)入時(shí)需要購(gòu)買(mǎi)區(qū)域通行證，主要在高峰期間收費(fèi)。

這種做法能夠把通往同一個(gè)目的地的路徑使用價(jià)格全部提高，從而避免堵點(diǎn)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)人們轉(zhuǎn)向公共交通，如原先有固定出行規(guī)律的上班族。劉岱宗認(rèn)為，收擁堵費(fèi)的核心目的是轉(zhuǎn)變出行方式，這樣才能解決擁堵。

新加坡在推行擁堵費(fèi)后，早高峰進(jìn)入管制區(qū)的交通量下降了73%，早高峰收費(fèi)前半小時(shí)交通量增加了23%，可以免費(fèi)的合乘車(chē)增加了60%。

按區(qū)域收費(fèi)的前提是存在一個(gè)核心區(qū)域，且區(qū)域內(nèi)的公共交通發(fā)達(dá)，對(duì)北京而言，二環(huán)路或三環(huán)路是可能的政策選項(xiàng)。環(huán)路系統(tǒng)區(qū)域集中，邊界清晰，使得基于區(qū)域的收費(fèi)方案易于實(shí)施。

二環(huán)、三環(huán)路以?xún)?nèi)是北京公共交通系統(tǒng)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，有地鐵、公交、出租等多樣化的出行方式。醫(yī)院、機(jī)關(guān)、學(xué)校、大企業(yè)總部等公用機(jī)構(gòu)基本上都在北京三環(huán)以?xún)?nèi)。二環(huán)路內(nèi)雖然只占市區(qū)土地總面積的6%，但卻集中了全市機(jī)動(dòng)車(chē)交通流量的30%，高峰時(shí)段是全城最為擁堵的區(qū)域。三環(huán)以?xún)?nèi)則集中了50%左右的機(jī)動(dòng)車(chē)交通流量。

現(xiàn)階段，收費(fèi)的具體技術(shù)手段則不再是一個(gè)大問(wèn)題，通過(guò)拍照和不停車(chē)電子收費(fèi)系統(tǒng)都能夠完成，但各有利弊。

類(lèi)似英國(guó)通過(guò)攝像頭拍照抓取尾號(hào)的方式比較簡(jiǎn)單，北京對(duì)現(xiàn)有設(shè)施做一些后臺(tái)改造就能實(shí)現(xiàn)，但在分時(shí)段收費(fèi)的功能上不夠靈活。新加坡推行的不停車(chē)電子收費(fèi)系統(tǒng)需要搭建起許多物理設(shè)施，若堵點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移，設(shè)施難以轉(zhuǎn)移，在按區(qū)域收費(fèi)上不夠靈活。

相對(duì)而言，借助GPS定位收費(fèi)最為靈活，但由于全面記錄了車(chē)主的行車(chē)路徑，存在隱私保護(hù)上的爭(zhēng)議，還需建立保護(hù)個(gè)人隱私的制度。同時(shí)，GPS的終端設(shè)置在車(chē)上，有失真和造假的風(fēng)險(xiǎn)。

治堵不能只靠收費(fèi)

擁堵費(fèi)終究只是分配公共道路資源的手段之一，“治堵”急需包含擁堵費(fèi)在內(nèi)的一攬子治理方案。

“擁堵費(fèi)是一個(gè)合理的手段，還應(yīng)該對(duì)停車(chē)進(jìn)行強(qiáng)化管理，對(duì)整個(gè)道路網(wǎng)絡(luò)、信號(hào)系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化。這些措施并不互斥，也沒(méi)有所謂的先后順序。但不把乘小汽車(chē)的人請(qǐng)下來(lái)，不把空間和資源匹配給公交系統(tǒng)，公交是不會(huì)發(fā)展好的，不會(huì)開(kāi)得通暢?！眲⑨纷趶?qiáng)調(diào)。

擁堵費(fèi)和當(dāng)前的措施是否是替代關(guān)系？趙旭認(rèn)為，開(kāi)始征收擁堵費(fèi)，就應(yīng)該放開(kāi)限行。黃海軍也認(rèn)為，限購(gòu)和限號(hào)應(yīng)該取消，但取消的具體時(shí)機(jī)可能要看擁堵費(fèi)實(shí)施的效果。

擁堵費(fèi)的流向和用途也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，擁堵收費(fèi)對(duì)窮人造成的利益損失比對(duì)富人大，同樣的價(jià)格對(duì)窮人生活質(zhì)量的影響更大。因此，黃海軍認(rèn)為，收上來(lái)的擁堵費(fèi)應(yīng)該投入公共交通系統(tǒng)，間接地補(bǔ)貼窮人。趙旭則認(rèn)為，擁堵費(fèi)不一定要指定用途，專(zhuān)款專(zhuān)用也有很多弊端，未必能把錢(qián)用到最需要用的地方去，但對(duì)公交做更多投入也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

除去擁堵費(fèi)，提高城市中心的停車(chē)費(fèi)也是一種治堵手段，能夠引導(dǎo)人們較少地進(jìn)入城市擁堵區(qū)域。但目前中國(guó)的停車(chē)收費(fèi)多由發(fā)改委定價(jià)，市場(chǎng)化定價(jià)尚未全面放開(kāi)；停車(chē)管理系統(tǒng)混亂，征收主體繁雜，往往層層轉(zhuǎn)包，每年大量的停車(chē)費(fèi)收入去向不明。

發(fā)展公共交通是各界公認(rèn)的疏解擁堵的有效方法，但也有專(zhuān)家表示，公共交通不等于“公辦交通”。

張國(guó)華就指出，在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和“公交都市”大帽子的保護(hù)下，以國(guó)營(yíng)壟斷為主導(dǎo)的公共交通行業(yè)享受著大量的政府建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金，但運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量卻普遍堪憂。

大城市公共交通“門(mén)到門(mén)”出行近一半的時(shí)間都浪費(fèi)在兩端的“最后一公里”、銜接換乘及等車(chē)等環(huán)節(jié)，極大地影響了人們選擇公交出行的意愿。同時(shí)，常規(guī)公交的“門(mén)到門(mén)”全程平均速度僅達(dá)每小時(shí)10公里左右，僅與自行車(chē)相當(dāng)。其根本原因是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的運(yùn)營(yíng)管理模式：政府補(bǔ)助，壟斷運(yùn)營(yíng)，缺乏優(yōu)化服務(wù)、提高效率的動(dòng)機(jī)，推進(jìn)路徑在于通過(guò)市場(chǎng)化改革和互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新，提高公共交通服務(wù)質(zhì)量、效率和吸引力。

趙旭也認(rèn)為，“發(fā)展公共交通不等于發(fā)展國(guó)有的公交公司和便宜的公共交通，一定要打破壟斷，引入社會(huì)力量，提供層次多樣化的公交服務(wù)，滿足不同人群的需求?！?