殷進春（安徽中誠建工程質(zhì)量檢測有限公司，安徽宣城242000）

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城市化進程中土地規(guī)劃利用探析

殷進春（安徽中誠建工程質(zhì)量檢測有限公司，安徽宣城242000）

近幾年，隨著我國農(nóng)村城市化步伐的加快，使得城市周邊的土地迅速地被開發(fā)利用，引發(fā)了大量土地規(guī)劃利用方面的問題。如何對城市化進程中的土地進行合理利用，進而解決這些問題已成為當務(wù)之急。本文就提高城市化進程中的土地利用率進行了研究。

城市化；土地規(guī)劃；合理利用

1　農(nóng)村城市化過程中遇到的問題

（1）城市化使得土地的擁有者變得不明確。自土地公有制以來，在農(nóng)村集體所有制的背景下，許多人不知道土地的所有者應(yīng)該是誰。按照現(xiàn)在的土地擁有權(quán)的有關(guān)條例來分析，土地并不屬于農(nóng)民自身或者村子，而是應(yīng)該歸各基層政府所有，各基層政府有分配土地的權(quán)利。正因為如此，各基層政府便僅憑本身想法而不參考土地的真正使用者——農(nóng)民的意見就將土地處理掉。這樣的處理方式肯定會產(chǎn)生矛盾。各基層政府必然會盡可能的維護自身的利益，在政府與農(nóng)民之間，必然會存在利益糾紛，再加上政府與農(nóng)民之間的溝通成本過高、政策信息理解上的差異，導(dǎo)致一些人可能借機進行一些暗箱操作，通過損害農(nóng)民的利益來滿足自身的欲望。政府可以向農(nóng)民行使征收土地的權(quán)利，而農(nóng)民卻不能真正意義上的對政府征收土地的權(quán)利進行監(jiān)督。這樣造成的后果便是在土地被征收后的所有問題的處理和解決全是政府的一家之言，而農(nóng)民的正當權(quán)益便有可能因此受到損害。而且我國法律規(guī)定，農(nóng)村的土地處理權(quán)歸各基層政府所有，導(dǎo)致農(nóng)民無法對自身土地形成有力的保護。這一系列問題導(dǎo)致部分農(nóng)民對政府征收土地的安排很不理解，甚至會反抗，也就出現(xiàn)了所謂的“釘子戶”，形成了矛盾。如果矛盾不能夠及時得到解決，一定會對城市化進程造成影響。

（2）農(nóng)民缺少保護土地的手段，導(dǎo)致一系列的糾紛。根據(jù)我國制定的法律，處理土地的權(quán)力屬于農(nóng)民。但是現(xiàn)實情況并不是這樣，土地實際的處理權(quán)歸各個基層政府所有，農(nóng)民只是在行使使用土地的權(quán)利。各基層政府通常都是自行決定土地如何使用，而不管農(nóng)民的想法。一旦農(nóng)村城市化需要使用土地，土地的使用權(quán)是由國家購買再銷售給購買土地使用權(quán)的人，而不是由農(nóng)民自行出售給購買土地使用權(quán)的人。土地使用權(quán)的擁有者本應(yīng)當由各基層政府、農(nóng)民和土地的開發(fā)商共同決定，但是在這三方中，農(nóng)民是弱勢的一方，而各基層政府則是強勢的一方。農(nóng)民沒有強力、有效的手段去保護自身的權(quán)益，而各基層政府卻能夠利用一些強制的手段征收土地。一旦開發(fā)商帶給各基層政府的利益大于農(nóng)民使用土地帶給各基層政府的利益時，農(nóng)民便有可能失去土地的使用權(quán)，自身的利益也不一定能夠得到充分的保障。某些基層政府正是看中了開放商能夠帶給他們的巨大利益，將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)交給了開發(fā)商，而并不顧及這一做法是否侵害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致靠土地生存的農(nóng)民無法確保土地帶給他們的利益。農(nóng)民沒有足夠的手段參與到土地所有權(quán)的決策當中，土地所有權(quán)的歸屬可以說全在各基層政府的一念之間。農(nóng)民的利益和生存權(quán)受到了侵害，自然會心生不滿，對土地征用抱有抵觸的態(tài)度。長期以往，哪怕是合理合法的能夠給他們足夠補償?shù)耐恋卣饔靡矔晦r(nóng)民抵制，矛盾就此產(chǎn)生。

（3）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序仍存在漏洞。在農(nóng)村城市化進程中，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式無非有兩種：①國家對土地的征用；②土地使用權(quán)的買賣交易。國家對土地的征用一般只有在建設(shè)公路、橋梁等公共基礎(chǔ)設(shè)施時才會發(fā)生。國家征用土地自然不會侵害廣大農(nóng)民的利益，而各基層政府在進行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時就不一定能夠保證不會侵害農(nóng)民的利益了。目前，我國在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓這一領(lǐng)域的制度還不完善，仍然存在一些漏洞。這就讓一些利欲熏心的不法分子有了可乘之機。一些基層政府認為開發(fā)商能夠帶給他們的利益遠遠大于將土地作為農(nóng)用地供農(nóng)民使用所帶給他們的利益，這甚至導(dǎo)致了一些基層政府為了吸引開發(fā)商購買土地而將土地的使用權(quán)低價出售，或者是違反規(guī)定，出售土地的范圍遠遠大于各級政府權(quán)限之內(nèi)的范圍的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象都將損害農(nóng)民自身的切實利益，對處于弱勢地位上的農(nóng)民來說并不夠公允。然而城市化的不斷進行又是一種必然，因此我國急需修補在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的一些漏洞，以此來保護廣大農(nóng)民群眾的利益。

2　城市化進程中主要矛盾的解決方案

（1）合理的對土地使用方式進行規(guī)劃。在“十一五”期間，我國政府規(guī)劃了“長三角”地區(qū)（圖1）和“京津冀”地區(qū)（圖2）未來的建設(shè)方向。隨著時間的不斷向前，每個地方的情況都是不斷變化的，即使是同一地點，政府也應(yīng)當將規(guī)劃與時俱進，不能一成不變。應(yīng)該是現(xiàn)實與規(guī)劃相結(jié)合，得出最科學(xué)有效的規(guī)劃模式，以追求土地利用率的最大化。

圖1　

圖2　

（2）適度控制人口總量。我國是世界上人口最多的國家。一個人若是想要在這個世界中生存，土地是必不可少的。人類的衣食住行都離不開土地，一旦人口過多，滿足人類各方面需求所需要使用的土地也就越多。由于我國人口的不斷增加，住房等非農(nóng)業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾越來越大，所以我國只有控制人口增長，才能從根本上解決這一矛盾，緩解各方面的土地使用的壓力，使我國的可使用土地面積滿足我國人民的衣食住行各方面需求。

（3）加強保護農(nóng)業(yè)用地，填補制度漏洞。民以食為天，只有農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展才能滿足人民對食物的需求。因此我們既要進行農(nóng)村城市化，發(fā)展經(jīng)濟，又要保證農(nóng)業(yè)用地的面積能夠得到保障。農(nóng)民在土地使用權(quán)的分配上處于弱勢地位，因此農(nóng)民需要國家法律制度的支持才能夠有效地保護自身利益不被侵犯。國家應(yīng)當重視土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度方面的漏洞，避免不法之徒利用這些漏洞為自身尋求利益。對農(nóng)民來說，土地是農(nóng)民賴以生存的根本，如果農(nóng)民失去了土地，不僅農(nóng)民自身失去了經(jīng)濟來源，其他人也就失去了生存的根本——糧食。對土地轉(zhuǎn)讓過程中漏洞的修補，不僅是保護廣大農(nóng)民的利益，也是保證我們自身生存的前提。為此，國家應(yīng)該加強對土地的控制，統(tǒng)一管理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為他用，保障農(nóng)民的切實利益。同時還要在監(jiān)管方面增加力度，堅決杜絕某些黑色交易的發(fā)生，增加農(nóng)民保護自身利益的手段，避免城市化進程中農(nóng)民與開發(fā)商、政府之間矛盾的產(chǎn)生。

（4）在土地使用規(guī)劃上多下功夫，達到土地使用效率最大化。一片土地的價值不僅僅在于建造樓房、建造工廠，其用途完全可以是多樣化的。在土地使用規(guī)劃的過程中，我們完全可以拓寬思路，發(fā)散思維，將一片土地的價值發(fā)揮得淋漓盡致。比如需要建造一片果園，我們便可以將果園按照公園的樣式進行設(shè)計，一片土地多種用途，不僅僅收獲了果實，還改善了人們的生活環(huán)境。甚至可以據(jù)此發(fā)展旅游業(yè)，帶動地方經(jīng)濟。同時工業(yè)用地在使用方面也不能僅僅追求效益的最大化，要注重可持續(xù)發(fā)展。不應(yīng)該為了所謂的GDP將一片土地變成一片死地。比如將工廠盡量集中開辦，既可充分利用供水、供電、道路等公共服務(wù)設(shè)施，又有利于管理。在規(guī)劃時，應(yīng)當盡量注意經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，城市化發(fā)展與農(nóng)業(yè)用地相協(xié)調(diào)，建立民、農(nóng)、工三者協(xié)調(diào)配置的局面。政府也應(yīng)該起到“和事老”的作用，在國家法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，處理好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)發(fā)展之間的矛盾，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)用地之間的矛盾。更可以建立農(nóng)民與工廠之間的合作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)二者的共贏。

3　結(jié)束語

農(nóng)村城市化是我國在未來發(fā)展道路的上必須邁出的一步，政府應(yīng)該對土地資源進行合理調(diào)控，完善城市化進程中的土地利用規(guī)劃，修補土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度當中的漏洞，協(xié)調(diào)農(nóng)、工、民三大土地使用者之間的矛盾，保障所有人應(yīng)得的利益，為我國未來城市化發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

［1］王 靜，邵曉梅.土地節(jié)約集約利用技術(shù)方法研究：現(xiàn)狀、問題與趨勢［J］.地理科學(xué)進展，2008（3）：68～74.

［2］周頌紅.城市化進程中的土地集約利用［J］.國土資源，2006（4）：26～27.

2016-3-8

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2095-2066（2016）10-0151-02