白彥鋒　孟雨桐

我國地方政府資信評級制度的建立：基于財政實(shí)力視角

白彥鋒孟雨桐

內(nèi)容提要：財政部發(fā)布的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》標(biāo)志著地方政府債務(wù)管理走向規(guī)范化，在約束地方債務(wù)問題上，地方政府的資信評級制度被寄予厚望。本文以地方政府財政實(shí)力資信評級為切入點(diǎn)，從我國目前地方政府財政現(xiàn)狀入手，簡述了我國地方政府資信評級制度的必要性。接著從地方政府財政收支狀況、債務(wù)狀況以及流動性三個方面綜合論述我國地方政府財政實(shí)力，以各省市自治區(qū)財政相關(guān)數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)利用熵值法確定相應(yīng)權(quán)重，對我國除西藏外的30個省市自治區(qū)進(jìn)行財政實(shí)力評級。

熵值法資信評級地方政府

一、我國地方政府財政實(shí)力概述

（一）我國地方財政實(shí)力現(xiàn)狀

各級地方政府財政是國家財政的重要組成部分。它體現(xiàn)地方政府與所屬或所轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、事業(yè)單位，社會、組織、居民之間的分配關(guān)系。我國地方財政由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（市、自治縣、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級財政組成。在地方財政體系中，省級財政是主導(dǎo)，城市財政是支柱，市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。各級地方財政是同級地方政府執(zhí)行其職能的財力保證，通過地方政府的預(yù)算籌集財政收入、分配財政支出。

以2015年為例，地方一般公共預(yù)算本級收入82982.66億元，增長4.8%，加上中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入55181億元，地方一般公共預(yù)算收入138163.66億元。再加上地方財政使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金7055.12億元，收入總量為145218.78億元。地方一般公共預(yù)算支出150218.78億元，增長13.2%（剔除使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金后增長7.9%）。收支總量相抵，地方財政赤字5000億元，與預(yù)算持平①數(shù)據(jù)來源：第十二屆全國人大四次會議。。

自1994年分稅制改革以來，中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，逐步建立起符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)移支付體系。然而轉(zhuǎn)移支付并沒有解決經(jīng)濟(jì)下行壓力過大帶來的財權(quán)事權(quán)不匹配現(xiàn)狀。財權(quán)事權(quán)相匹配的原則要求地方本級政府應(yīng)有較為穩(wěn)定的財政收入來源以滿足地方財政支出，但基層政府收支嚴(yán)重失衡成為地方財政的普遍問題，債務(wù)收入更是一定程度上代替轉(zhuǎn)移支付成為彌補(bǔ)基層財政入不敷出的解決方案。

2015年3月16日，財政部印發(fā)了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕64號，以下簡稱為“《辦法》”），就地方政府一般債券的發(fā)行程序、期限、信用評級、信息披露、償還等作出相關(guān)規(guī)定。對此，中國財政科學(xué)研究院副院長白景明表示，按照新《預(yù)算法》和國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，《辦法》明確了一般債券全部由地方政府按照市場化原則自發(fā)自還，發(fā)行和償債主體均為地方政府，實(shí)現(xiàn)了“借、用、還”相統(tǒng)一，此舉對創(chuàng)新和完善地方政府舉債融資機(jī)制、強(qiáng)化市場約束、控制和化解地方債務(wù)風(fēng)險等具有重要的意義①中國財經(jīng)報：實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一——專家解讀《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》，2015.3.20。。

從1994年《中華人民共和國預(yù)算法》明文規(guī)定“地方各級預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”到新《預(yù)算法》允許在嚴(yán)格控制風(fēng)險的條件下，有限“開閘”地方舉債，都是為了改變我國“窄”而“不硬”的預(yù)算體制②周沅帆：《地方政府投融資平臺的產(chǎn)生背景及原因》，中國經(jīng)貿(mào)刊，2011，23：53-55。，規(guī)范地方政府債務(wù)融資問題。過去我國地方政府債務(wù)收入主要是通過設(shè)立融資平臺公司進(jìn)行融資，政府債務(wù)性風(fēng)險整體可控，但當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)規(guī)模持續(xù)增長而資產(chǎn)規(guī)模不斷縮減時，債務(wù)風(fēng)險狀況惡化，甚至可能出現(xiàn)政府違約現(xiàn)象。因此，妥善處理存量債務(wù)的同時嚴(yán)格控制新增債務(wù)，并摸清地方政府債務(wù)形成資本的運(yùn)作情況、政府的資產(chǎn)規(guī)模，評估債務(wù)資本運(yùn)用，是當(dāng)前政府調(diào)節(jié)債務(wù)收入的首要任務(wù)。

（二）資信評級的必要性

我國實(shí)行單一制行政體制，在政治上實(shí)行中央集權(quán)制，在經(jīng)濟(jì)和財政上適當(dāng)分權(quán)。在這種特殊的體制下，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)債務(wù)危機(jī)時，中央政府負(fù)有道義責(zé)任或承擔(dān)連帶責(zé)任對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救助，中央政府對地方的“兜底行為”，容易引發(fā)“道德風(fēng)險”，對地方政府的經(jīng)濟(jì)行為有一定的“扭曲”，不利于地方財政體制的“可持續(xù)發(fā)展”。新《預(yù)算法》通過后，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確規(guī)定“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則?！边@標(biāo)志著我國在賦予地方政府一定舉債權(quán)的同時，也明確了“不兜底”的基本原則。舉債權(quán)及自負(fù)盈虧原則將競爭引入地方政府管理中，資信評級更應(yīng)該成為地方政府借債能力的評定標(biāo)準(zhǔn)，對資源的有效配置起到導(dǎo)向作用。

2002年以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，土地價格飛漲，土地出讓制度成為地方財政收入的重要組成部分。土地的稀缺性及生態(tài)意識的增長注定了“土地財政”的不可持久性。長期看，地方政府可用于出讓的建設(shè)用地越來越少，東部省份建設(shè)用地規(guī)模稀缺程度更為突出。國土部、住建部將聯(lián)合修訂相關(guān)規(guī)劃給城市劃定邊界，以制止各地城市無節(jié)制擴(kuò)張規(guī)模的“攤大餅”現(xiàn)象。國土資源部部長姜大明在2014年全國國土工作會議上表示，今后將逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng)，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市的新增建設(shè)用地①http：//finance.ifeng.com/a/20140113/11453885_0.shtml。。

根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)余額108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。其中，融資平臺公司舉借額為49710.68億元，占比為46.38%，地方政府融資平臺的債務(wù)占比最高②數(shù)據(jù)來源：審計署2013年第32號公告，《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》。。而我國地方政府債務(wù)透明度較低，債務(wù)管理制度尚未建立，地方政府債務(wù)風(fēng)險管理和控制難度系數(shù)較大。通過資信評級的開展，可以從宏觀角度對地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行分析監(jiān)管，降低地方債務(wù)的風(fēng)險。

二、地方政府財政實(shí)力影響因素

中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長的新常態(tài)之后，地方財政實(shí)力也發(fā)生了相應(yīng)的變化，加之地方政府事權(quán)財權(quán)不匹配而引發(fā)的地方政府債務(wù)大爆發(fā)，新《預(yù)算法》的發(fā)布、PPP（Public-Private-Partnerships，公私伙伴關(guān)系）項(xiàng)目的開展等政策，使得地方政府財政加大了同市場的融合。地方財政實(shí)力作為政府資信評級的重要部分，得到極大的關(guān)注。這里，我們以地方政府財政收支狀況、地方政府債務(wù)狀況及地方政府財政流動性作為衡量地方政府財政實(shí)力的三大方面。

（一）地方財政收支狀況

1.財政體制和稅收政策

財政體制在規(guī)范政府間財政分配關(guān)系的同時，通過財政體系的初次分配客觀規(guī)定了各級政府以及同一級次橫向政府各自初始的財政收入，主要包括分稅制、財政轉(zhuǎn)移支付制度以及地方政府財政事權(quán)財權(quán)分配制度。不同的稅收分成制度也可以通過不同級次政府間劃分稅種來影響地方政府間的橫向財政差異，進(jìn)而影響地方政府財政收入規(guī)模。

1994年分稅制改革將財力向中央上收，而地方政府支出責(zé)任卻在不斷擴(kuò)大，地方政府承擔(dān)了很多本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職能，支出責(zé)任擴(kuò)大必然帶來資金短缺。各個省、自治區(qū)、直轄市與其下屬地方政府之間的稅收分成是由各個省、自治區(qū)、直轄市自行決定，所以不同的省、自治區(qū)、直轄市與其下屬地方政府之間稅收分成比例差異較大，需要著重考慮。

2.財政收入結(jié)構(gòu)和規(guī)模

財政收入規(guī)模是決定地方政府償債資金的最直接的因素。財政收入規(guī)?？梢苑譃榻^對規(guī)模和相對規(guī)模，一種是用財政收入總額表示的絕對量，另一種是財政收入占國民生產(chǎn)總值GDP比重的相對量。一個地方的財政收入絕對規(guī)模越大，相對規(guī)模越大，則財政實(shí)力也越強(qiáng)。所以，對于財政收入規(guī)模，我們不僅僅要關(guān)注財政收入的絕對量，而且還要關(guān)注該地方政府財政收入的相對量，將絕對規(guī)模和相對規(guī)模指標(biāo)與全國相同行政級別的其他地區(qū)進(jìn)行比較，衡量該地方政府所處的位置，對其進(jìn)行科學(xué)的定位。在評論政府財政收入規(guī)模時，不僅僅要關(guān)注本級政府財政收入，還要分析其所在轄區(qū)區(qū)域財政收入?yún)R總數(shù)，即全地區(qū)財政收入情況。

財政收入結(jié)構(gòu)合理、財政收入來源多樣化，可以保證地方政府財政收入較為穩(wěn)定；相反，如果財政收入來源單一，那么其增長就會出現(xiàn)較多波動。一般認(rèn)為，稅收比重越高，稅源集中程度越低，則財政收入穩(wěn)定性越好；政府性基金中由于土地出讓收入比重較大，受房地產(chǎn)影響較為嚴(yán)重，從長期來看沒有持續(xù)性，所以政府性基金比重越大，地方政府財政收入穩(wěn)定性越低。

3.財政支出彈性

財政支出結(jié)構(gòu)主要是分析財政支出的彈性，即財政支出中剛性支出占比。剛性支出主要包括行政事業(yè)單位事業(yè)費(fèi)支出、上解上級財政支出以及其他必要支出。剛性支出占比越低，地方政府支出可調(diào)節(jié)度越大，政府財政收入中可靈活支配資源越多，對償債的保障能力越高；相反，則調(diào)節(jié)度越低，靈活性和保障性也越低。

4.財政平衡程度

地方政府的財政收支是用來滿足地方政府的收支活動，以達(dá)到區(qū)域內(nèi)優(yōu)化資源配置、公平分配以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，其平衡問題至關(guān)重要。我國的財政管理體制改革經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“分灶吃飯”、“分稅制”三個階段，地方政府財政收入平衡狀況具有較大的差異性，一般來說，地方政府財政收支平衡程度越高，則其財政收支矛盾越小，財政支出壓力越小。

（二）地方債務(wù)狀況

1.債務(wù)規(guī)模

地方政府現(xiàn)有的債務(wù)規(guī)模決定了其未來需要償還債務(wù)的規(guī)模，債務(wù)規(guī)模是決定地方政府債務(wù)狀況的直接因素。在尚無法律對地方政府債務(wù)邊際作出明確認(rèn)定的背景下，絕大部分地方政府無法形成規(guī)范的債務(wù)總量統(tǒng)計口徑和結(jié)果。鑒于我國地方政府債務(wù)的特殊性，將地方政府的債務(wù)分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)、隱性債務(wù)等，將納入地方政府債務(wù)余額表統(tǒng)計的直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)稱為“表內(nèi)債務(wù)”，把擔(dān)保債務(wù)和隱性債務(wù)作為地方政府的或有負(fù)債。由于或有負(fù)債具有不確定性，因此地方政府的或有負(fù)債規(guī)模越大，其債務(wù)風(fēng)險就越高。地方政府未來債務(wù)規(guī)模的變化對于地方政府償債能力的影響較大，因此，我們不僅要關(guān)注地方政府存量債務(wù)規(guī)模，還要關(guān)注未來地方政府債務(wù)規(guī)模的變化。

2.債務(wù)結(jié)構(gòu)

債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)決定了地方政府在特定的時間內(nèi)還款的壓力。如果地方政府對債務(wù)償還時間安排不合理，債務(wù)到期時間過短、以短期債務(wù)滾動替代長期債務(wù)、或者存在較為明顯的債務(wù)到期高峰，則容易導(dǎo)致政府流動性覆蓋不足而出現(xiàn)流動性風(fēng)險。

值得強(qiáng)調(diào)的是PPP模式一方面將地方政府負(fù)債轉(zhuǎn)向了有限負(fù)債，通過設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的的載體或機(jī)構(gòu)），使政府債務(wù)義務(wù)多了一道屏障；另一方面，將政府債務(wù)轉(zhuǎn)向直接公共融資，拓寬了融資渠道。PPP模式可以作為未來地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要影響因素。

（三）地方政府流動性

地方政府的流動性主要體現(xiàn)為地方政府面臨的債務(wù)償還和周轉(zhuǎn)的壓力。一般來說，政府通過直接或者間接途徑進(jìn)行融資，如發(fā)行新債券、獲得金融機(jī)構(gòu)貸款等。融資渠道越暢通、政府貨幣資金和可變現(xiàn)資產(chǎn)越充裕，則地方政府債務(wù)周轉(zhuǎn)能力越強(qiáng)，面臨的流動性風(fēng)險越小。

三、地方政府資信評級中財政評級框架構(gòu)建

（一）地方政府資信評級中指標(biāo)的選擇

根據(jù)上述分析，從財政收支狀況、債務(wù)狀況和流動性三個方面選擇相關(guān)指標(biāo)，來構(gòu)建地方政府資信評級分析框架。

1.財政收支狀況指標(biāo)

通過上文對財政收支狀況影響因素的分析，并考慮到相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性等因素，選擇了以下指標(biāo)作為財政收支狀況指標(biāo)代表：

政府性基金收入占比（X1）：該指標(biāo)等于政府性基金收入占財政總收入的比值，可以反映出政府財政收入的穩(wěn)定性情況。該指標(biāo)與政府財政實(shí)力成反比，比率較大，說明地方政府財政收入的不穩(wěn)定性較強(qiáng)，可持續(xù)性較差。

財政總收入（X2）：該指標(biāo)是地方政府所得到的政府收入總和，包括稅收及非稅收入等項(xiàng)目。該指標(biāo)與政府財政實(shí)力成正比，數(shù)值越大，說明地方政府財政收入越大，自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)。

稅收比重（X3）：該指標(biāo)等于稅收收入占財政總收入的比值，可以反映出政府的財政收入穩(wěn)定性。該指標(biāo)與政府財政實(shí)力成正比，比率越大，說明地方政府財政收入的穩(wěn)定性越強(qiáng)，可持續(xù)性越強(qiáng)。

財政總支出（X4）：該指標(biāo)是地方政府所有支出的總和。該指標(biāo)與政府財政實(shí)力成反比，數(shù)值越大，說明地方政府支出壓力越大。

財政收支平衡程度（X5）：該指標(biāo)等于一般預(yù)算收入/一般預(yù)算支出，可以反映政府財政收支平衡程度，用一般預(yù)算收支是因?yàn)閿?shù)據(jù)準(zhǔn)確性更高。該指標(biāo)與政府財政實(shí)力成正比，比率越高，說明地方政府可支配資金越多，應(yīng)對債務(wù)能力越強(qiáng)。

基本稅收穩(wěn)定性（X6）：該指標(biāo)為各地區(qū)主要稅種（營業(yè)稅、增值稅）對近10年、5年、3年的稅收增長率進(jìn)行方差分析，方差超過一定幅度的得1分，否則為0分，從而得出各省市自治區(qū)的稅收制度穩(wěn)定性的得分。該指標(biāo)與地方政府財政實(shí)力成反比，比率越高，說明地方政府稅收穩(wěn)定性越差①“營改增”是在2013年下半年開始推廣，2013年稅收變動情況相對較小，2013年以及之前營業(yè)稅、增值稅仍為地方的兩大稅種，所以本文未考慮“營改增”的稅收影響情況。。

2.債務(wù)狀況

根據(jù)上述分析，從規(guī)模和結(jié)構(gòu)兩方面選擇債務(wù)狀況指標(biāo)來構(gòu)建地方政府資信評級的分析框架。

債務(wù)總規(guī)模（X7）：該指標(biāo)為各地方政府債務(wù)總量。該指標(biāo)與政府財政實(shí)力成反比，數(shù)值越高，說明政府承擔(dān)的債務(wù)規(guī)模越大。

直接債務(wù)占比（X8）：該指標(biāo)等于直接債務(wù)占地方政府債務(wù)總量的比值，即地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)問題。該指標(biāo)與政府財政實(shí)力成反比，比重越高，說明地方政府要承擔(dān)的確定的償還責(zé)任越大，債務(wù)可持續(xù)性越差。

債務(wù)率（X9）：該指標(biāo)等于政府債務(wù)余額與財政總收入的比值，是衡量債務(wù)償還壓力的指標(biāo)。該指標(biāo)與地方政府財政實(shí)力成反比，比率越大，說明地方政府債務(wù)規(guī)模越大，政府對于政府債務(wù)償還的保障能力越小。

負(fù)債率（X10）：該指標(biāo)等于政府債務(wù)余額與GDP的比值，可以反映出經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力。該指標(biāo)與政府財政實(shí)力成反比，比率越大，說明經(jīng)濟(jì)對政府債務(wù)承載能力越差。

3.流動性

地方政府的流動性由于數(shù)據(jù)獲得較為困難，本文通過參考大量文獻(xiàn)①賈潤崧、張四燦：《中國省際資本存量與資本回報率》，統(tǒng)計研究2014（11）。閆明、顧煒宇：《我國地方政府信用風(fēng)險評級體系構(gòu)建：框架與方法》，中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報2014（3）。郭玉清、袁靜、李永寧：《中國各省區(qū)財政償債能力的比較與演進(jìn)：2005-2012》，財貿(mào)研究，2015年第1期；等等。并結(jié)合各省市自治區(qū)的財政收支狀況和債務(wù)狀況，對除西藏外的30個省市自治區(qū)進(jìn)行了等級劃分（見表1）。

流動性（X11）：該指標(biāo)取值時以流動性等級劃分，A級為5分，B及為4分，之后以此類推。該指標(biāo)與政府財政實(shí)力成正比，數(shù)值越高，說明地方政府資產(chǎn)流動性越強(qiáng)。

（二）地方政府資信評級中采集樣本

本文關(guān)于地方政府財政收支數(shù)據(jù)主要來源于國家統(tǒng)計局、2013年各省市財政預(yù)算決算報告、統(tǒng)計年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)整理而得；債務(wù)方面的數(shù)據(jù)主要來源于審計署發(fā)布的2013年第24號公告《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》相關(guān)數(shù)據(jù)整理而得。其中西藏政府債務(wù)審計結(jié)果無法獲知，所以地方政府資信評級框架中不含西藏自治區(qū)。

表1　我國各省市自治區(qū)流動性等級

表2　各地區(qū)地方政府資信評級指標(biāo)數(shù)據(jù)

省市自治區(qū)　X1（%）X2（億元）X3（%）X4（億元）　X5　X6　X7（億元）X8（%） X9（%） X10（%）　X11山東省　0.44　8200.20　0.43　10424.50　68.17　1　7108　63.29　68.19　12.87　5河南省　0.26　6927.40　0.25　8528.90　43.27　1　5542　63.66　64.98　17.22　4湖北省　0.50　3354.30　0.48　3907.70　50.12　3　7681　67.06　196.56　30.98　4湖南省　0.20　5537.20　0.23　7054.20　43.29　0　7737　44.95　109.68　31.42　3廣東省　0.34　10788.01　0.53　8466.25　84.19　1　10166　68.19　120.08　16.27　5廣西壯族自治區(qū)　0.16　5473.24　0.16　4907.01　41.06　2　4330　47.83　88.24　29.97　2海南省　0.27　1644.40　0.25　1105.20　47.57　6　1410　74.47　127.58　44.37　2重慶市　0.40　4191.60　0.27　5632.90　55.29　5　7360　48.57　130.66　57.58　2四川省　0.24　9957.74　0.21　8869.10　44.75　1　9230　70.76　104.07　34.97　3貴州省　0.31　3241.95　0.26　3240.20　39.14　0　6322　73.13　195.11　78.18　1云南省　0.33　3119.50　0.39　5595.20　39.33　1　5954　64.23　106.41　50.32　2陜西省　0.74　3892.70　0.32　4546.20　47.70　5　6093　44.85　134.02　37.60　3甘肅省　0.10　989.90　0.42　2698.20　26.29　2　2973　41.07　110.18　46.96　1青海省　0.09　1687.90　0.10　1432.30　18.23　2　1058　70.42　73.87　49.86　1寧夏回族自治區(qū)　0.12　728.80　0.33　1150.20　33.43　6　791　63.46　68.77　30.69　1新疆維吾爾自治區(qū)　0.58　1553.70　0.53　3506.90　36.79　5　2746　59.80　78.30　32.52　2

（三）各級指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置

由于目前國內(nèi)還沒有評判上述指標(biāo)的通行標(biāo)準(zhǔn)，國際上雖然有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，但是我國預(yù)算體制和財政體制與國外有較大差異，因此照搬國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)有失公允。為了更真實(shí)客觀地評價我國地方政府資信，本文在確定評價指標(biāo)的臨界值時，采取了平均偏差法。即先計算出各指標(biāo)的平均值，然后在平均值加上一個標(biāo)準(zhǔn)差設(shè)定為斷檔一，減去一個標(biāo)準(zhǔn)差設(shè)定為斷檔二，平均值本身為斷檔三，將數(shù)據(jù)分成四個區(qū)間，如表3所示。

表3　地方政府資信指標(biāo)分布區(qū)間

對不同區(qū)間賦予了不同的分?jǐn)?shù)。對每一個指標(biāo)而言，處于A1區(qū)間（即0-下限）說明該地方政府財政實(shí)力較差，給予0分；處于A2區(qū)間（下限-均值）說明財政實(shí)力中等，為一般區(qū)域，給予1分；處于A3區(qū)間（均值-上限）說明財政實(shí)力較強(qiáng)，給予2分；處于A4區(qū)域（上限以上）財政實(shí)力非常強(qiáng)，給予3分（見表4）。

表4　地方政府財政實(shí)力指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化得分

（四）確定各指標(biāo)權(quán)重

采用熵值法來計算各指標(biāo)權(quán)重，熵值法是根據(jù)各指標(biāo)觀測值所提供的信息量的大小確定權(quán)重，其基本原理是，如果某項(xiàng)指標(biāo)差異越大，熵值越小，該指標(biāo)包含和傳遞的信息就越多，相應(yīng)權(quán)重就越大，反之則權(quán)重越小。熵值法要求數(shù)據(jù)較為全面，且不能做指標(biāo)之間的橫向比較，一般用于區(qū)域綜合評價中。

計算步驟如下：

首先，對各指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行歸一化處理。假定xij是第i個地區(qū)的第j個評價指標(biāo)的原始值，aij為以表2的數(shù)值作為歸一化處理的標(biāo)準(zhǔn)值，n為地區(qū)個數(shù)。

其次，計算各評價指標(biāo)的熵值。

當(dāng)aij=0時，令aijlnaij=0。

最后，將熵值轉(zhuǎn)換為權(quán)數(shù)。

計算結(jié)果如表5所示。

表5　地方政府財政實(shí)力衡量指標(biāo)體系

（五）合成模型

其中，bij表示某一地區(qū)對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化分值，wij表示各指標(biāo)對應(yīng)的權(quán)重。各地區(qū)計算結(jié)果如表6所示。

（六）定級

由于地方政府財政實(shí)力標(biāo)準(zhǔn)化分值在0.5～2.5之間，假定標(biāo)準(zhǔn)化分值服從正態(tài)分布，得出地方政府財政實(shí)力評級的測度區(qū)間，如表7所示。

各級地方政府的財政實(shí)力級次結(jié)果如表8所示。

（七）評級方法的局限性

（1）在分析各評級要素或子要素時，本評級方法采用了評分表工具，但評分表大多以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，其結(jié)果通常是缺乏前瞻性的，并且評分表的變量是有限的，不能完全捕捉到地方政府所有的風(fēng)險特征。

表6　各地區(qū)地方政府財政實(shí)力指標(biāo)評分結(jié)果

表7地方政府財政實(shí)力映射表

表8　地方政府財政實(shí)力評級結(jié)果①　值得說明的是本文僅對地方政府的財政實(shí)力進(jìn)行評級，如北京、上海等一線城市評級不高的原因是由于北京、上海等作為城市的財政規(guī)模要低于作為省份的江蘇、浙江等地，所以相對評級較低。

（2）在給予流動性要素設(shè)定權(quán)重時，筆者參考了大量的歷史數(shù)據(jù)以及相關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)，但是無可避免地帶有一定的主觀性。

（3）盡管在確定定量評分標(biāo)準(zhǔn)時，已經(jīng)盡可能地擴(kuò)大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)范圍，但由于大量縣級及以下地區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)無法全面獲取，可能會在一定程度上影響評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的科學(xué)性。

（4）本文中數(shù)據(jù)大多以截面數(shù)據(jù)為主，可能在一定程度上影響評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的科學(xué)性，在政策實(shí)施過程中可以引入“日落條款”以便加強(qiáng)其連貫性。

四、總　結(jié)

在我國經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、財權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀下，地方債務(wù)成為地方政府財政收入的重要構(gòu)成部分，然而由此帶來的地方債務(wù)風(fēng)險問題卻是現(xiàn)行財政制度不得不關(guān)注的重要方面。地方政府信用評級制度一直被視為控制地方債務(wù)風(fēng)險、加強(qiáng)政府債務(wù)融資的重要一環(huán)。根據(jù)上述思路給予地方政府財政實(shí)力評級，有利于各地方政府了解本地區(qū)政府的財政實(shí)力，指導(dǎo)各級政府債券發(fā)放，也為中央政府采取管理措施及金融機(jī)構(gòu)制定貸款政策提供了參考。但是地方政府信用評級制度的建立需要大量的政府?dāng)?shù)據(jù)支撐，在現(xiàn)行的政府?dāng)?shù)據(jù)公開制度上開展難度很大，地方政府資信評級制度的建立還需要依靠中央的決策部署。

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（責(zé)任編輯：董麗娟）

The Establishment of Credit Rating System of Local Governments：Based on the Perspective of Fiscal Strength

Bai YanfengMeng Yutong

Based on the fiscal strength of local governments’credit rating，we discuss the current situation of local public finance in China.This article expounds the necessity of local government credit rating system in China.Then we comprehensively use the local government revenue and expenditures，debt situation and liquidity as three aspects to describe fiscal strength of the local governments.We take each province’s fiscal related data as a benchmark，and make the fiscal strength rating of 30 Chinese provinces（except Xi Zang）by the entropy method.

The Entropy Method；Credit Rating；Local Government

F812.7

A

2096-1391（2016）06-0026-11

*本文受到國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《我國霧霾成因及財政綜合治理問題研究（15AZZ010）》、北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“推進(jìn)北京市生態(tài)文明建設(shè)的依法治理研究”（15FXA002）、中央財經(jīng)大學(xué)青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“中國生態(tài)文明建設(shè)中的能源財政問題研究”和“中財—鵬元地方財政投融資研究所”的資助。本文為國家社科基金重大項(xiàng)目《深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究（14ZDA028）》階段性成果。

白彥鋒，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、財稅研究所副所長。研究方向：財稅理論與政策。孟雨桐，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院碩士研究生。研究方向：財稅理論與政策。