文/楊威

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財(cái)政貧困縣政府財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)困境及對(duì)策思考

文/楊威

摘要：近年來(lái)，為建立與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化的財(cái)政制度，政府不斷加大財(cái)稅改革的力度，出臺(tái)了一系列政策和辦法，來(lái)提高政府財(cái)政管理績(jī)效。文章主要針對(duì)當(dāng)前財(cái)政貧困縣的政府財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)中存在的突出問(wèn)題，系統(tǒng)的分析了這些問(wèn)題對(duì)財(cái)政貧困縣政府財(cái)政管理產(chǎn)生的影響，論述了如何在新形勢(shì)下提高財(cái)政支出管理績(jī)效水平，保證財(cái)政資金的支出和使用真正落到改善民生、為群眾辦好事辦實(shí)事上來(lái)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政貧困縣；財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)；困境；對(duì)策

政府財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)就是按照規(guī)定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)運(yùn)用綜合的、有效的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)政府的財(cái)政支出是否科學(xué)、合理、高效，進(jìn)行全面評(píng)估和評(píng)價(jià)。特別是財(cái)政貧困縣，受財(cái)政收入少、資源短缺等因素影響，財(cái)政支出管理績(jī)效的高低對(duì)貧困縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。筆者根據(jù)2015年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)＜2015年縣級(jí)財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案〉的通知》中提出的詳細(xì)、具體的財(cái)政管理績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和要求，結(jié)合在財(cái)政局工作的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題和解決對(duì)策進(jìn)行分析，以期為提高貧困縣財(cái)政支出管理水平提供一定的借鑒。

一、財(cái)政貧困縣政府財(cái)政支出管理績(jī)效評(píng)價(jià)的困境

筆者根據(jù)在縣財(cái)政局多年的工作經(jīng)驗(yàn)，從筆者所在縣的財(cái)政支出管理情況來(lái)看，財(cái)政貧困縣政府財(cái)政支出管理績(jī)效評(píng)價(jià)困境重重。

（一）財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算管理不到位

在財(cái)政部出臺(tái)的《2015年縣級(jí)財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》中，“預(yù)算編制”是一項(xiàng)重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，占到五分之一的比重。此外，2014年重新修改了《預(yù)算法》，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)財(cái)政預(yù)算提出了新的更高的要求。可見(jiàn)，財(cái)政支出預(yù)算管理在整個(gè)財(cái)政管理中的重要地位。但是，在實(shí)際工作中，預(yù)算管理還存在很多突出問(wèn)題：一是預(yù)算編制項(xiàng)目不合理。預(yù)算編制前，不能對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行充分的、合理的論證，造成了今年預(yù)算不夠，明年繼續(xù)追加等現(xiàn)象，降低了預(yù)算的權(quán)威性和準(zhǔn)確性。二是預(yù)算編制過(guò)程不完善。財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算是綜合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、結(jié)果應(yīng)用等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理程序，但在實(shí)際操作中，大多單位把關(guān)注點(diǎn)投向如何爭(zhēng)取更多資金和項(xiàng)目，只注重編制的制定而忽視了執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)效率不高。三是對(duì)財(cái)政貧困縣而言，本身財(cái)政收入就有限，但龐大的“吃財(cái)政飯”的隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)導(dǎo)致出現(xiàn)“僧多粥少”的局面，為了爭(zhēng)搶財(cái)政預(yù)算，往往會(huì)出現(xiàn)虛報(bào)、多報(bào)預(yù)算的情況，使預(yù)算的準(zhǔn)確性大打折扣。

（二）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)置不夠科學(xué)

政府財(cái)政支出涉及的項(xiàng)目十分廣泛，包括支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善民生、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和商品等各個(gè)方面、各個(gè)層次和領(lǐng)域?？茖W(xué)、明確、合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法是進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)。財(cái)政貧困縣在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)置上問(wèn)題突出：一是績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)設(shè)置不夠合理、規(guī)范。財(cái)政貧困縣的財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)的制定不夠具體，過(guò)于抽象，注重近期目標(biāo)的制定，忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的謀劃。此外，考核目標(biāo)的設(shè)置只注重?cái)?shù)字和效益的增減，而忽視了管理能力和單位社會(huì)責(zé)任心的評(píng)定。二是財(cái)政貧困縣財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善。很多財(cái)政貧困縣由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力受限，無(wú)法完全按照財(cái)政部要求建立科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，缺乏準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)分析和指導(dǎo)，忽視對(duì)財(cái)政支出的使用效率這一目標(biāo)的評(píng)價(jià)，從而無(wú)法形成客觀的、全面的評(píng)價(jià)結(jié)果。

（三）貧困縣財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不合理

在《2015年縣級(jí)財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》中，“優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)”也是一項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在“優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)”中，要求從“提高收入質(zhì)量、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)”兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行評(píng)估。而財(cái)政貧困縣的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題較財(cái)政較好的縣市區(qū)來(lái)說(shuō)更為突出。一是財(cái)政收入偏低。財(cái)政貧困縣大多經(jīng)濟(jì)基數(shù)小，科技創(chuàng)新能力差，二、三產(chǎn)業(yè)比重較低，而二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)第一產(chǎn)業(yè)，這就導(dǎo)致貧困縣財(cái)稅收入十分有限，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障等方面的財(cái)政支出偏低，有的貧困縣背負(fù)著沉重的債務(wù)，甚至連工資發(fā)放都很困難，財(cái)政支出職能被弱化。二是管理混亂，財(cái)政收支缺乏監(jiān)管。雖然國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)了法律法規(guī)來(lái)規(guī)范財(cái)政資金的使用，但有些地方政府仍存在著財(cái)政資金被挪用、濫用等情況。三是財(cái)政收支沖突，結(jié)構(gòu)不完善。根據(jù)財(cái)政制度收支平衡的要求，財(cái)政預(yù)算要根據(jù)實(shí)際收入情況進(jìn)行編制，不能出現(xiàn)財(cái)政赤字。但有些貧困縣雖然在賬面上是保持收支平衡，在發(fā)展中卻頻現(xiàn)赤字。

（四）財(cái)政支出績(jī)效結(jié)果應(yīng)用不充分

由于對(duì)績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的不重視以及法律法規(guī)的不完善，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用很不到位。一是財(cái)政支出績(jī)效結(jié)果不準(zhǔn)確。有些政府財(cái)政沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)這項(xiàng)工作的重要性，敷衍潦草，導(dǎo)致最終的評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性和應(yīng)用價(jià)值。二是對(duì)財(cái)政支出績(jī)效結(jié)果沒(méi)有得到充分的應(yīng)用。雖然政府出臺(tái)了實(shí)施方案，對(duì)縣級(jí)財(cái)政管理績(jī)效制定了明確的考核指標(biāo)，并采取百分制的形式進(jìn)行量化。但很多地方仍然存在著財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果被當(dāng)做一項(xiàng)形式化的工作或數(shù)據(jù)存在電腦或檔案里。通過(guò)充分應(yīng)用績(jī)效結(jié)果進(jìn)行有效的評(píng)估，可以對(duì)當(dāng)前財(cái)政管理存在的問(wèn)題、好的工作舉措和經(jīng)驗(yàn)等工作進(jìn)行總結(jié)和分析，為下一步工作提出指導(dǎo)方向和改進(jìn)措施。而流于形式的結(jié)果應(yīng)用弱化了績(jī)效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)意義。

二、提高財(cái)政貧困縣政府財(cái)政支出管理績(jī)效的對(duì)策

針對(duì)上述財(cái)政貧困縣政府財(cái)政支出管理績(jī)效存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，要從以下幾個(gè)方面來(lái)提高財(cái)政支出管理績(jī)效。

（一）完善績(jī)效評(píng)價(jià)配套組織

財(cái)政支出績(jī)效綜合評(píng)價(jià)是綜合的、多方的、復(fù)雜的程序，一個(gè)系統(tǒng)的配套組織可以大大提高財(cái)政管理績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性和準(zhǔn)確性。一是建立完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)。要建立一個(gè)在以地方財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)，充分發(fā)揮人大的立法職能，審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)的審核職能，普通群眾和機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能等，建立一個(gè)系統(tǒng)的、職責(zé)明確的績(jī)效評(píng)價(jià)組織體系。在這個(gè)體系中，要根據(jù)不同單位的不同職能，各司其職，并建立行政追責(zé)制，切實(shí)提高對(duì)財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要性的認(rèn)識(shí)，確保評(píng)價(jià)的順利進(jìn)行。二是加大對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作專業(yè)人員的培訓(xùn)。財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)不是簡(jiǎn)單的記賬、核算等會(huì)計(jì)工作，是一個(gè)非常專業(yè)、復(fù)雜的工作，要求相關(guān)人員不僅具備專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)，還必須熟悉經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科，同時(shí)還必須了解政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。因此，加大對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人員的選拔和培訓(xùn)是至關(guān)重要的，人員的素質(zhì)直接關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。在對(duì)人員的培訓(xùn)過(guò)程中，不僅要注重業(yè)務(wù)能力的提高，還要強(qiáng)化廉政、法律的培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員的廉潔意識(shí)和法制觀念，打造一支高素質(zhì)、高效率、廉潔自律的財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍。

（二）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)

一是加強(qiáng)數(shù)據(jù)支持制度建設(shè)。打造財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。財(cái)政部門(mén)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況和財(cái)政支出的預(yù)算規(guī)模，建立大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，根據(jù)財(cái)政部下發(fā)的意見(jiàn)和要求以及各單位的財(cái)政數(shù)據(jù)統(tǒng)一錄入數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)，不僅實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出信息公開(kāi)化，便于監(jiān)督和管理，同時(shí)又有利于各部門(mén)之間橫向和縱向的溝通與交流。充分利用微博、微信等新媒體，擴(kuò)大溝通面，便于更快捷的整合評(píng)價(jià)信息和數(shù)據(jù)。二是加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)。監(jiān)督制度建設(shè)要充分發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢、人大等部門(mén)的職責(zé)，各有關(guān)部門(mén)要根據(jù)本單位的職責(zé)特點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)管。人大主要負(fù)責(zé)審核財(cái)政預(yù)算是否合理、是否合法等，審計(jì)部門(mén)主要負(fù)責(zé)審核預(yù)算執(zhí)行情況以及財(cái)政支出使用情況等。三是加強(qiáng)審計(jì)制度建設(shè)。對(duì)財(cái)政資金的審計(jì)是對(duì)財(cái)政監(jiān)管的重要手段，也是確保資金使用安全性和使用效率的主要途徑。以前的審計(jì)部門(mén)大多是對(duì)資金使用是否符合相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行審核，但現(xiàn)在隨著社會(huì)大眾權(quán)利意識(shí)、法制意識(shí)的覺(jué)醒，人們對(duì)與自己生活息息相關(guān)的稅收收入等財(cái)政資金的使用監(jiān)管的要求也越來(lái)越高，不僅要求合法還要求合理高效。因此，審計(jì)部門(mén)的工作重點(diǎn)也要隨之發(fā)生變化。四是加強(qiáng)指標(biāo)體系建設(shè)。科學(xué)合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要實(shí)現(xiàn)各種利益的兼顧和集合。要根據(jù)本地、本部門(mén)實(shí)際情況，制定具體的指標(biāo)。指標(biāo)的制定要在定量的基礎(chǔ)上，更加注重評(píng)價(jià)的質(zhì)量，評(píng)價(jià)要綜合普通群眾、專家、機(jī)構(gòu)等各方面的意見(jiàn)和建議。

（三）優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)

優(yōu)化財(cái)政貧困縣財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，就是要實(shí)現(xiàn)增加財(cái)政收入和優(yōu)化財(cái)政支出“兩手抓，兩手都要硬”。一是要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入。財(cái)政貧困縣本身基礎(chǔ)較差，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是第一要?jiǎng)?wù)，要結(jié)合本地特色和資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。要不斷擴(kuò)大稅收來(lái)源，重點(diǎn)發(fā)展創(chuàng)新性強(qiáng)，科技水平高，市場(chǎng)前景好的房地產(chǎn)、旅游業(yè)、信息技術(shù)等產(chǎn)業(yè)。同時(shí)要注重稅收監(jiān)管，防止偷稅、漏稅等稅收收入流失的情況發(fā)生。二是降低行政運(yùn)行費(fèi)用，提高服務(wù)水平。財(cái)政貧困縣普遍存在著行政運(yùn)行成本過(guò)高，壓縮了提高社會(huì)服務(wù)和產(chǎn)品的財(cái)政支出，要通過(guò)縮減機(jī)構(gòu)、壓縮開(kāi)支等手段來(lái)降低行政運(yùn)行費(fèi)用，同時(shí)，要嚴(yán)格對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)管，提高資金使用率。三是優(yōu)化財(cái)政支出，更加關(guān)注民生。要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支出比例，貧困縣一般農(nóng)業(yè)比重較高，加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度，加快解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等支出，致力于不斷改善民生，提升人民群眾幸福感。

（四）重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

一是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公示通報(bào)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)涉及的單位廣，數(shù)據(jù)多，時(shí)效性強(qiáng)，及時(shí)對(duì)資金使用情況進(jìn)行公示通報(bào)，以便更好的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，督促整改。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)也便于廣大群眾進(jìn)行監(jiān)督，讓民眾了解財(cái)政資金的去向和用途，保障群眾的知情權(quán)。二是評(píng)價(jià)結(jié)果要結(jié)合財(cái)政預(yù)算的編制。在預(yù)算編制前，通過(guò)專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，為支出項(xiàng)目、范圍等預(yù)算編制提出合理建議。此外，將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度的預(yù)算編制結(jié)合，可以發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的指導(dǎo)性作用，為預(yù)算的編制提供指導(dǎo)借鑒。三是根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行問(wèn)責(zé)追究。有些部門(mén)和單位并不從本單位的實(shí)際運(yùn)行情況出發(fā)，一味的多爭(zhēng)取財(cái)政資金，導(dǎo)致財(cái)政資金使用的濫用和浪費(fèi)。通過(guò)對(duì)財(cái)政支出使用效率、績(jī)效目標(biāo)完成情況等情況進(jìn)行評(píng)定，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的單位和負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)，從而達(dá)到提高財(cái)政資金管理水平的目的。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，財(cái)政貧困縣的財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)受預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)置、財(cái)政收入支出、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等因素的制約，影響了財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)工作的順利開(kāi)展。筆者提出，應(yīng)從完善績(jī)效評(píng)價(jià)配套機(jī)構(gòu)、建立績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督制度、優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方面來(lái)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政貧困縣的財(cái)政支出績(jī)效管理工作。

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作者單位：（貴州省鳳岡縣財(cái)政局）