中國財(cái)政科學(xué)研究院《實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的路徑與條件研究》課題組

本刊特稿

實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的路徑與條件研究

中國財(cái)政科學(xué)研究院《實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的路徑與條件研究》課題組

內(nèi)容提要：中期財(cái)政規(guī)劃是預(yù)算管理的重要工具。本文從規(guī)范角度分析了中期財(cái)政規(guī)劃的目標(biāo)、功能定位、實(shí)施路徑和條件因素，目標(biāo)是防止財(cái)政跨期安排“事”與“錢”脫節(jié)的不確定性，增強(qiáng)可預(yù)見性和可持續(xù)性，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；功能定位在提高政府治理能力；路徑包括四個(gè)環(huán)節(jié)：預(yù)測與評估、決策與配置、執(zhí)行與遵從、績效與激勵(lì)相容機(jī)制，并在關(guān)鍵環(huán)節(jié)根據(jù)條件、制約因素進(jìn)一步分層、分步推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，簡要評估了我國中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)展及問題，并提出相關(guān)政策建議：進(jìn)一步提高對中期財(cái)政規(guī)劃的重視程度；完善體制機(jī)制增強(qiáng)收支可預(yù)期性，完善技術(shù)能力提高預(yù)測的準(zhǔn)確性；健全保障機(jī)制，增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃決策的長期思維；進(jìn)一步增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃的約束力；強(qiáng)化激勵(lì)相容機(jī)制建設(shè)，提高政府部門治理能力；完善配套制度、條件等。

政府治理中期財(cái)政規(guī)劃路徑條件

中期財(cái)政規(guī)劃是一種預(yù)算編制和公共財(cái)政管理方法，是國家治理的重要工具，它通過采取前瞻性的戰(zhàn)略方法確立優(yōu)先次序并配置資源，能夠糾正年度預(yù)算短視、保守或狹隘等缺陷。世界上很多國家都不同形式地實(shí)施了中期財(cái)政管理，我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)壓力突顯，對于收支矛盾應(yīng)對、支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資金統(tǒng)籌與風(fēng)險(xiǎn)防范等問題，為適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化和現(xiàn)代財(cái)政制度要求，需要加快推進(jìn)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃。本文擬從理論與實(shí)踐結(jié)合上，對中期財(cái)政規(guī)劃的目標(biāo)及功能定位、實(shí)施路徑及條件等做些分析，以期對全面有序?qū)嵤┲衅谪?cái)政規(guī)劃提出一些可供參考的建議。

一、中期財(cái)政規(guī)劃的內(nèi)涵、目標(biāo)與功能定位

中期財(cái)政規(guī)劃旨在為政府跨期分配財(cái)政資源、控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供一個(gè)基本的約束框架。

（一）中期財(cái)政規(guī)劃的基本內(nèi)涵

1.中期財(cái)政規(guī)劃的含義

與中期財(cái)政規(guī)劃概念相關(guān)的表述主要有中期預(yù)算、中期預(yù)算框架（IMF）、中期支出框架（The World Bank）、中期財(cái)政政策框架、多年滾動(dòng)預(yù)算等。中期財(cái)政規(guī)劃是為提高預(yù)算的可預(yù)見性和財(cái)政的可持續(xù)性，在戰(zhàn)略規(guī)劃、科學(xué)預(yù)測和宏觀調(diào)控需要的基礎(chǔ)上，通過多年期財(cái)政支出及效果的預(yù)測和規(guī)劃，對政府年度預(yù)算進(jìn)行更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拿枋?、約束和修正，從而達(dá)到提升財(cái)政紀(jì)律和提高效率的目標(biāo)。中期財(cái)政規(guī)劃是預(yù)算編制和管理的一種新方法、新視角或新工具。

中期財(cái)政規(guī)劃是在對總體財(cái)政收支情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究確定財(cái)政收支政策，統(tǒng)籌安排重點(diǎn)領(lǐng)域及所需財(cái)力，做到主要財(cái)政政策相對穩(wěn)定，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況適時(shí)研究調(diào)整，形成一個(gè)中期的滾動(dòng)的預(yù)算總量框架，其核心是具有一定約束力的中期財(cái)政支出限額，它是政府和各部門在未來若干財(cái)政年度中應(yīng)當(dāng)遵守的預(yù)算限額。

2.中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)

中期財(cái)政規(guī)劃和中期預(yù)算都是基于中期基礎(chǔ)上的財(cái)政預(yù)算框架安排，都是中期財(cái)政管理的工具，目標(biāo)都是解決年度預(yù)算安排上的短視問題，以提高預(yù)算的可預(yù)見性和財(cái)政的可持續(xù)性，都具有相應(yīng)的約束力。但是兩者區(qū)別明顯，中期財(cái)政規(guī)劃也叫中期預(yù)算框架，不需要經(jīng)過人大審批，雖也有一定的約束力，但沒有法律效力；中期預(yù)算要經(jīng)過人大審批，具有法律效力。

當(dāng)中期財(cái)政規(guī)劃的執(zhí)行日趨成熟，其對年度預(yù)算的法定約束力也日漸提升，中期財(cái)政規(guī)劃將發(fā)揮出銜接各個(gè)年度預(yù)算并使其符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的作用。甚至中期財(cái)政規(guī)劃最終將取代傳統(tǒng)年度預(yù)算的編制方法，即預(yù)算編制必須考慮到中期，從而超越年度預(yù)算的限制，達(dá)到真正的中期預(yù)算效果。

3.中期財(cái)政規(guī)劃約束年度預(yù)算

中期財(cái)政規(guī)劃強(qiáng)調(diào)中期的方法和視角，重在編制跨年度的財(cái)政收支計(jì)劃、政策重點(diǎn)及銜接安排，并不是通常意義上由政府制定經(jīng)立法程序通過并嚴(yán)格實(shí)施的預(yù)算，也不是取代年度預(yù)算的多年期預(yù)算，而是一種提升年度預(yù)算質(zhì)量的工具。年度預(yù)算是以年度為周期經(jīng)立法程序?qū)徍说念A(yù)算，無法對跨年項(xiàng)目、預(yù)算進(jìn)行科學(xué)的評估，具有保守、狹隘、短視的缺陷。中期財(cái)政規(guī)劃是為彌補(bǔ)年度預(yù)算不足而編制的，通過評估和統(tǒng)籌安排政府中期的財(cái)政變量（包括收入、支出、財(cái)政余額和債務(wù)），以及納入預(yù)算的公共政策、規(guī)劃和活動(dòng)，達(dá)到年度預(yù)算框架無法實(shí)現(xiàn)的功能效果。

中期財(cái)政規(guī)劃可對年度預(yù)算起到約束和指導(dǎo)作用。中期財(cái)政規(guī)劃的第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。通過逐年更新，確保中期財(cái)政規(guī)劃符合實(shí)際情況，有效約束和指導(dǎo)年度預(yù)算。

中期財(cái)政規(guī)劃的主要優(yōu)勢在于將政府政策的可持續(xù)性評估納入預(yù)算過程，從而促使預(yù)算制定者不斷權(quán)衡各項(xiàng)政策的利弊得失，并與資源可得性充分協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上對擬在預(yù)算中采納的各項(xiàng)政策措施做出明智取舍和優(yōu)先性排序，有力地促進(jìn)了政策和預(yù)算的融合。中期財(cái)政預(yù)算還能更好地連結(jié)宏觀預(yù)算（財(cái)政支出上限）與微觀預(yù)算（績效預(yù)算），即在不突破財(cái)政支出總額上限基礎(chǔ)上，中期內(nèi)賦予各機(jī)構(gòu)完成績效目標(biāo)的靈活性；可提高預(yù)算的可預(yù)見性，避免部門預(yù)算忽高忽低的情況，也有利于細(xì)化預(yù)算管理。

4.中期財(cái)政規(guī)劃與政府綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃是“錢”與“事”的有機(jī)統(tǒng)一

國家綜合規(guī)劃和部門的專業(yè)規(guī)劃，是對事業(yè)發(fā)展的謀劃安排，是“事”的規(guī)劃；中期財(cái)政規(guī)劃是多年期財(cái)政支出及效果的預(yù)測和規(guī)劃，是“錢”的規(guī)劃，旨在提高預(yù)算的可預(yù)見性和財(cái)政的可持續(xù)性。一個(gè)是實(shí)物形態(tài)，一個(gè)是價(jià)值形態(tài)，是同一事物的兩個(gè)方面，應(yīng)該是有機(jī)統(tǒng)一的，兩者互為基礎(chǔ)，互為制約，任何一方脫離另一方都會在執(zhí)行或落實(shí)的過程中面臨問題。脫離了財(cái)政資金保障的事業(yè)規(guī)劃是無源之水，脫離了事業(yè)規(guī)劃的財(cái)政規(guī)劃將難以發(fā)揮功能，難以實(shí)現(xiàn)跨期平衡。中期財(cái)政規(guī)劃與國家綜合規(guī)劃對應(yīng)，部門專業(yè)規(guī)劃與部門中期財(cái)政規(guī)劃對應(yīng)，部門專業(yè)規(guī)劃匯集成綜合規(guī)劃，部門中期財(cái)政規(guī)劃匯集成財(cái)政的中期財(cái)政規(guī)劃。

（二）中期財(cái)政規(guī)劃的目標(biāo)

中期財(cái)政規(guī)劃的目標(biāo)就是總量控制，統(tǒng)籌財(cái)政資金使用，通過跨期財(cái)政安排減小財(cái)政收支的不確定性，對支出總額、債務(wù)等規(guī)模進(jìn)行控制，避免財(cái)政收支安排時(shí)間上脫節(jié)，防止財(cái)政安排時(shí)間上“事”與“錢”脫節(jié)，最終形成支出倒逼財(cái)政突破總量規(guī)模上限的情況，實(shí)現(xiàn)財(cái)政跨期預(yù)算平衡、化解風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)發(fā)展。中期財(cái)政規(guī)劃的本質(zhì)是通過優(yōu)化公共資源配置，把中長期的國家戰(zhàn)略目標(biāo)和政策體現(xiàn)到預(yù)算之中，使政府要辦的事與所需要的錢在時(shí)間、空間上得到確定性程度更高的匹配，實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等公共風(fēng)險(xiǎn)的綜合平衡。它是以中期為基礎(chǔ)來增強(qiáng)財(cái)政的確定性和穩(wěn)定性，從而增強(qiáng)政府決策的前瞻性和科學(xué)性。

在戰(zhàn)略性支出優(yōu)先次序的指導(dǎo)下，中期財(cái)政規(guī)劃將宏觀財(cái)政目標(biāo)和約束轉(zhuǎn)化為大致的預(yù)算總量和詳細(xì)支出計(jì)劃。有效的中期財(cái)政規(guī)劃管理，在資源有限的約束下，預(yù)算配置體現(xiàn)了支出優(yōu)先次序，有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)現(xiàn)公共支出管理的目標(biāo)又可以細(xì)分為總量財(cái)經(jīng)紀(jì)律、配置效率和技術(shù)效率（一級、二級、三級預(yù)算目標(biāo)），年度預(yù)算編制往往不能滿足實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。此外，在債務(wù)可持續(xù)性分析、多年期財(cái)政目標(biāo)確定的指導(dǎo)下，宏觀財(cái)政政策越來越多地在中期背景中構(gòu)建。中期財(cái)政規(guī)劃將財(cái)政政策目標(biāo)與規(guī)劃編制更加緊密地結(jié)合起來，增強(qiáng)了兩者的統(tǒng)一性和可信度。

（三）中期財(cái)政規(guī)劃的功能定位：促進(jìn)政府治理能力持續(xù)提升

現(xiàn)階段中期財(cái)政規(guī)劃的核心功能，是對宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支以及戰(zhàn)略與政策的預(yù)判、預(yù)期和預(yù)應(yīng)，提高政府戰(zhàn)略規(guī)劃和財(cái)政預(yù)算的前瞻性及穩(wěn)定性，更好地促進(jìn)國家及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、保持財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會全面可持續(xù)的角度來觀察，越是財(cái)政緊張，越應(yīng)提前謀劃。凡事預(yù)則立，唯有如此，才能真正提升政府的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

政府治理的核心能力是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見能力。中期財(cái)政規(guī)劃是提升政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見能力的重要基礎(chǔ)，沒有財(cái)政預(yù)算的前瞻性，就不可能有政府的預(yù)見性。中期財(cái)政規(guī)劃的功能是通過前瞻性的預(yù)判，從時(shí)空上優(yōu)化資源配置，約束各部門自行其是的行為，減少內(nèi)耗，提高政策的協(xié)調(diào)性和有效性。編制中期財(cái)政規(guī)劃，應(yīng)堅(jiān)持激勵(lì)相容原則，在明確各相關(guān)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，形成合力。

從治理的角度看，強(qiáng)調(diào)中期財(cái)政規(guī)劃的約束性，不等于簡單的行政控制，應(yīng)強(qiáng)調(diào)各相關(guān)主體的主動(dòng)參與，調(diào)動(dòng)其積極性。一方面，要基于各支出部門的特點(diǎn)編制規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)其自主性、能動(dòng)性，使部門中期財(cái)政規(guī)劃符合部門行業(yè)的實(shí)際和發(fā)展趨勢。另一方面，將風(fēng)險(xiǎn)理念和方法內(nèi)置于中期財(cái)政規(guī)劃與預(yù)算之中，即增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向。風(fēng)險(xiǎn)本身就是一種約束。只有強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，明晰風(fēng)險(xiǎn)之所在，中期財(cái)政規(guī)劃才會對政府行為產(chǎn)生約束性，對年度預(yù)算才有指導(dǎo)性。

二、實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的路徑

預(yù)算是政府重要的政策工具，它通過具有約束力的收支決策來實(shí)現(xiàn)政府的戰(zhàn)略意圖和政策目標(biāo)。中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形式，目標(biāo)是通過跨期財(cái)政資源配置安排實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支總量控制，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。要達(dá)到此目標(biāo)，就需要中期財(cái)政規(guī)劃具有相應(yīng)約束力，從而也就對中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性提出了要求，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的路徑，要緊扣上述目標(biāo)要求，完成編制實(shí)施的過程及關(guān)鍵環(huán)節(jié)把握處理。中期財(cái)政規(guī)劃是年度預(yù)算在時(shí)間序列上的拓展，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的路徑主要包括四個(gè)環(huán)節(jié)：中期預(yù)測與評估、中期決策與配置、中期執(zhí)行與遵從、績效與激勵(lì)相容機(jī)制（見圖1）。通過這樣一個(gè)路徑，形成一個(gè)中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的閉環(huán)流程，并在關(guān)鍵環(huán)節(jié)根據(jù)條件、制約因素進(jìn)一步分層、分步推進(jìn)，最終可以實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃的目標(biāo)。

圖1　中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的路徑與條件要素

（一）評估與預(yù)測

年度預(yù)算僅對未來一個(gè)年度的經(jīng)濟(jì)情況與財(cái)政收支做出估測，受中期政策變動(dòng)或宏觀經(jīng)濟(jì)條件改變的影響相對較小，中期財(cái)政規(guī)劃通過中期財(cái)政收支政策的統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)了預(yù)算的前瞻性，但受中期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和條件變化影響就明顯增大。因此，要實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，首先需要進(jìn)行必要的評估和預(yù)測，這是中期財(cái)政規(guī)劃科學(xué)性的重要基礎(chǔ)。既要對宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行評估，也要對規(guī)劃主體的可用財(cái)政資源安排上的自主性進(jìn)行評估，還需要對規(guī)劃主體自主性財(cái)政收支進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，對中期內(nèi)的財(cái)政資源和支出需求給予科學(xué)預(yù)測，為后續(xù)中期財(cái)政規(guī)劃決策安排提供必要的基礎(chǔ)和依據(jù)。

1.評估宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境

主要是評估規(guī)劃主體編制中期財(cái)政規(guī)劃的宏觀背景是否穩(wěn)定，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化對主要收支的影響等，這是實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的前提，也為后續(xù)的預(yù)測奠定良好的基礎(chǔ)。如果宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不夠穩(wěn)定，中期內(nèi)面臨的不確定性因素過多，就會制約中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性，從而其約束力就難以保證?？茖W(xué)評估宏觀環(huán)境及其對財(cái)政收支的影響，是確定啟動(dòng)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的時(shí)機(jī)或是實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的效果預(yù)期如何定位的重要環(huán)節(jié)。

2.評估中期財(cái)政規(guī)劃主體可用資源的自主程度

中期財(cái)政規(guī)劃是中期內(nèi)的財(cái)政收支的統(tǒng)籌安排，需要中期財(cái)政規(guī)劃主體比較強(qiáng)的自主安排和自我約束力。如果規(guī)劃主體對中期內(nèi)的可用資源自主性比較弱，對某些收支不能自主安排或自主性不夠，對可用的資源自己都不能做主，沒有一個(gè)穩(wěn)定可靠的預(yù)期，那么它就難以統(tǒng)籌安排中期的財(cái)政收支，中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性、準(zhǔn)確性就必然受到影響。比如在一定的財(cái)政體制安排下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是穩(wěn)定的還是隨機(jī)的，是一次性的還是每年都有，如果沒有上級政府財(cái)政或相應(yīng)主管部門的明確政策，下級政府部門或財(cái)政就無法準(zhǔn)確預(yù)期這些財(cái)政資源的數(shù)量、方向、重點(diǎn)等，都會影響到可用財(cái)政資金的自主程度，在專項(xiàng)比重比較高的地區(qū)，沒有上級確定的政策指引，如果將這些內(nèi)容納入中期財(cái)政規(guī)劃，必然影響其科學(xué)、準(zhǔn)確程度。通過這樣的評估，可以在實(shí)施的層次或納入中期財(cái)政規(guī)劃內(nèi)容的范圍上分步實(shí)施，有助于提高中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的有效性和約束力。

在實(shí)施的層次上，可以按順序強(qiáng)化，自上而下的推進(jìn)。比如就轉(zhuǎn)移支付而言，上級政府財(cái)政或主管部門的轉(zhuǎn)移支付規(guī)劃是下級政府財(cái)政或部門編制中期財(cái)政規(guī)劃的重要依據(jù)，所以需要自上而下推進(jìn)。當(dāng)然，如果需要同時(shí)推進(jìn)，也可以在同步的時(shí)間上有一個(gè)先后的時(shí)間要求設(shè)計(jì)，上級政府財(cái)政或部門中期財(cái)政規(guī)劃在前，下級政府財(cái)政或部門中期財(cái)政規(guī)劃完成時(shí)間在后，實(shí)現(xiàn)一個(gè)自上而下的層層指引的效應(yīng)。

也可以考慮在實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，納入內(nèi)容的范圍進(jìn)行分步安排，自主性強(qiáng)的收支項(xiàng)目首先納入中期財(cái)政規(guī)劃管理，隨著時(shí)間推移條件逐步完善，再將全部的收支納入中期財(cái)政規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃的完整、統(tǒng)一。

3.科學(xué)預(yù)測中期財(cái)政收支

對于中期財(cái)政規(guī)劃主體自主性不強(qiáng)的財(cái)政收入資源，可以先不納入中期財(cái)政規(guī)劃或是給出一個(gè)變通的辦法進(jìn)行估算。對于中期財(cái)政規(guī)劃主體自主性強(qiáng)的收入資源，就需要科學(xué)構(gòu)建數(shù)學(xué)測算模型，合理確定相應(yīng)參數(shù)，對自主性收、支逐一預(yù)測，形成中期財(cái)政收支安排數(shù)量上的預(yù)測數(shù)。

特別是支出預(yù)測，不僅要分析財(cái)政支出，還要考慮政府債務(wù)，乃至社會保障隱性債務(wù)等，都要科學(xué)預(yù)測，并按照權(quán)責(zé)發(fā)生制要求科學(xué)合理匹配到相應(yīng)的會計(jì)期間，使中期財(cái)政規(guī)劃覆蓋的內(nèi)容充分、完整。關(guān)于債務(wù)問題，也可根據(jù)中期財(cái)政規(guī)劃地區(qū)的特點(diǎn)，選擇分步實(shí)施，比如先是預(yù)算收支，然后是政府債務(wù)，最后將社會保障隱性債務(wù)或歷史欠賬等因素都考慮在內(nèi)。

（二）決策與配置

在科學(xué)評估宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和財(cái)政可用資源的自主性的基礎(chǔ)上，接下來就需要科學(xué)地做出中期財(cái)政安排的決策，根據(jù)支出的優(yōu)先順序，合理地配置財(cái)政資源?？茖W(xué)決策要做到“事”與“錢”的統(tǒng)籌，要求中期財(cái)政規(guī)劃與政府綜合規(guī)劃或部門的專業(yè)規(guī)劃緊密銜接；同時(shí)，決策根據(jù)管控難易分為政府決策和部門決策兩個(gè)層面。中期財(cái)政規(guī)劃決策中這些都需要統(tǒng)籌安排好。

1.中期財(cái)政規(guī)劃決策與政府綜合規(guī)劃及部門專業(yè)規(guī)劃銜接

政府綜合規(guī)劃和部門專業(yè)規(guī)劃是中期財(cái)政規(guī)劃的重要依據(jù)。中期財(cái)政規(guī)劃決策，財(cái)政部門中期財(cái)政規(guī)劃決策要與政府的綜合規(guī)劃相銜接，并逐步對政府綜合規(guī)劃提出完善要求，政府綜合規(guī)劃編制涉及財(cái)政支出事項(xiàng)的都應(yīng)該與財(cái)政部門進(jìn)行充分溝通，否則要么政府綜合規(guī)劃執(zhí)行不下去，要么必然形成規(guī)劃通過后對財(cái)政的倒逼，使中期財(cái)政規(guī)劃控制支出總量的難度增加。部門中期財(cái)政規(guī)劃不僅要與政府綜合規(guī)劃相銜接，還要與部門專業(yè)規(guī)劃緊密銜接，要求部門首先要完善部門專業(yè)規(guī)劃，沒有的要編制，已有的要更加科學(xué)合理；同時(shí)，部門編制專業(yè)規(guī)劃時(shí)，涉及財(cái)政支出事項(xiàng)時(shí)，必須要與財(cái)政部門溝通并征得財(cái)政部門同意，方可納入專業(yè)規(guī)劃安排，這樣，部門中期財(cái)政規(guī)劃決策再與之密切銜接，才能有利于“事”與“錢”的中期統(tǒng)籌安排。

2.中期財(cái)政規(guī)劃約束要分層提出要求

中期財(cái)政規(guī)劃決策包括政府部門自主決策和政府決策兩個(gè)層面，后者是前者的基礎(chǔ)。重大項(xiàng)目決策一般要由政府決策，政府決策之外的，部門可自主決策。在現(xiàn)行管理體制下，政府決策和部門自主決策的約束框架及效力差別較大，中期財(cái)政規(guī)劃的決策應(yīng)該分層提出要求，強(qiáng)化約束的要求要有先有后。

經(jīng)過十多年財(cái)政管理改革的推進(jìn)，部門決策自主性和自我約束機(jī)制逐步健全，財(cái)政、審計(jì)、社會機(jī)構(gòu)等多方治理機(jī)制也相對完善。但是，人大監(jiān)督不到位，政府決策不規(guī)范，約束也不強(qiáng)，所以出現(xiàn)了“領(lǐng)導(dǎo)一動(dòng)、規(guī)劃重弄”的情況，不利于中期財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)施。因此，根據(jù)控制的難易程度，中期財(cái)政規(guī)劃的硬約束要求可以分層提出：第一步，對部門層面決策提出硬約束要求，并配以相應(yīng)管理、監(jiān)督制度，形成合理的激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化部門決策的約束力；第二步，對政府決策提出要求，要減少隨意性和主觀性，通過一定的程序、機(jī)制，將政府決策上升到法律的層次，賦予法律效力加強(qiáng)約束，因?yàn)橐揽空陨聿块T的監(jiān)督管理已不能滿足約束政府的要求，必須通過相應(yīng)的程序、機(jī)制安排，保障政府決策及規(guī)劃的規(guī)范性、連貫性。

3.決策機(jī)制科學(xué)合理，做好項(xiàng)目庫管理

政府決策通過完善治理機(jī)制，吸收社會組織、民眾等多方參與決策、咨詢、聽證等，推進(jìn)政府決策的科學(xué)性；部門決策機(jī)制完善需要強(qiáng)化部門決策依據(jù)和程序，項(xiàng)目決策要有一套包括項(xiàng)目可行性研究、評審等完善的程序和機(jī)制。

同時(shí)，要做好項(xiàng)目庫管理。財(cái)政收支管理，包括人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，其中人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)管理控制機(jī)制相對完善，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制仍然有待完善。項(xiàng)目管理和項(xiàng)目庫建設(shè)是中期財(cái)政規(guī)劃管理的重要內(nèi)容，項(xiàng)目立項(xiàng)要有完善的決策程序和機(jī)制，立項(xiàng)后進(jìn)部門項(xiàng)目庫，部門項(xiàng)目庫匯集到財(cái)政形成財(cái)政項(xiàng)目庫，這樣，年度預(yù)算的項(xiàng)目必須來自財(cái)政項(xiàng)目庫，否則不能進(jìn)年度預(yù)算；財(cái)政項(xiàng)目庫要來自部門項(xiàng)目庫，否則財(cái)政也不予認(rèn)可，等等，形成這樣一套項(xiàng)目庫管理機(jī)制，提升中期財(cái)政規(guī)劃質(zhì)量。

（三）執(zhí)行與遵從

中期財(cái)政規(guī)劃的目標(biāo)是實(shí)行財(cái)政支出總量控制，執(zhí)行要具有約束力，第一年度中期財(cái)政規(guī)劃要約束年度預(yù)算，后續(xù)年度中期財(cái)政規(guī)劃要指引相應(yīng)年度的預(yù)算，只有執(zhí)行具有約束力，才能保證中期財(cái)政規(guī)劃的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。中期財(cái)政規(guī)劃執(zhí)行實(shí)際上是對規(guī)劃決策的落實(shí)，因此執(zhí)行和遵從程度又與中期財(cái)政規(guī)劃決策的科學(xué)性和預(yù)期目標(biāo)設(shè)定緊密聯(lián)系。中期財(cái)政規(guī)劃決策分為政府和部門（包含項(xiàng)目決策）兩個(gè)層面，根據(jù)兩個(gè)層面制度環(huán)境和約束機(jī)制不同，對中期財(cái)政規(guī)劃執(zhí)行也要分層提出約束力的要求。

1.中期財(cái)政規(guī)劃對部門層面執(zhí)行約束力要求

約束容易強(qiáng)化且已具有管理和治理基礎(chǔ)的層面可先做，即部門決策層面可先提強(qiáng)化約束要求，隨著財(cái)政部門預(yù)算管理能力和水平大幅提升，相應(yīng)財(cái)政、部門、審計(jì)等之間的治理約束機(jī)制不斷強(qiáng)化，財(cái)政預(yù)算管理要求落實(shí)相對到位，中期財(cái)政規(guī)劃執(zhí)行約束力要求可以先在部門層面強(qiáng)化要求，并通過完善相應(yīng)的決策流程和機(jī)制保障，強(qiáng)化激勵(lì)相容，提高規(guī)劃的遵從度。

2.中期財(cái)政規(guī)劃對政府層面執(zhí)行約束力要求

我國現(xiàn)行政府管理體制下，由于現(xiàn)代化的國家治理體系尚不健全，治理能力不高，導(dǎo)致政府相對強(qiáng)勢，決策權(quán)力過于集中、缺乏約束的問題相對突出，沒有形成完善的約束程序和機(jī)制，導(dǎo)致政府決策具有隨意性、主觀性，決策隨時(shí)會“改弦更張”，導(dǎo)致政府規(guī)劃約束力大打折扣，以此為基礎(chǔ)形成的中期財(cái)政規(guī)劃，執(zhí)行約束力難以保障。這樣，需要一方面通過部門決策的硬約束要求來影響政府決策，另一方面進(jìn)一步提升國家治理的水平，發(fā)揮治理在政府規(guī)劃決策中的作用，提升預(yù)算透明度，采取更加良好的預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，并逐步上升到法律層面，以此來強(qiáng)化對政府規(guī)劃的約束，在條件逐步具備的情況下，再對中期財(cái)政規(guī)劃在政府層面決策提出硬約束的要求，減少執(zhí)行過程中的調(diào)整或降低調(diào)整的幅度，這個(gè)層面執(zhí)行約束力，需要依托上升到法律層面來保障。

（四）績效與激勵(lì)約束機(jī)制

績效包括管理績效和資金績效兩個(gè)方面。管理績效主要涉及規(guī)劃決策合理性、編制準(zhǔn)確性、執(zhí)行約束力等方面，資金績效是規(guī)劃涉及資金的使用效果，這些都要與后續(xù)年份的資金分配掛鉤，建立激勵(lì)約束機(jī)制，從而與中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)測、決策、執(zhí)行等形成一個(gè)閉環(huán)的良性互動(dòng)機(jī)制，提升中期財(cái)政規(guī)劃的管理效率。

1.中期財(cái)政規(guī)劃績效管理?xiàng)l件更完善

年度預(yù)算已經(jīng)建立起了基本的績效與反饋機(jī)制，但中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行績效評估的條件更加完備。在很多情況下，由于財(cái)政政策的時(shí)滯效應(yīng)，對財(cái)政的整體影響較長時(shí)間之后才會顯現(xiàn)，明顯的例子就是，一些投資項(xiàng)目短期內(nèi)無法反映和預(yù)計(jì)其影響的程度以致無法真實(shí)評判其績效，而將這種評價(jià)置于中期框架內(nèi)就可以使政府通過中長期有關(guān)財(cái)政收支信息更好地對當(dāng)前和未來的項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。政府可將跨期項(xiàng)目和具有時(shí)滯性的財(cái)政政策置于更長期間進(jìn)行監(jiān)管，以及充分結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化對其效果進(jìn)行有效的評估，避免短期評價(jià)的盲目性，中期財(cái)政規(guī)劃可在更廣的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行跨期資源再配置。

2.建立與中期財(cái)政規(guī)劃績效掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制

財(cái)政部門可以對照部門預(yù)算和財(cái)政計(jì)劃“合同”指標(biāo)安排，對政府部門完成任務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、時(shí)間進(jìn)度、成本等情況進(jìn)行考察與評價(jià)，作為考察政府部門績效的主要依據(jù)。在資金分配的過程中，要體現(xiàn)績效與資金分配的聯(lián)系，績效做得好的，要有激勵(lì)安排，比如可以將績效與后續(xù)年份的資金分配進(jìn)行掛鉤，形成激勵(lì)相容機(jī)制，或是設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；對于績效不好或不夠好的，也要在相應(yīng)的資金分配或獎(jiǎng)勵(lì)的安排上有所體現(xiàn)。

總之，中期財(cái)政規(guī)劃目標(biāo)是通過跨期財(cái)政資源配置安排實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支總量控制，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的路徑，是整個(gè)中期財(cái)政規(guī)劃運(yùn)行環(huán)環(huán)相扣的環(huán)節(jié)，及對關(guān)鍵環(huán)節(jié)把握處理。中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的路徑主要經(jīng)過四個(gè)環(huán)節(jié)：中期預(yù)測與評估、中期決策與配置、中期執(zhí)行與遵從、績效與激勵(lì)相容機(jī)制。通過這樣一個(gè)路徑，形成一個(gè)中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的閉環(huán)流程，并在關(guān)鍵環(huán)節(jié)根據(jù)條件、制約因素進(jìn)一步分層、分步推進(jìn)，分步提出約束要求，這樣，有先有后，突出重點(diǎn)，既能有效推進(jìn)、又能切合現(xiàn)實(shí)，最終可以實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃的目標(biāo)。

上述路徑安排的實(shí)現(xiàn)，也提升了中期財(cái)政規(guī)劃的治理水平。一是提升政府部門治理水平。通過中期財(cái)政規(guī)劃安排，強(qiáng)化決策、執(zhí)行和激勵(lì)相容機(jī)制，完善財(cái)政、部門、審計(jì)等部門之間以及部門內(nèi)部的治理關(guān)系，促進(jìn)部門項(xiàng)目資金跨期統(tǒng)籌安排，避免資金脫節(jié)或斷鏈的“半拉子”工程，提升政府部門層面的治理水平。二是提升政府治理水平。通過中期財(cái)政規(guī)劃管理，突出以政府（國家）為主體、上升到法律層面保障執(zhí)行約束力來推進(jìn)，著力促進(jìn)政府、市場和社會的三維治理關(guān)系及中央、地方政府間關(guān)系規(guī)范化、制度化、法制化，以此達(dá)到共治善治的目的，促進(jìn)推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化。保障政府活動(dòng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，消除“任期制”或“領(lǐng)導(dǎo)一動(dòng)、規(guī)劃重弄”導(dǎo)致規(guī)劃與項(xiàng)目“改弦更張”的問題，避免由此造成的脫節(jié)或浪費(fèi)，或?yàn)榫S持而導(dǎo)致的債臺高筑問題。

三、實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)條件

亞洲開發(fā)銀行（2001）在《公共支出管理》中提出，有能力建立跨年度預(yù)算的集體應(yīng)具備四個(gè)條件：（1）經(jīng)濟(jì)較為穩(wěn)定。（2）有可靠的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測、分析能力和嚴(yán)格的政策決策過程。（3）預(yù)算制度具有紀(jì)律性。（4）社會制度能有效支撐預(yù)算體系。這四條概括了實(shí)施跨年度預(yù)算的核心要素。以亞行提出的條件為參照，結(jié)合我國的實(shí)際情況，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的條件應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面。

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性

中期財(cái)政規(guī)劃針對三至五年制定預(yù)算，只有保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，才能科學(xué)統(tǒng)籌，跨時(shí)期安排預(yù)算，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢安排政府收支，實(shí)現(xiàn)跨期平衡預(yù)算。實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃最重要的條件。

中期財(cái)政規(guī)劃的執(zhí)行力度也取決于預(yù)算資源的保障水平，即預(yù)算資源與執(zhí)行機(jī)構(gòu)所需資金應(yīng)該匹配，否則就會發(fā)生以下問題：其一，若預(yù)算低于執(zhí)行機(jī)構(gòu)所需資金，則無法約束執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照最高限額縮減成本，部委和地方可能通過預(yù)算外支出、專項(xiàng)支出等途徑獲取超出最高限額的資金，使中長期規(guī)劃“形同虛設(shè)”；其二，若因原料價(jià)格的大幅變動(dòng)導(dǎo)致成本大幅減少，支出機(jī)構(gòu)也會將以前年度的預(yù)測作為政府撥款的傾向，使得隨后年份的支出削減難以開展，即使事實(shí)已經(jīng)很清楚。例如，2006年俄羅斯開始試行編制中期預(yù)算，2007年正式全面推開。俄羅斯中期預(yù)算主要目的是保證國家職能的順利實(shí)現(xiàn)，保障國家財(cái)政收入和支出的長期平衡。但預(yù)算政策能否得以實(shí)現(xiàn)，在很大程度上將取決于能否得到國家財(cái)力的充分保障。2014年之前，俄羅斯中期預(yù)算實(shí)施情況較為穩(wěn)定，但從2014年起，石油價(jià)格大幅下跌，導(dǎo)致俄羅斯出現(xiàn)巨幅赤字，中期預(yù)算也難以為繼。俄羅斯要防止2016財(cái)年的赤字突破國內(nèi)生產(chǎn)總值的6%，需要籌措200億美元資金。

（二）跨期財(cái)政資源的確定性

中期財(cái)政規(guī)劃核心是政府對財(cái)權(quán)的跨期配置。中期財(cái)政規(guī)劃的具體步驟包括：確立整體財(cái)政政策目標(biāo)并明確闡述政府將如何在中期實(shí)現(xiàn)它們；對現(xiàn)有政策的中期成本提供更好的信息（這通常表明如果財(cái)政政策目標(biāo)要被實(shí)現(xiàn)，可用的資源就非常有限）；更大范圍的預(yù)算政策創(chuàng)新（將需一年以上的時(shí)間完成的）。實(shí)際上，預(yù)算要求被提出時(shí)，從某種意義上來說，預(yù)算年度的大多數(shù)支出已經(jīng)被承諾支付了（公務(wù)員工資、退休金和償債成本在短期是不變的）。這意味著，任何支出優(yōu)先順序的真正調(diào)整，如果成功的話，都必須在幾年內(nèi)完成。

分稅制以來，中央與省之間收入劃分相對明確，但省以下財(cái)政關(guān)系清晰度不高、穩(wěn)定性不夠。市或縣級政府相當(dāng)一部分可支配財(cái)力來自上級政府和中央政府的轉(zhuǎn)移支付，如果沒有準(zhǔn)確的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，地方預(yù)算編制就不完整，從而對地方中期財(cái)政規(guī)劃的編制質(zhì)量造成很大影響。中期預(yù)算規(guī)劃期為未來三年，而地方債務(wù)限額需在每年3到4月經(jīng)全國人大批準(zhǔn)全國債務(wù)限額后由國務(wù)院下達(dá)。因此，財(cái)政收入分配制度是否明確，是地方實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的重要條件。

（三）預(yù)測技術(shù)的成熟度

做好科學(xué)、統(tǒng)籌的財(cái)政中期規(guī)劃管理，必需基于一項(xiàng)基本的大前提，即對財(cái)政收支、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況等做出盡可能精確的預(yù)測。并且要充分考慮國際經(jīng)濟(jì)形勢、國內(nèi)體制改革等各種變量的干擾。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的宏觀背景下，如何充分挖掘各類數(shù)據(jù)，充分利用網(wǎng)絡(luò)科技和大數(shù)據(jù)等方法，運(yùn)用更科學(xué)的預(yù)算模型，盡可能涵蓋更多的變量，是提升宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收入預(yù)測能力的重要條件。在此基礎(chǔ)上，還要建立穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)模型調(diào)整機(jī)制，來修正預(yù)測能力，為更好的制定中期財(cái)政規(guī)劃服務(wù)。

實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃是一個(gè)困難的有挑戰(zhàn)性的程序，它不但需要強(qiáng)有力的承諾、來自財(cái)政部門強(qiáng)有力的資金支持，還需要長期的時(shí)間。在采用這一工具之前，需要做好以下工作：一是對宏觀經(jīng)濟(jì)的良好分析和預(yù)測。需要較強(qiáng)的宏觀財(cái)政能力和可靠的預(yù)測收入的方法來估計(jì)中長期的可運(yùn)用財(cái)政資源的匯總。對此，需要在負(fù)責(zé)中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的財(cái)政部門、權(quán)威的宏觀預(yù)測機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)計(jì)劃管理的部門之間相互協(xié)調(diào)的制度安排，建立科學(xué)的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測模型，提高對宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測的準(zhǔn)確性。二是適量的信息庫。中期財(cái)政規(guī)劃要求有一個(gè)強(qiáng)大的信息庫，它要包括廣泛的預(yù)算覆蓋范圍，關(guān)于實(shí)際支出的可靠信息，能按相關(guān)的功能分析支出的一個(gè)全面詳細(xì)的分類結(jié)構(gòu)，以及精確和及時(shí)的會計(jì)信息。因此，在完成政府收支分類改革和政府會計(jì)改革以前我國還無法建立中期財(cái)政規(guī)劃，此外，中期財(cái)政規(guī)劃的建立還應(yīng)該同政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)緊密聯(lián)系在一起。三是適當(dāng)?shù)膮?shù)。中期財(cái)政規(guī)劃的參數(shù)需要仔細(xì)選擇，特別是所有支出功能的匯總，支出的內(nèi)容，政府的組織結(jié)構(gòu)和中期財(cái)政規(guī)劃的部門細(xì)分，中期財(cái)政規(guī)劃與發(fā)展計(jì)劃和年度預(yù)算的協(xié)調(diào)機(jī)制，以及預(yù)測人員和資本性支出的適當(dāng)方法。

在“為將來而預(yù)算”的理念引導(dǎo)下，多數(shù)OECD成員國已采用了包括未來3-5年的多年期預(yù)算框架，以彌補(bǔ)年度預(yù)算的不足。在那些因各種因素制約而難以全面實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的國家，也針對資本性支出的未來成本、養(yǎng)老金等公民權(quán)益性支出的長期需求、政府擔(dān)保等隱性負(fù)債，采用了某種方式的中長期展望。需要注意的是，“鑒以往之事易，證未來之事難”，越是長時(shí)間尺度上的預(yù)算決策，其在預(yù)測精度上面臨的挑戰(zhàn)也越大。以美國為例，金融危機(jī)導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)形勢變動(dòng)，使得原有的基礎(chǔ)性預(yù)測數(shù)據(jù)已不具有準(zhǔn)確性，美國預(yù)算周期已然由1995年的“1+4”年縮短為“1+2”年，這較為接近其某些州政府的雙年度預(yù)算。

（四）決策機(jī)制的科學(xué)性

中期財(cái)政規(guī)劃將財(cái)政政策目標(biāo)與規(guī)劃編制緊密結(jié)合，體現(xiàn)了戰(zhàn)略性支出優(yōu)先順序的安排決策。決策的科學(xué)性需要相應(yīng)的條件保障，一是中期財(cái)政規(guī)劃要與國家綜合規(guī)劃或部門專業(yè)規(guī)劃結(jié)合，部門的中期財(cái)政規(guī)劃要與部門專業(yè)規(guī)劃相銜接，這就需要綜合規(guī)劃或部門專業(yè)規(guī)劃編制要科學(xué)合理，與財(cái)政資金安排緊密銜接；二是中期財(cái)政規(guī)劃決策要體現(xiàn)長期思維，包括部門決策和政府決策，部門決策隨著我國預(yù)算管理制度的改進(jìn)不斷完善，政府行政決策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，是中期財(cái)政規(guī)劃決策科學(xué)性的重要條件。

（五）預(yù)算管理基礎(chǔ)的完備性

實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃，首先需要一定的預(yù)算管理制度基礎(chǔ)，比如部門預(yù)算決策、編制、執(zhí)行和績效管理機(jī)制等，在此基礎(chǔ)上，才能為推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理奠定起碼的制度基礎(chǔ)。如果年度預(yù)算管理制度基礎(chǔ)缺乏，中期財(cái)政規(guī)劃就難以保障。

中期財(cái)政規(guī)劃作用能否充分發(fā)揮，在很大程度上取決于支出部門的預(yù)算遵從度以及中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束力。從法理上看，年度預(yù)算經(jīng)人大審議后，具有法律約束力。但在具體實(shí)踐中，年度預(yù)算對行政部門的約束力有限。例如，決算與預(yù)算差距較大，財(cái)經(jīng)紀(jì)律不夠嚴(yán)肅，年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度失衡，重點(diǎn)和優(yōu)先支出安排難以保證。再如，政府以及發(fā)改委制定出的經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展規(guī)劃，偏向于基于發(fā)展目標(biāo)的事權(quán)劃分，規(guī)劃制定時(shí)卻不受預(yù)算的約束。財(cái)政部門制定的財(cái)政規(guī)劃往往由于部門責(zé)任以及人事的復(fù)雜關(guān)系，很難與各部門的事權(quán)相對應(yīng)。因此，只有深化事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革，確立理順各級政府、各部門事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系，才能確實(shí)保證中期財(cái)政規(guī)劃與部門規(guī)劃的銜接，才能保證中期財(cái)政規(guī)劃的約束力。

（六）法律制度保障

實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，如何保障中期財(cái)政規(guī)劃的約束力，還存在法律定位上的障礙。預(yù)算法賦予年度預(yù)算相應(yīng)的約束力，但如何確定年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的地位關(guān)系，以及怎么發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束和指導(dǎo)作用，都有待于下一步制度性的安排和確認(rèn)。中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)有相應(yīng)的法律規(guī)范框架，切實(shí)賦予其相應(yīng)的法律地位。如此，中期財(cái)政規(guī)劃才能真正確定相應(yīng)地位和得到重視與支持，各級政府和各部門才會切實(shí)履行相應(yīng)義務(wù)并提供支持。發(fā)達(dá)國家有關(guān)法律普遍對中期財(cái)政規(guī)劃的法律地位和作用做出了規(guī)定，例如，《歐盟條約》明確要求各成員國必須編制中期預(yù)算，并提交歐盟委員會監(jiān)督。

四、我國實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的政策建議

我國經(jīng)過改革開放以來的快速持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有了穩(wěn)定基礎(chǔ)，預(yù)算管理不斷完善，加上借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，具備了一定的中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施條件。實(shí)踐中我國也進(jìn)行了積極探索，自1998年應(yīng)對亞洲金融危機(jī)開始，財(cái)政部就開始嘗試編制3年財(cái)政發(fā)展計(jì)劃，2008年在地方政府層面選取一省一市一縣開展試點(diǎn)。2014年國務(wù)院（國發(fā)〔2014〕45號）發(fā)文要求實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，同年12月國務(wù)院會議要求在水利投資運(yùn)營、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領(lǐng)域開展三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)，2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（〔2015〕3號），對中央和地方編制中期財(cái)政規(guī)劃提出了要求?？偟目?，中期財(cái)政規(guī)劃從試點(diǎn)到實(shí)施取得了一定成效，凸顯了中期財(cái)政規(guī)劃的前瞻性、計(jì)劃性要求，體現(xiàn)了重點(diǎn)支出保障的優(yōu)先順序，完善了項(xiàng)目管理機(jī)制，強(qiáng)化了年度預(yù)算管理，清晰提出規(guī)劃約束力要求，對促進(jìn)財(cái)政健康可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了一定作用。

但是，由于條件、環(huán)境等尚有差距，導(dǎo)致實(shí)踐中暴露出不少問題：一是對中期財(cái)政規(guī)劃認(rèn)識不到位，加上受限體制、實(shí)際操作壓力因素，總體定位層次不高；二是中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施明確了預(yù)測要求，但受條件、體制和能力等制約，實(shí)踐中預(yù)測困難或不到位情況突出，比如轉(zhuǎn)移支付影響了地方收支預(yù)期，一些部門中期財(cái)政規(guī)劃三年只是簡單一年乘以三，預(yù)測不到位；三是中期財(cái)政規(guī)劃決策體現(xiàn)了前瞻性、計(jì)劃性等現(xiàn)代預(yù)算要求，但決策受依據(jù)、機(jī)制等限制，規(guī)范性、長期性思維不夠，比如“領(lǐng)導(dǎo)一動(dòng)、規(guī)劃重弄”，決策長效機(jī)制缺乏；四是中期財(cái)政規(guī)劃明確了約束要求，但是受體制、機(jī)制影響，規(guī)劃約束軟化比較突出，調(diào)研中河南2016年預(yù)算較規(guī)劃調(diào)整80%以上；五是政府治理理念認(rèn)識不足，激勵(lì)約束機(jī)制重視不夠。根據(jù)中期財(cái)政規(guī)劃規(guī)范性要求和我國現(xiàn)實(shí)條件，對中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施提出如下政策建議：

（一）進(jìn)一步提高對中期財(cái)政規(guī)劃的重視程度

首先，高度重視利用中期財(cái)政規(guī)劃工具，促進(jìn)財(cái)政收支跨期平衡和可持續(xù)發(fā)展，特別是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下財(cái)政收支矛盾加劇，要重視利用中期財(cái)政規(guī)劃管理增強(qiáng)財(cái)政收支安排的可預(yù)見性和持續(xù)性。其次，中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施涉及決策方式轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)要重視和支持。世界經(jīng)驗(yàn)表明，政治支持對于中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施意義重大，“國情也很重要，中期支出框架的成功事實(shí)取決于其與該國國情的適應(yīng)程度①世界銀行著，財(cái)政部綜合司譯：《超越年度預(yù)算—中期支出框架的全球經(jīng)驗(yàn)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013：P70?！?，領(lǐng)導(dǎo)重視和支持至關(guān)重要。第三，強(qiáng)化部門對中期財(cái)政規(guī)劃的認(rèn)識。中期財(cái)政規(guī)劃是政府職責(zé)，規(guī)劃實(shí)施需要部門齊心協(xié)力，避免財(cái)政部門孤軍奮戰(zhàn)，要凝聚各方力量、形成改革合力。第四，重視中期財(cái)政規(guī)劃的政府治理作用的發(fā)揮。中期財(cái)政規(guī)劃的治理目的就是推動(dòng)政府自身的轉(zhuǎn)型升級，“倒逼”政府轉(zhuǎn)變決策方式、提升治理能力。

（二）完善體制機(jī)制增強(qiáng)收支可預(yù)期性，完善技術(shù)能力提高預(yù)測的準(zhǔn)確性

第一，完善財(cái)政體制，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)限額等下達(dá)的時(shí)間、程序，盡可能增強(qiáng)地方收支、債務(wù)預(yù)期。第二，完善技術(shù)能力提高預(yù)測準(zhǔn)確性。一是做好宏觀經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)測，為中期財(cái)政預(yù)測奠定良好基礎(chǔ)。可以考慮成立宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測委員會，統(tǒng)籌安排，提升中期財(cái)政規(guī)劃預(yù)測能力和水平。二要提升部門預(yù)測能力，健全機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員配備，合理建模和確立參數(shù)，奠定科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)。三要做好相關(guān)事項(xiàng)的技術(shù)處理。包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理、后補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)資金的中期安排、政府的財(cái)政性資源（包括政府債務(wù)）全覆蓋等。四要借鑒OECD國家經(jīng)驗(yàn)，完善預(yù)測技術(shù)方法：如全面完整的信息披露、進(jìn)行靈敏度分析、建立獨(dú)立的分析機(jī)構(gòu)等。

（三）健全保障機(jī)制，增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃決策的長期思維

第一，完善政府決策機(jī)制保障決策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。強(qiáng)化政府行政決策的長期思維，增強(qiáng)決策的前瞻性和可持續(xù)性，同時(shí)，借鑒年度預(yù)算中的參與式預(yù)算管理機(jī)制，并提升規(guī)劃法律效力以加強(qiáng)約束，來保障中期財(cái)政規(guī)劃決策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。第二，中期財(cái)政規(guī)劃要與政府綜合規(guī)劃或部門專項(xiàng)規(guī)劃相互銜接。財(cái)政規(guī)劃要與科學(xué)合理的業(yè)務(wù)規(guī)劃銜接，否則就是“將錯(cuò)就錯(cuò)”。所以，一方面強(qiáng)調(diào)財(cái)政規(guī)劃要與政府綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃銜接，另一方面，特別要注意提升綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的質(zhì)量，要改變傳統(tǒng)政府綜合規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃的虛化問題；要提高部門業(yè)務(wù)規(guī)劃編制的質(zhì)量，增強(qiáng)綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃資金需求與財(cái)政的溝通對接，對于部門業(yè)務(wù)規(guī)劃需要財(cái)政資金的，要編制具體的資金需求計(jì)劃，并與財(cái)政部溝通銜接。避免先在部門業(yè)務(wù)規(guī)劃避開資金需求，而等規(guī)劃審批之后倒逼財(cái)政資金支持的問題。第三，完善部門決策機(jī)制，突出科學(xué)化、長期化和資金績效。完善部門決策機(jī)制，提高全局性、統(tǒng)籌性認(rèn)識，要打破部門間及其內(nèi)部利益固化格局，確保黨委政府重大項(xiàng)目列入規(guī)劃，避免只注重部門關(guān)心項(xiàng)目的傾向；要做實(shí)部門項(xiàng)目的決策機(jī)制，提高部門專業(yè)規(guī)劃編制質(zhì)量，強(qiáng)化項(xiàng)目前期的可行性研究和評審等工作，進(jìn)一步提高部門決策的科學(xué)性。明確跨年項(xiàng)目的資金安排機(jī)制，健全項(xiàng)目準(zhǔn)備——項(xiàng)目庫——規(guī)劃——預(yù)算等環(huán)環(huán)相扣的制約機(jī)制，即經(jīng)過立項(xiàng)論證才能納入項(xiàng)目庫，進(jìn)入項(xiàng)目庫方可納入規(guī)劃，納入規(guī)劃才能進(jìn)預(yù)算。第四，提升決策層次，為中期財(cái)政規(guī)劃編制提供統(tǒng)一指引。中期財(cái)政規(guī)劃決策事關(guān)全局，現(xiàn)在主要靠財(cái)政部門與業(yè)務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)，多是部門領(lǐng)導(dǎo)一對一磋商，決策層次和效率都不高。完善中期財(cái)政規(guī)劃決策機(jī)制，打破財(cái)政部門“小馬拉大車”的被動(dòng)局面，迫切需要提高決策的層次，比如可以考慮建立財(cái)政決策委員會，就相關(guān)事宜進(jìn)行系統(tǒng)的會議研究，提高決策的統(tǒng)籌性和效率。并在事前通過決策委員會形成并發(fā)布統(tǒng)一的編制指引，避免部門間重復(fù)浪費(fèi)或協(xié)調(diào)上低效。

（四）進(jìn)一步增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃的約束力

第一，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃的制度約束。在現(xiàn)有實(shí)施規(guī)定的項(xiàng)目、項(xiàng)目庫、規(guī)劃、預(yù)算層層遞進(jìn)的約束關(guān)系以及資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定基礎(chǔ)上，完善規(guī)劃與年度預(yù)算約束關(guān)系，并制度化。第二，強(qiáng)化績效約束條件。注重績效約束條件的設(shè)計(jì)和使用，促進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃最終功能的發(fā)揮。第三，提升法制層次。將約束上升到法律層次，解決決策短期化問題，切實(shí)提高中期財(cái)政規(guī)劃的約束力。真正促進(jìn)政府、部門重視和強(qiáng)化約束，形成良性機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃編制和效應(yīng)發(fā)揮。

（五）強(qiáng)化激勵(lì)相容機(jī)制建設(shè)，提高政府部門治理能力

治理是構(gòu)成系統(tǒng)的各部分相互作用達(dá)到均衡的一種狀態(tài)和結(jié)果。財(cái)政要發(fā)揮利益機(jī)制的作用調(diào)節(jié)各方、共同發(fā)揮作用，達(dá)到共治效果。中期財(cái)政規(guī)劃要著眼財(cái)政資金的利益機(jī)制，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)利益激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)地方、部門不斷強(qiáng)化自我管理和自我約束，最終形成共治、善治的良性循環(huán)。

考慮到條件、環(huán)境制約，財(cái)政可先推進(jìn)政府部門層面治理，為政府治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)，然后將中期財(cái)政規(guī)劃治理功能提升到政府治理層面，用以規(guī)范約束政府、市場、社會以及中央跟地方之間的關(guān)系，決策層面也由政府內(nèi)部的激勵(lì)約束提升到國家治理層面，通過社會、市場等參與，形成對政府決策行為的激勵(lì)約束，從而實(shí)現(xiàn)政府的人本化施政目標(biāo)，保證公眾參與決策、監(jiān)督和評價(jià)，切實(shí)保障公民的訴求。

（六）完善配套制度、條件

第一，完善信息基礎(chǔ)設(shè)施，提升編制質(zhì)量。開發(fā)全國基本通用的中期財(cái)政規(guī)劃編制信息系統(tǒng)，規(guī)范流程和業(yè)務(wù)操作，夯實(shí)財(cái)政管理基礎(chǔ)，避免地方走彎路，避免地方重復(fù)投入開發(fā)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃編制效益最優(yōu)化。強(qiáng)化政府部門之間信息共享，完善預(yù)算編制、執(zhí)行和總預(yù)算會計(jì)軟件對接，實(shí)現(xiàn)財(cái)政數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性和共享性，避免信息“碎片化”和“信息孤島”，提高財(cái)政管理效率。第二，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，全面反映政府財(cái)務(wù)情況。通過建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，將政府綜合財(cái)務(wù)情況全部納入考慮范圍，做到橫向到邊，包括由四本預(yù)算組成政府預(yù)算體系，包括資產(chǎn)、權(quán)益和政府性債務(wù)等等，科學(xué)合理地匹配相應(yīng)會計(jì)期間；縱向到底，改革過程中的歷史欠賬及社會保障制度運(yùn)行過程中的未來財(cái)務(wù)壓力也要相應(yīng)考慮。為預(yù)算管理提供更為全面、豐富的預(yù)算會計(jì)、財(cái)務(wù)會計(jì)信息，全面反映政府資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用等相關(guān)信息，為科學(xué)測算政府未來運(yùn)行成本和中期財(cái)政規(guī)劃編制提供詳實(shí)基礎(chǔ)信息。

［1］財(cái)政部綜合司.財(cái)政中期預(yù)算管理研究［M］.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

［2］世界銀行著，財(cái)政部綜合司譯.跨越年度預(yù)算-中期支出框架的全球經(jīng)驗(yàn)［M］.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

［3］劉尚希.劉尚希建言財(cái)政改革［OL］.中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2016年2月17日.

［4］劉尚希等.從政府治理看中期財(cái)政規(guī)劃——基于河北省的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)［R］.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《研究報(bào)告》，第32期，2015年9月9日.

［5］王朝才等.對我國地方中期財(cái)政規(guī)劃工作的建議——基于河南省焦作市中期預(yù)算試編情況的調(diào)研［R］.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《研究報(bào)告》，第41期，2015年11月9日.

［6］石英華.積極穩(wěn)妥推行中期財(cái)政規(guī)劃管理［J］.公共財(cái)政研究，2015（1）.

課題指導(dǎo)人：蘇明

課題負(fù)責(zé)人：趙福昌

課題組成員：趙福昌石英華申學(xué)鋒趙云旗李成威

史衛(wèi)鄢曉發(fā)于長革王向陽柳文

劉紅藝

執(zhí)筆人：趙福昌李成威鄢曉發(fā)

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Study on the Path and Conditions of Medium-term Fiscal Planning

Research Group of CAFS on the Study of the Path and Conditions of Medium-term Fiscal Planning

Medium-term Fiscal Planning（MTFP）is an important budgetary management instrument.This paper analyzed the target，function，path and conditions of MTFP using normative analyzing method.The target of MTFP is to prevent the disconnection of money and responsibility by fiscal inter-period arrangement，enhance predictability and sustainability and dissolve fiscal risks.Its function is to improve state governance. The paths include four aspects：prediction and evaluation，decision-making and distribution，execution and compliance，performance and incentive compatibility mechanism.The key aspects should be promoted hierarchical and step by step according to conditions and restraining factors.Then this paper evaluated the progress and problems of Chinese MTFP，and makes some policy recommendations：to take more emphasis on MTFP，to improve revenue and expenditure prediction institution and prediction accuracy，to improve the ensuring mechanism and the long-term thinking of MTFP，to strengthen the constraining force of MTFP，to strengthen the incentive compatibility mechanism construction，to enhance the state governance capacity，to improve the relevant systems and conditions，and so on.

State Governance；Medium-term Fiscal Planning；Path；Condition

F812.2

A

2096-1391（2016）06-0005-13