甘家武　龔　旻

一般公共預(yù)算制度的非中性因素對軟約束的影響

甘家武龔旻

內(nèi)容提要：保證一般公共預(yù)算制度的硬約束，限制公共經(jīng)濟(jì)對私人經(jīng)濟(jì)的扭曲性影響，是市場經(jīng)濟(jì)的基本要求。本文通過實證，檢驗了中國一般公共預(yù)算制度的非中性因素對軟約束的影響，提出降低公共經(jīng)濟(jì)對私人經(jīng)濟(jì)扭曲性影響、構(gòu)建一般公共預(yù)算中性制度的實現(xiàn)路徑。

一般公共預(yù)算制度非中性特征軟約束

一、引　言

一般公共預(yù)算制度是約束公共部門的稅收籌集和使用安排活動的基本制度。由于稅收會涉及到社會資源在私人部門和公共部門之間的配置。這意味著，如果一般公共預(yù)算制度的安排不合理，就不能對公共部門形成有效約束，從而模糊公共經(jīng)濟(jì)和私人經(jīng)濟(jì)的邊界，破壞市場經(jīng)濟(jì)有效、穩(wěn)定運行的微觀基礎(chǔ)。因此，保證一般公共預(yù)算制度的硬約束，限制公共經(jīng)濟(jì)對私人經(jīng)濟(jì)的扭曲性影響，是市場經(jīng)濟(jì)的基本要求。

我國現(xiàn)行的一般公共預(yù)算制度的基本格局是在1994年的分稅制財政體制改革中確立起來的。1978年中共十一屆三中全會明確了我國開始推行改革開放政策；1984年中共十二屆三中全會提出，我國要實現(xiàn)有計劃的商品經(jīng)濟(jì)；1992年中共十四大進(jìn)一步提出，我國要建立中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。這一系列經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵節(jié)點實際上也是我國的分稅制財政體制的改革節(jié)點。1978～1993年的稅制和包干體制的構(gòu)建為后續(xù)改革奠定了基礎(chǔ)，但和市場經(jīng)濟(jì)體制的要求還存在較大的差距。1994年的改革，調(diào)整了原稅制和包干體制，在形式上按市場經(jīng)濟(jì)的要求構(gòu)建了新的稅制和分稅制。但是，從30年的經(jīng)驗來看，我國現(xiàn)行的稅制、分稅和轉(zhuǎn)移支付制度實際上還是保留了原制度的一些基本特征。如稅制過度強(qiáng)調(diào)收入籌集和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能；分稅過度強(qiáng)調(diào)稅收收入劃分而忽視了稅種性質(zhì)；轉(zhuǎn)移支付制度過度強(qiáng)調(diào)地方利益和專項安排。這些“過度”都反映了一般公共預(yù)算制度的軟約束，干擾了私人經(jīng)濟(jì)的有效運行。

二、研究設(shè)計

如前所述，按照公共預(yù)算中性的要求設(shè)計一般公共預(yù)算制度可以保證一般公共預(yù)算制度約束的硬化。但我國的一般公共預(yù)算制度只是在形式上按照市場經(jīng)濟(jì)的要求構(gòu)建的，實質(zhì)上無法約束公共部門稅收籌集和使用活動對私人經(jīng)濟(jì)造成過度干預(yù)。在這一部分，將就我國一般公共預(yù)算制度的非中性特征對軟約束的影響進(jìn)行實證檢驗。

（一）一般公共預(yù)算制度非中性特征的指標(biāo)選取

從上文的分析可知，我國一般公共預(yù)算制度表現(xiàn)出以下幾個方面的非中性特征：

第一，稅收籌集的方式非中性。公共部門過于強(qiáng)調(diào)使用特種稅來籌集稅收收入，同時增值稅、營業(yè)稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅等一般稅制度的設(shè)計也并不中性。因此，按照本文的理論推導(dǎo)，某地區(qū)某年的稅收增加越多，其對私人經(jīng)濟(jì)的非中性影響就越大。所以，本年稅負(fù)相對上年稅負(fù)的變化量在一定程度上可以用來表現(xiàn)一般公共預(yù)算制度的非中性特征。

第二，宏觀稅負(fù)不穩(wěn)定。地方公共部門之間的稅收競爭是我國目前一個重要的財政現(xiàn)象。但是從競爭的程度來看，地方公共部門為了爭取稅源和地方利益，表現(xiàn)出了過度的競爭（沈坤榮、付文林，2006）。過度競爭的一個基本表現(xiàn)，就是會導(dǎo)致宏觀稅負(fù)的不穩(wěn)，從而對私人經(jīng)濟(jì)造成影響。所以稅負(fù)波動程度可以用來表現(xiàn)一般公共預(yù)算制度的非中性特征。

第三，公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的失調(diào)。公共預(yù)算支出包括經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出。其中，經(jīng)常性支出直接和民生掛鉤，而建設(shè)性支出可以為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施平臺。按照中性的一般公共預(yù)算制度安排，不同性質(zhì)的公共商品的支出需求和不同性質(zhì)的稅收之間是相互約束的。不過并不存在這種中性的約束機(jī)制，因而在官員晉升機(jī)制下的“晉升錦標(biāo)賽”激勵下，地方公共部門的投資沖動就會被激發(fā)（周黎安，2004），地方政府的過度財政競爭導(dǎo)致了公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”（傅勇、張晏，2007）。因此建設(shè)性支出占預(yù)算支出的比重在一定程度上可以用來表現(xiàn)一般公共預(yù)算制度的非中性特征。

第四，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。由于分稅和轉(zhuǎn)移支付制度的安排不合理，導(dǎo)致地方公共部門財力和事權(quán)的矛盾突出。而為了緩解由此產(chǎn)生的問題，上下級公共部門都會依賴相機(jī)抉擇性強(qiáng)的專項轉(zhuǎn)移支付來處理矛盾。這造成了我國專項轉(zhuǎn)移支付比重過高的不合理結(jié)構(gòu)。專項轉(zhuǎn)移支付的隨意性強(qiáng)，對公共部門的約束力有限，因而容易影響到私人經(jīng)濟(jì)的有效運行。所以專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比重在一定程度上也可以用來表現(xiàn)一般公共預(yù)算制度的非中性特征。

（二）模型設(shè)定：基于面板probit模型

基于以上指標(biāo)的選取，構(gòu)建了以下計量經(jīng)濟(jì)模型來檢驗我國一般公共預(yù)算制度非中性特征對軟預(yù)算的影響。根據(jù)前文的定義，一般公共預(yù)算制度的軟約束用軟約束指數(shù)（龔旻、甘家武，2016）來衡量，而軟約束指數(shù)是二值變量。因此在本檢驗中，采用面板probit模型。由于對于面板probit模型來說，固定效應(yīng)模型是有偏的，因此本文采取的是隨機(jī)效應(yīng)模型。同時假設(shè)εit和ζit均服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布。其具體的形式是：

其中，DISREVit、DISEXPit分別代表第i個省第t年的一般公共預(yù)算收入的軟約束、一般公共預(yù)算支出的軟約束。當(dāng)其取“0”時，說明不存在預(yù)算軟約束的問題；當(dāng)其取“1”時，說明存在預(yù)算軟約束的問題。NEUit代表第i個省第t年一般公共預(yù)算制度的非中性特征變量，Xit為地區(qū)特征的控制變量，包括財政分權(quán)度、實際人均國民收入、工業(yè)化水平、城鎮(zhèn)化水平、對外開放度等。α0和β0是常數(shù)項，αi和βi表示地區(qū)個體效應(yīng)，αt和βt表示時間效應(yīng)，εit和ζit是殘差項。

（三）數(shù)據(jù)和估計方法說明

本文的數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《新中國60年統(tǒng)計資料匯編》、《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》、《全國地市縣財政資料匯編》、中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫等。數(shù)據(jù)類型是包括28個省份的面板數(shù)據(jù)。由于各種限制，各代表一般公共預(yù)算制度非中性特征的變量在時間跨度上存在差異：宏觀稅負(fù)變化是從1994至2013年，稅負(fù)波動是從1992至2013年，基本建設(shè)支出占預(yù)算支出比重是從1991至2006年，專項預(yù)算支出占預(yù)算支出比重是從1998至2009年。

其中，宏觀稅負(fù)變化由本年宏觀稅負(fù)水平和上年宏觀稅負(fù)水平的差來衡量；稅負(fù)波動程度用宏觀稅負(fù)增長率的絕對值衡量；基本建設(shè)支出占預(yù)算支出比重為基本建設(shè)支出和總預(yù)算支出的比值；專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付比重為專項轉(zhuǎn)移支付和總轉(zhuǎn)移支付的比重；財政收支的分權(quán)度為縮減經(jīng)濟(jì)規(guī)模后的財政收支分權(quán)度，具體計算公式為地方人均財政收支和全國人均財政收支的比值乘以其它省的國民生產(chǎn)總值和全國國民生產(chǎn)總值的比值（龔鋒和雷欣，2010）；人均實際國民收入為1978年為基期的人均國民收入水平；工業(yè)化率為第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值；城鎮(zhèn)化率為非農(nóng)業(yè)人口和全省人口的比值。其中，由于2011～2013年非農(nóng)業(yè)人口的數(shù)據(jù)不再公布，因此使用城鎮(zhèn)人口比重進(jìn)行代替；對外開放度為出口額和國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值。各變量的統(tǒng)計特征如表1所示。

表1　一般公共預(yù)算制度非中性特征對軟約束影響模型的數(shù)據(jù)統(tǒng)計特征

在估計上述模型時，首先假設(shè)模型的似然函數(shù)為：

其中，

對于系數(shù)α，最大似然法提供了一致且有效的估計方法，但是其在計算上是復(fù)雜的。當(dāng)對模型的復(fù)合殘差αi+εit做出適當(dāng)?shù)募俣〞r，最大似然估計量就可以被簡化。假設(shè)αi和εit是獨立的，那么個體殘差的相關(guān)系數(shù)就可以被認(rèn)為是常數(shù)，即：

這樣，以上估計問題就是一個單變量積分的問題。這一積分可以通過高斯正交化的方法來進(jìn)行計算，使用Hermite積分公式（Butler and Moffitt，1982）。

三、實證結(jié)果及分析

（一）宏觀稅負(fù)變化對一般公共預(yù)算制度軟約束的影響

從表2和表3可以看出，無論是對于一般公共預(yù)算收入軟約束還是一般公共預(yù)算支出軟預(yù)算，宏觀稅負(fù)變化都存在正向的影響關(guān)系。其中，宏觀稅負(fù)變動對一般公共預(yù)算收入軟約束的正向影響在1%的置信水平上顯著。這意味著，在我國宏觀稅負(fù)增加越大的地區(qū)和年份，一般公共預(yù)算制度的約束越軟化。這一結(jié)論在一定程度上體現(xiàn)了我國稅制、分稅等制度安排不能有效規(guī)范公共部門的稅收籌集和使用活動，從而導(dǎo)致了一般公共預(yù)算的軟約束。

表2　一般公共預(yù)算制度非中性體制對收入軟約束的影響

注：*、**和***分別表示在10%、5%和1%的置信水平上顯著。

表3　一般公共預(yù)算制度非中性特征對支出軟約束的影響

注：*、**和***分別表示在10%、5%和1%的置信水平上顯著。

（二）稅負(fù)波動對一般公共預(yù)算制度軟約束的影響

從結(jié)果中可知，無論是對于一般公共預(yù)算收入軟約束還是一般公共預(yù)算支出軟預(yù)算，稅負(fù)波動都存在顯著的正向影響，并且均在1%的置信水平上顯著。這說明，我國稅負(fù)波動的制度特征導(dǎo)致了一般公共預(yù)算收支的軟約束。這反映了以下現(xiàn)象，即在稅制、分稅等制度安排不合理的情況下，地方公共部門為了參與稅收競爭會大量使用不規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策，這種稅負(fù)設(shè)定的隨意性加劇了稅負(fù)的波動，反映了一般公共預(yù)算軟約束的特征。

（三）建設(shè)支出占公共預(yù)算支出比重對一般公共預(yù)算制度軟約束的影響

從表中可以看出，建設(shè)性支出占公共預(yù)算支出的比重對一般公共預(yù)算支出軟約束具有顯著的正向作用，結(jié)論在1%的水平上顯著；而對一般公共預(yù)算收入軟約束具有顯著的負(fù)向作用，且在5%的水平上顯著。這說明，建設(shè)性支出占公共預(yù)算支出的比重越大，越軟化了一般公共預(yù)算支出的約束，但卻硬化了一般公共預(yù)算收入的約束。從前者來說，這主要是因為在我國預(yù)算支出結(jié)構(gòu)失衡的背景下，基本建設(shè)支出占公共預(yù)算支出比重越高，說明一般公共預(yù)算支出的扭曲程度越高，越體現(xiàn)了地方公共部門的官員為了順利晉升而增加建設(shè)性支出、壓縮民生性支出的沖動，即越反映了一般公共預(yù)算支出的軟約束。

（四）專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付比重對一般公共預(yù)算制度軟約束的影響

如表中結(jié)果所述，無論是對一般公共預(yù)算收入軟約束還是對一般公共預(yù)算支出軟約束，專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付比重都具有正向的影響。其中，對一般公共預(yù)算支出軟約束的影響在5%的置信水平上顯著。這說明，轉(zhuǎn)移支付中專項轉(zhuǎn)移支付的比重越大，一般公共預(yù)算收支的約束越軟化。究其原因，主要是因為轉(zhuǎn)移支付中專項轉(zhuǎn)移支付越多，反映了公共部門更依賴相機(jī)抉擇性強(qiáng)的專項轉(zhuǎn)移支付來緩解經(jīng)濟(jì)中所存在的問題，加大預(yù)算政策的隨意性，因而導(dǎo)致了一般公共預(yù)算制度的軟約束。

（五）其它控制變量對一般公共預(yù)算制度軟約束的影響

從表中可以得出以下結(jié)論：財政分權(quán)度越高，越不利于一般公共預(yù)算制度的約束硬化；人均實際國民收入水平越高，越有利于一般公共預(yù)算收入的硬化，但對一般公共預(yù)算支出的約束沒有顯著影響；城鎮(zhèn)化水平越高，越有利于一般公共預(yù)算制度的約束硬化；對外開放度對一般公共預(yù)算制度的約束沒有顯著影響；東部地區(qū)的一般公共預(yù)算制度約束力顯著較強(qiáng)；西部地區(qū)的一般公共預(yù)算收入約束力較強(qiáng)；1994年的分稅制財政體制改革有利于一般公共預(yù)算收入約束的硬化，但不利于一般公共預(yù)算支出約束的硬化。

四、政策建議

首先，稅收制度作為公共預(yù)算微觀制度的基礎(chǔ)，按照稅收中性原則構(gòu)建稅收制度以及按公共支出水平確定宏觀稅負(fù)，是限制公共經(jīng)濟(jì)對私人經(jīng)濟(jì)的扭曲性影響的突破口，也是建立中性分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度的前提。因此，應(yīng)按照稅收中性原則，根據(jù)稅收性質(zhì)科學(xué)合理地劃分中央和地方政府間財權(quán)。其次，在明確政府和私人部門事權(quán)邊界、公共預(yù)算和其他預(yù)算事權(quán)邊界的基礎(chǔ)上，明確公共預(yù)算的資源配置和收入分配事權(quán)在政府間的分配，并在不同性質(zhì)事權(quán)的資金來源和稅種的使用方向之間建立透明的約束關(guān)系。第三，根據(jù)稅收中性原則建立一般和專項轉(zhuǎn)移支付基金，按稅收中性要求和基本公共服務(wù)均等化要求完善一般轉(zhuǎn)移支付基金的分配制度，總體上確保事權(quán)和財力的匹配。按外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化的要求完善專項轉(zhuǎn)移支付基金的分配制度。

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（責(zé)任編輯：董麗娟）

General Public Budgets’Non-neutrality Effects on Soft Budget Constraints

Gan JiawuGong Min

Ensuring the hard constraints of general public budget and limiting the distorting effects of public economy on the private economy are the basic requirements of market economy.This empirical study is to examine general public budgets’non-neutrality effects on soft budget constraints in China，and propose the suggestions to reduce the distorting effects of public economy on the private economy，and establish the way to realize general public budgets’non-neutrality.

General Public Budget；Non-neutrality；Soft Budget Constraints

F810.3

A

2096-1391（2016）06-0018-08

甘家武，中國財政科學(xué)研究院博士后，云南財經(jīng)大學(xué)副教授。龔旻，湖南商學(xué)院財政金融學(xué)院。