●鐘瑋

我國財政支出政策績效評價淺析

●鐘瑋

本文回顧了我國財政支出績效管理改革的進程，梳理了我國財政支出政策績效工作評價的方法、經(jīng)驗，對財政支出政策績效評價中遇到的問題進行了分析，最后就政策績效評價提出了技術(shù)和制度改進建議。

財政支出政策績效評價績效管理

黨的十八屆三中全會明確提出加快推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，需要建立與此相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度和預(yù)算管理制度。財政支出政策是體現(xiàn)治理能力與水平的重要標(biāo)志，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出：“將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)”。作為政策設(shè)計、實施、調(diào)整、退出的重要決策工具，財政支出政策評價不僅能夠優(yōu)化公共資源配置，而且有助于提高政府政策制定的科學(xué)性，提升政府治理的綜合績效，已經(jīng)成為世界各國普遍采用的重要工具。

一、我國財政支出績效評價發(fā)展現(xiàn)狀

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃

2003年以來，財政支出績效評價作為財政管理改革的重要舉措和有效支撐，按照“從增量擴面向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變；從事后評價向事前評估轉(zhuǎn)變；從財政部門主導(dǎo)評價向部門自評與財政部門再評價相結(jié)合轉(zhuǎn)變；從項目評價為主向部門整體支出評價拓展”的改革思路，逐步建立了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制，有效助推了財政資金使用績效的提升。

（二）政策績效評價框架體系逐漸清晰

財政部一直關(guān)注財政預(yù)算績效評價工作，先后選擇了“國土資源大調(diào)查專項”、“污水處理國債專項”和“農(nóng)業(yè)科技跨越計劃”等中央部門預(yù)算專項進行績效評價試點，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》、《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》等一系列規(guī)章制度，預(yù)算司專門設(shè)立了績效評價處，制定發(fā)布了項目支出、部門整體績效評價，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理等一系列相關(guān)制度辦法，對部門職責(zé)、工作程序和方法進行了明確，構(gòu)建了完善的績效管理體系。

以事前績效評價體系為基礎(chǔ)，2015年，各地著重探索了財政支出政策的后評價。以北京市為例，其基于對公共政策基本要素的理解，從以下三個層面進行指標(biāo)體系構(gòu)建：一是在政策層面，重點評價政策主體所制定目標(biāo)的明確合理程度，執(zhí)行后目標(biāo)產(chǎn)出的達標(biāo)程度、效益的顯著程度；二是在政策與政策分解任務(wù)對接層面，重點評價對政策的任務(wù)分解和落實情況；三是在政策分解任務(wù)層面，重點評價政策主體運用政策手段進行過程管控的有效程度，政策主體分配資源的公平程度及政策對象享受利益的均衡程度，保障政策效果的持續(xù)性和政策主體資源投入的可實現(xiàn)程度。在具體指標(biāo)設(shè)計上，北京市財政局以政策相關(guān)性、政策效率性、政策效益性、政策公平性以及政策效果可持續(xù)性的“五性維度”為一級指標(biāo)，需求充分性、目標(biāo)明確性等12項為二級指標(biāo)和其它23項為三級指標(biāo)（見表1）。

表1 政策績效評價指標(biāo)體系共性框架

（三）形成了財政主導(dǎo)下的第三方參與模式

政策績效評價工作涉及面廣、專業(yè)性強，必須加強各相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，形成合力。因此，評估主體多元化是績效評估民主性、科學(xué)性和公信力的有效保障，財政在績效管理中堅持公開透明的原則，與人大、政協(xié)積極進行決策互動，定期匯報年度績效情況，聘請人大代表、政協(xié)委員參與監(jiān)督預(yù)算績效評價工作。績效評價的具體工作一般由財政部門相關(guān)職能處室按第三方類別進行招標(biāo)，通過公開競爭機制大力引入包括會計師事務(wù)所、咨詢機構(gòu)在內(nèi)的第三方專業(yè)機構(gòu)，并對機構(gòu)的評價工作制定操作規(guī)范和考核辦法，對相關(guān)人員實行考試和培訓(xùn)制度，確保第三方評價的工作質(zhì)量。

各地財政部門在評價指標(biāo)體系設(shè)計及具體評價工作中引入了集體論證機制：事前評估主要通過聘請專家、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、電話咨詢、召開座談會、問卷調(diào)查、人大代表及政協(xié)委員參與；事后評估主要在獲取充分、適當(dāng)數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，由財政局各業(yè)務(wù)處室組織專家、第三方中介機構(gòu)共同對指標(biāo)逐項論證，出具評價意見和分數(shù)，并集體討論其科學(xué)性。

（四）評價結(jié)果成為支撐政策的主要依據(jù)

績效評價結(jié)果每年在預(yù)算部門范圍內(nèi)公開，并且已經(jīng)成為預(yù)算決策的重要依據(jù)：對當(dāng)年績效評價結(jié)果為“一般”以下的部門，相應(yīng)扣減其下年度預(yù)算控制數(shù)。一些績效不理想的項目將被逐步淘汰、調(diào)整，相應(yīng)的節(jié)約資金將重新進行配置，安排到其他民生項目當(dāng)中。例如，2011年，北京市出臺的《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》中，規(guī)定了績效評價的結(jié)果與預(yù)算直接掛鉤，強化預(yù)算的剛性約束，明確了績效問責(zé)的情形和方式，績效評價作為促進預(yù)算主體依法合規(guī)落實責(zé)任的抓手發(fā)揮了重要作用。

二、政策績效評價工作存在的問題與難點

（一）缺乏政策績效評價的頂層設(shè)計

目前，我國對于財政預(yù)算績效評價尚未有專門的上位法，財政績效評價的要求散見于《預(yù)算法》和部分法規(guī)之中，盡管近年來各級財政部門均將績效評價作為一項重點工作不斷推進，但政策不盡一致，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)行程序和客觀可靠的操作方法，對于財政政策的績效評價大多不是尚未開展，就是“新瓶裝舊酒”的部門和項目支出評價，追根溯源，長期以來形成的“重分配，輕管理；重使用，輕績效”的思想根深蒂固，支出責(zé)任監(jiān)督和責(zé)任追究機制不健全，導(dǎo)致一些部門只重視爭取財政資金，一部分單位仍然熱衷于報項目、爭資金，而對資金使用效益和產(chǎn)出結(jié)果等績效工作重視不夠。長此以往，不僅先進的理念方法難以得到有效普及推廣，更會造成評價工作自身的公正性受到質(zhì)疑，直至影響到財政政策本身的權(quán)威性。韓國在亞洲金融危機之前，中央政府對地方政府政策績效沒有評估，政府績效評估一直堅持地方自治為主導(dǎo)，危機發(fā)生后，社會各界紛紛批評政府對銀行配置國外股權(quán)類資產(chǎn)放開的政策，進而上升至對政府只重視預(yù)算投入和政策執(zhí)行而不重視政策效率效果行為的詬病，在此壓力下，政府成立了“政策評價委員會”，并制定了《關(guān)于對政府工作的審查評價和調(diào)整的規(guī)定》，但危機損失已難以挽回。所以，頂層設(shè)計在績效評估中不可或缺。

（二）政策評價存在內(nèi)生性矛盾

對財政支出政策進行績效考評是一項世界性難題，在我國更是一項全新的嘗試。政策績效評價本身具有多元化、長期化、綜合性的復(fù)雜特點，因而在評價標(biāo)準(zhǔn)上，難免會產(chǎn)生總量與結(jié)構(gòu)、速度與效率、全面性與時效性、經(jīng)濟效益與社會效益等諸多內(nèi)生性的矛盾和沖突。以全面性和時效性為例，部分財政支出的基礎(chǔ)設(shè)施施工周期長、受益對象廣、界定難度大、效果顯現(xiàn)慢，單純依靠年度事后評估介入時間節(jié)點不易把握，而事前的績效評價更加困難。根據(jù)發(fā)達國家的普遍經(jīng)驗，比較可取的方法就是將政策或項目的目標(biāo)和實際進行對比得出績效，但對目標(biāo)本身的主觀性和合理性卻無法考量，造成在實際操作過程中，評價對象要么故意設(shè)置較低的目標(biāo)，要么隨意擴張和濫用權(quán)力，政府卻無力監(jiān)督。此外，政策評價涉及財政部門、預(yù)算部門、第三方獨立機構(gòu)、社會公眾等，利益相關(guān)方眾多，協(xié)同開展績效評價工作難度較大，實踐中主要以財政部門為主導(dǎo)，項目單位由財務(wù)牽頭，雙方的工作任務(wù)都很繁重，評價對象又不在財務(wù)部門，直接影響了財務(wù)部門的工作積極性，若委托第三方獨立機構(gòu)實施評價，會在一定程度上減輕上述部門的工作量，但也存在預(yù)算財務(wù)部門缺乏動力、第三方濫用職權(quán)的風(fēng)險。

（三）評價管理體系與政策環(huán)境有沖突

政策績效與公共部門績效、公共項目績效共同構(gòu)成政府績效，所以政策績效本身與政府績效之間存在相互影響的關(guān)系，而現(xiàn)行的政策績效評價，其對象僅是單一特定政策，無法反映政府整體績效中其他因素的影響。換句話說，單一政策的績效評價結(jié)果可能較好，但實際執(zhí)行時可能存在政策與政策之間、政策與管理體系之間、部門與部門之間的沖突，這些因素是政策績效評價難以顧及的，需要進一步理清政策的邊界以及與環(huán)境的關(guān)系。

三、改進建議

（一）技術(shù)層面

第一，堅持“投入產(chǎn)出”的績效導(dǎo)向。財政支出政策評價不僅要關(guān)注財政支出是否符合法律規(guī)定，是否有預(yù)算安排，更要從支出質(zhì)量、效率、成本、功能、滿意度等方面設(shè)定具體目標(biāo)和評價指標(biāo)，防止片面化、短視化、功利化傾向。突出財政支出績效管理的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點內(nèi)容：一是財政支出結(jié)構(gòu)，強化預(yù)算剛性約束，建立存量資金的定期評估和退出機制以及民生投入的保障機制；二是財政支出方式，在條件允許的情況下，盡可能采用市場化運作，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；三是明確財政支出績效評價的依據(jù)、要素、程序、方法、指標(biāo)、信息獲取等基礎(chǔ)要素和工作機制。

第二，科學(xué)處理過程與結(jié)果的關(guān)系。公眾滿意的結(jié)果導(dǎo)向是財政支出政策績效評價的基本目標(biāo)，鑒于財政支出政策的目標(biāo)多元、長周期性，應(yīng)將績效評價貫穿于財政政策的全周期，可以通過對財政支出政策績效構(gòu)建持續(xù)評價和“回頭看”機制，以事前評估和定期評估中的弱項、短板指標(biāo)為重點，強化過程管理和進度監(jiān)控，考慮與行業(yè)協(xié)會、其他主管部門等加強溝通和協(xié)作，分解下放部分政策后評價事權(quán)，以此為政策結(jié)果的有效性提供保障。此外，財政支出政策評價工作量巨大，除了引入第三方獨立評價機構(gòu)參與外，也應(yīng)注意調(diào)動被評價單位自身的積極性，特別是對于一些評價周期長的政策，可采用被評價單位定期填報指標(biāo)，輔以必要信息披露的措施，以實現(xiàn)財政支出政策績效評價工作的提質(zhì)增效。

第三，進一步提升指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性。隨著政策績效評價工作的推進，建議構(gòu)建評價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)共享機制，將指標(biāo)分為共性和特性指標(biāo)兩類，針對財政支出政策的具體特征結(jié)合運用；在標(biāo)桿設(shè)置時，結(jié)合政策績效改進情況、其他同類政策績效、理想績效情況等分別設(shè)置權(quán)重進而綜合得出標(biāo)桿值，增強評價結(jié)果的客觀性和公正性。

第四，推進信息公開。績效評價的全過程應(yīng)邀請包括利益相關(guān)方、普通民眾、專家學(xué)者、專業(yè)機構(gòu)和媒體等廣泛參與，防止代評價和被評價，構(gòu)建有效的信息管理和披露系統(tǒng)，通過公開相關(guān)信息，征詢意見、監(jiān)督工作、優(yōu)化管理、提升公信力。

（二）制度層面

首先，堅持發(fā)揮財政在政府治理中的引領(lǐng)作用，明確財政支出邊界，廓清財政支出范圍，準(zhǔn)確把握支出標(biāo)準(zhǔn)。財政支出政策評價應(yīng)體現(xiàn)對政府職能轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向功能，通過合理界定財政支出的對象明確政府職責(zé)權(quán)限，防止政府支出職能的泛化。財政支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與我國當(dāng)前的發(fā)展階段、發(fā)展水平、公共保障層次相適應(yīng)，既要厲行節(jié)約，又要講求績效，應(yīng)在準(zhǔn)確把握財政支出標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)律的基礎(chǔ)上，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在財政支出績效管理中的基礎(chǔ)支撐作用。

其次，堅持統(tǒng)籌兼顧，整體推進。以財政支出政策評價為契機，系統(tǒng)推進財政支出績效管理的廣泛應(yīng)用，促進權(quán)力配置科學(xué)化、運行規(guī)范化、監(jiān)督常態(tài)化，實現(xiàn)財政資金使用績效、政府行政績效、公共服務(wù)績效“三位一體”，協(xié)調(diào)一致。在明確財政政策目標(biāo)的前提下，應(yīng)強化考核結(jié)果運用，同步構(gòu)建和完善財政政策制定、退出和調(diào)整規(guī)范的配套機制，并將政策績效與制定主體的效能和責(zé)任掛鉤，分解落實目標(biāo)責(zé)任，實現(xiàn)從政策目標(biāo)到結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理。

再次，堅持嚴格問責(zé)和剛性獎懲，強化預(yù)防機制。應(yīng)明確財政支出績效評價結(jié)果運用的法理依據(jù)，合理設(shè)定指標(biāo)體系，科學(xué)、真實、客觀的反映績效差距，通過明確責(zé)任追究和獎懲規(guī)則，強化績效評價結(jié)果的決策指導(dǎo)、工作改進和風(fēng)險防范作用，以此帶動財政支出政策績效的持續(xù)改進提升。

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）