◎韓 雪 （中共沈陽市委黨校公共管理教研部，遼寧沈陽110036）

突發(fā)公共事件應急響應：程序的效率價值與政治責任

◎韓 雪 （中共沈陽市委黨校公共管理教研部，遼寧沈陽110036）

突發(fā)公共事件應急響應的關鍵在于效率，應急響應機制作為保證效率實現(xiàn)的程序規(guī)范，在政治責任閾值的限定下，應急決策與執(zhí)行人員因“拘于成法”而犧牲效率。如何協(xié)調(diào)程序的效率價值和規(guī)范價值，一方面，保持應急響應制度穩(wěn)固的常態(tài)運行；另一方面，探討在不違背政治原則下，通過高效率的應急響應降低事故損失，是實踐中應急響應機制設計必須考慮的關鍵問題。

應急管理；突發(fā)公共事件；政治責任；應急響應機制；效率價值；程序設計

一、引言

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《應對法》）中對突發(fā)公共事件進行了非常明確的界定，即突然發(fā)生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。突發(fā)公共事件由于突發(fā)性、巨大的破壞性、不確定性、衍生性及擴散性，要求政府和社會相關組織的迅速響應。通過統(tǒng)一指揮、協(xié)同配合，才能夠?qū)崿F(xiàn)對突發(fā)公共事件的快速響應。為實現(xiàn)有限資源的優(yōu)化配置，應急響應中指揮主體的裁量權必然放大，在既定的程序規(guī)則制約下，相關人員為避免問責，往往以犧牲效率為代價。程序的效率價值與基于遵循程序的政治責任之間應該保持適度的平衡，這也是科學應急體系設置的前提和基礎。

在突發(fā)公共事件應急管理的研究中，很少有關于應急程序與效率的研究。遵循程序與實現(xiàn)高效救援間的互促是一項非常值得研究的關鍵問題。本文中的程序是指為了保證應急的實現(xiàn)，所設計和應用的涉及預防、救助、重建等流程的規(guī)范與命令。在強大的壓力下，要求應急指揮人員立即部署，拿出合理方案采取有力行動。在此種情境下，應急指揮中心的行政裁量權會被無形放大，這種擴散的裁量權是行政決策及執(zhí)行的內(nèi)生附屬產(chǎn)物，由于行政裁量權的行使須被問責，遵循法定程序可以避免行政問責。若既定的程序規(guī)則減損了應急效率，應急指揮人員為了避免問責，可能以犧牲效率為代價，反而得不償失，貽誤最佳救援時機。因此，在程序設計中，程序的效率價值是我們要考慮的核心問題，程序設計的基本方針是在保證應急響應按部就班、有條不紊進行的同時，盡可能保留一定的裁量空間以便靈活應對猝不及防的突發(fā)情況。

二、突發(fā)公共事件應急響應機制的程序內(nèi)涵

程序既是行動的內(nèi)容，又是保證行動在既定時空范圍內(nèi)實現(xiàn)的規(guī)約條件。突發(fā)公共事件應急響應的程序應具備科學性和實用性。就程序科學性而言，應急響應機制應具備合理性、客觀性；就程序?qū)嵱眯远裕瑧表憫獧C制應具備可操作性和效率優(yōu)先性，最重要的是對人生命價值的尊重。

（一）分類、分級與屬地管理

根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生發(fā)展過程，突發(fā)公共事件應急響應機制包括預警機制、應急機制和重建機制。具體而言，通過信息情報和檢查巡查進行風險防范與識別，進而設定風險指標體系進行風險評估；應急預案啟動，成立應急指揮中心，下設若干救援機制，包括醫(yī)療救援與護理機制、物資調(diào)配保障機制、信息發(fā)布與溝通機制以及各個部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，實現(xiàn)有效應急與重點應對；災情恢復，對于預防與救援及重建中的各種機制進行評估，總結經(jīng)驗教訓，開啟心理疏導、災后人文關懷機制等。

應急響應機制的啟動均有既定的規(guī)則和程序?！稇獙Ψā返谝徽碌谒臈l：“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制?！币?guī)定了突發(fā)公共事件實行分類分級和屬地化管理。不同類型的突發(fā)事件有專門的應急部門：大規(guī)模傳染病疫情，屬地衛(wèi)生機構和其上垂直衛(wèi)生系統(tǒng)是事件應對的主管部門；化學制品泄露爆炸，屬地安監(jiān)機構和其上垂直安監(jiān)系統(tǒng)是事件應對的主管部門。諸如此類，若突發(fā)公共事件的性質(zhì)復雜，構成組分并不單一，涉及兩個或兩個以上主管部門的，須經(jīng)由屬地政府或上級政府相關部門組成聯(lián)動應急機構，此為分類；根據(jù)突發(fā)公共事件的性質(zhì)、危害程度、擴散機理等的不同，《應對法》將突發(fā)公共事件分為四級，其嚴重程度由重到輕，分別用紅、橙、黃、藍等四種顏色表示一級到四級，此為分級；屬地化管理表示突發(fā)事件發(fā)生地的政府部門為第一責任人，擁有阻止事態(tài)擴大、采取緊急救援措施的指揮權和相應的行政裁量權。

圖1 突發(fā)公共事件應急響應機制圖示

此外，突發(fā)公共事件應急戰(zhàn)略和規(guī)劃、應急組織體系和應急運行機制等皆屬于應急響應程序，一般由政府部門、科研機構、相關企業(yè)和專家等進行詳細調(diào)研，針對城市地域特征、經(jīng)濟社會發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結構，以及曾經(jīng)出現(xiàn)過的危機進行梳理歸納分類的基礎上，根據(jù)城市應急能力設定科學的評價指標體系、可行的行動規(guī)劃、組織體系和運行機制。這些說明應急響應的程序本身具有合理性、公平性和效率性，因為它是現(xiàn)實經(jīng)驗和理論研究的階段性成果，足以保證指導突發(fā)公共事件的應急救援。

（二）以法律為框架，以職能分工為載體的矩陣式工作網(wǎng)絡

突發(fā)事件應急響應機制的內(nèi)核根據(jù)事件緊急程度和危害程度的不同具有不同的組份。從中央至縣一級，每一級應急指揮中心都是應急響應機制的內(nèi)核，圍繞內(nèi)核，不同業(yè)務部門和相關組織被納入響應機制中來，形成矩陣網(wǎng)絡，見圖2。

《應對法》第一章第七條規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。以及第二款和第三款，突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施，統(tǒng)一領導應急處置工作?！薄稇獙Ψā芬苑傻男问揭?guī)范了應急救援的職能分工體系，在常規(guī)狀態(tài)下，遵循法規(guī)，以事發(fā)地政府為第一責任主體，只有當一級責任主體不能有效控制時，才啟動上一級應急響應機制。

圖2 應急響應矩陣網(wǎng)絡

（三）程序與政治責任同構下的歸責

程序的功能在于保證行為活動按照既定的規(guī)章制度運行，使行動處在可控的常態(tài)之下。同時，也為行為活動的后果評價提供了合法與合理的參照。政治責任是以決策、指揮、控制、協(xié)調(diào)等責任為內(nèi)核的紀律責任的外在表征，紀律責任是政治責任的內(nèi)涵。對于決策指揮以及執(zhí)行人員而言，遵守既定的規(guī)則、服從上級的命令是遵守紀律責任的表現(xiàn)。程序和政治責任的捆綁使行為活動演變?yōu)槌袚韶熑蔚念A設前提。《應對法》第六章第六十三條規(guī)定了幾種承擔法律責任的情形，如第三款為“未按規(guī)定及時發(fā)布突發(fā)事件警報、采取預警期的措施，導致?lián)p害發(fā)生的”；第四款為“未按規(guī)定及時采取措施處置突發(fā)事件或處置不當，造成后果的”；第五款為“不服從上級人民政府對突發(fā)事件應急處置工作的統(tǒng)一領導、指揮和協(xié)調(diào)的”。這些歸責原則表明，若沒有遵循既定的程序擅自決策和行動，若造成不利后果，相關主管人員和執(zhí)行人員要承擔相應的政治責任和法律責任。

三、公共管理視角下程序、效率與政治責任之辨

（一）職能部門分工協(xié)作導致的效率偏差

在突發(fā)公共事件發(fā)生時，會有三種類型的指揮中心成立：第一類是專門機構的應急策略性指揮中心，如醫(yī)療、消防、物資配送中心；第二類是各層級政府下設的應急指揮中心，起到督導和協(xié)調(diào)作用；第三類是最高層決策指揮中心，由各層級最高決策中樞構成。當突發(fā)事件來臨后，視事件危害與破壞程度，各層級的應急指揮中心會啟動相應程序，調(diào)集各部門人員組成矩陣小組，然而由于外部性的存在，協(xié)調(diào)成本是阻礙決策與執(zhí)行效率的最大因素，由于協(xié)調(diào)不當或失誤，指揮中心按照既往的經(jīng)驗和既定的程序行動，遵循的程序和指示并不明確，造成執(zhí)行人員無所適從，救援力量沒有被充分整合?；蛘叽嬖诹硪环N情形，專業(yè)性強的突發(fā)公共事件可能由專業(yè)部門主導，如公共衛(wèi)生事件，若專業(yè)部門囿于程序規(guī)則，在等待上級部門批示的時段內(nèi)，沒有及時采取有力應急措施，有效發(fā)揮自身的力量，也可能造成嚴重損失。

由于行政職能的部門分工，理論上的職責同構在現(xiàn)實操作中往往出現(xiàn)尷尬真空。缺乏較高行政層級的有力協(xié)調(diào)，對于不屬于本部門職責范圍的任務，該部門擁有不作為的行政裁量空間，特別是在行政問責機制下，嚴格按照行政程序行動，已經(jīng)成為相關部門工作人員的行為準則，應急響應救援行動的開啟，只能寄希望于部門決策中樞對群眾的感情和對自己內(nèi)心的交代，在部門利益和公共利益的博弈間，需要以極大的政治藝術來尋求平衡。在中國古代賑災中，程序的效率優(yōu)先性有例可循。有學者提出，對于緊急的賑災，可以“先貸后報”，“先賑后報”［1］。

（二）依附于程序的多重價值博弈

效率是程序的題中應有之義，效率價值的實現(xiàn)必須依附于既有的程序規(guī)則。然而程序的價值是多元的，除了效率價值，還存在諸多價值。薩默斯認為合理正當?shù)某绦驊▍⑴c性統(tǒng)治、程序正統(tǒng)性、程序人道性、程序公平性、程序法治、程序理性、程序及時性和終結性［2］。這就導致不同情境下，基于不同的利益訴求，人們會忽略效率而單純講求程序。從程序法治、程序理性及程序公平性而言，合理的程序必須是有序的、連續(xù)的、完整的，前置性的程序沒有履行完畢，不可以進入下一道程序，程序的形式要件和實質(zhì)要件是緊密連接在一起的，具有連續(xù)性和完整性。程序的效率價值并非必然地高于其他價值。

在突發(fā)公共事件應急響應過程中，哪種程序價值占主導，是由事件的性質(zhì)、危害程度、受到威脅亟待救援的組織與群體特征、指揮中樞的決策價值觀共同決定的，其中的各個因素間也存在差異的權重匹配。在各種價值主體的博弈中，稍稍偏向某一價值因素，最終的利益獲得主體就可能完全不同。為了實現(xiàn)其他價值，很可能會犧牲效率價值。程序的效率價值另外一層含義在于，同程序的公平相比較，效率價值是否可被采用，應按照什么樣的原則來決定救援行動，需要定量的標準予以判斷。突發(fā)事件發(fā)生后，指揮中心和行動人員很少考慮到為行動不便的幼兒、老人和殘疾人提供特殊的幫助?；蛘撸诩榷ǖ木仍畽C制下，是否通過計算救助一位殘疾人和一位普通人所花費的時間與精力，再進行救助。

（三）指揮中樞應急處置的裁量空間與政治責任

由于突發(fā)公共事件涉及面廣，發(fā)展態(tài)勢具有動態(tài)實時性，再加上信息并不充分，有很多需要即時處理的決策和行動。相關指揮人員在法規(guī)和行政層級規(guī)則的約束下，若對緊急事件采取常態(tài)化處理方式，即按規(guī)定層級上報，很可能貽誤最佳救援時機，造成更大的損失。對于此種情況，是否采取非常態(tài)處理方式，取決于指揮人員的工作經(jīng)驗和政治判斷。中國廣播網(wǎng)報道，據(jù)原唐山空軍機場調(diào)度主任李升堂回憶，“地震后，指揮調(diào)度大樓，樓坍塌，四面墻往里倒，天線折斷，短波、超短波、有線電話、無線電臺、雷達全部被壓在里面，指揮系統(tǒng)癱瘓，無法啟動工作”。在此種情況下，“李升堂提出親自指揮飛機起飛。按照軍規(guī)，沒有空軍司令部的命令，機場不能調(diào)動任何飛機，李升堂冒著風險越權指揮了一場空中大營救。李升堂用剛從廢墟里扒出來的沒有被完全砸毀的通訊車來指揮飛機。凌晨六點多，大地震后第一架飛機從唐山機場徐徐起飛”。這種裁量權的運用與政治責任連帶，造成囿于程序而免于歸責的情形發(fā)生。

突發(fā)事件發(fā)生后，各種信息紛繁不斷，具有動態(tài)性和不穩(wěn)定性，瞬時變化。不同時段信息配置，以及不同決策階段的完備性存在非均衡性，已有的程序需要獲得確定的某一信息作為啟動的節(jié)點，若在某一階段，指揮中心無法獲知足夠準確的信息以啟動相應的程序時，是等到信息齊備明確還是立即采取下一步的行動，這對指揮決策中樞而言，既體現(xiàn)了彈性的裁量空間，又突顯了較大的政治壓力和嚴重的行政法律責任。此時，關鍵在于權衡利弊得失，當面臨的情況要求必須采取緊急救援行動，否則延誤最佳時機時，效率要優(yōu)先于程序。

四、建構程序與效率間“可識別的過渡”［3］

原聯(lián)邦德國1976年《行政程序法》第10條明確規(guī)定“行政程序的進行以簡單而符合目的為宗旨”。程序的生命在于保證救援活動效率的提升。應急中的各項機制都須明確清楚地表達，不同應急組織和小組的成員都應有明確的分工，程序模糊空洞，會使應急行動無所適從。在應急響應的各個階段流程中，程序的效率原則均應有所體現(xiàn)，或者說，效率價值要映射在應急響應機制的程序普系中。既定的法律、行政法規(guī)及規(guī)章及制度等具有靜態(tài)性質(zhì)，突發(fā)事件的復雜程度之高，破壞性之大，都要求應急機制的靈活可操作。西班牙1958年《行政程序法》對行政行為的一般規(guī)則明確規(guī)定“行政行為應根據(jù)經(jīng)濟、速度、效率之規(guī)則進行”?！锻话l(fā)事件應急預案管理辦法》（國辦發(fā)〔2013〕101號）第二章分類和內(nèi)容中第十條規(guī)定：“政府及其部門、有關單位和基層組織可根據(jù)應急預案，并針對突發(fā)事件現(xiàn)場處置工作靈活制定現(xiàn)場工作方案，側重明確現(xiàn)場組織指揮機制、應急隊伍分工、不同情況下的應對措施、應急裝備保障和自我保障等內(nèi)容?！币粋€毫無效率的行政活動過程不能說是公正的，因為它既意味著有限的社會資源的浪費，也不利于社會公共利益的推進。根據(jù)應急響應機制的流程特征，從應急預案設計與評估、應急決策與指揮、應急管理善后處置等三大方面進行分析。

（一）應急預案設計精良，評估精當

應急預案設計的結果就是既定的程序出爐。精良的應急預案需要有足夠的風險識別能力，需要精準的信息獲取和最大化的信息整合做支撐。有限時段內(nèi)獲取充分有效的信息，并且整合為有用的信息，才能為下一步的行動提供有力支撐。此階段，效率價值體現(xiàn)為“去粗取精，去偽存真”。社會上的各種組織，都要根據(jù)本行業(yè)、本部門的性質(zhì)制定本行業(yè)、本系統(tǒng)、本組織的危險源清單，統(tǒng)一上報地方應急管理部門。地方應急管理部門對危險源清單進行校對、梳理、整合、歸類、分級。在此基礎上，制定本地區(qū)的危險源清單。根據(jù)不同的危險源制定不同的預警分級，采取不同的監(jiān)測方式和監(jiān)測手段。

在應急預案的設計中，應該體現(xiàn)主次分明，重點突出。最忌大而全、大而空。很多應急預案囊括的地區(qū)所有可能涉及的部門，如果缺少精細的管理機制將不同部門進行優(yōu)化組合，重點突出，基于突發(fā)事件生命周期進行精當?shù)牧鞒淘O計，將不同部門精巧地嵌入預案流程中，那么，很可能導致預案無法應對突發(fā)事件，形成無效預案。

應急預案的作用在于根據(jù)經(jīng)驗和理論的指導，對于尚未發(fā)生的突發(fā)公共事件提供應急指導與幫助。精當?shù)念A案評估是保證應急預案可操作的前提和基礎。評估應從理論和實踐兩個層面來把握：在理論層面，通過模糊綜合評價法等定性定量評價方法，對預案的科學合理性進行把關；在實踐層面，最好經(jīng)過模擬演練發(fā)現(xiàn)問題，及時修正，完善預案。

（二）應急決策部署周密，指揮有力

突發(fā)公共事件應急響應的決策機制屬于非常規(guī)狀態(tài)下的應急程序。應急響應決策面臨的決策情境、約束條件、程序規(guī)范與常規(guī)的管理決策不同。在特殊情境下，要求決策快速、果斷。但是快速果斷的決策不能犧牲科學性，同樣，特殊情境下的決策也不能免責。上述制約因素要求應急決策必須做到周密可行，科學合理，這給決策指揮人員提出了高難度要求。首先，在常態(tài)化管理階段，必須建構起專家咨詢平臺和信息傳輸平臺，將其與應急決策指揮中樞打通，突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動常規(guī)專家決策咨詢輔助系統(tǒng)和基于現(xiàn)代技術手段的可視化數(shù)據(jù)信息傳輸系統(tǒng)，之后快速生成以首長個體決策或指揮中樞團體決策模式的應急決策。決策形成后，要立即投入運行，指揮系統(tǒng)是應急響應機制的中心，高效的指揮系統(tǒng)能夠保證突發(fā)事件得到及時回應，及時救援。有力的指揮系統(tǒng)內(nèi)在需要有力的調(diào)度機制，調(diào)度機制相當于一個信息編碼—信息接收—信息反饋過程。指揮中心調(diào)度人員根據(jù)應急預案規(guī)劃和慣例、事件性質(zhì)與變動情況、指揮系統(tǒng)中聯(lián)動子系統(tǒng)的特征，向各個子系統(tǒng)發(fā)出調(diào)度指令，形成信息編碼，各子系統(tǒng)接收信息，派出救援小組，根據(jù)事故現(xiàn)場情況反饋信息，指揮中心調(diào)度人員再依情況發(fā)出新的指令，同時將整個信息回路的實時狀況報告決策中心。此階段對調(diào)度人員的綜合素質(zhì)要求很高，調(diào)度人員在遵循慣例和程序規(guī)則的同時，要綜合考慮事件情形，靈活處置，以保證指揮調(diào)度的效力。

（三）善后處置得當，恢復重建細化

一定要明確善后處置與恢復重建并非完全意義上的物理時點概念。相應的程序設計不要因時滯問題影響效率價值。應急響應善后處置階段有兩個關鍵節(jié)點需要把握：一是受災地區(qū)群眾的安慰與心理疏導；二是面向災區(qū)之外的媒介溝通。大災過后，最重要的不是普及逃生及救援常識，而是盡可能通過簡單的愛心傳遞將快樂開朗的情緒傳遞給受災群眾，降低減輕其內(nèi)心緊張程度。同時，將災區(qū)的救援狀況通過相關媒介及時地傳輸出去，讓社會其他群體快速感知災區(qū)情況，也是善后處置階段關鍵的一環(huán)。恢復重建是一項較為長期的系統(tǒng)工程，首先要做好應急響應機制的重要過程評估，總結經(jīng)驗教訓，及時修正應急預案；啟動項目管理計劃，通過關鍵路線圖或網(wǎng)絡計劃圖將恢復重建階段的關鍵工序標注明示，確定每個獨立工序的完成時間，通過上級資金、技術援助和相關地區(qū)與部門的對口支援，恢復受災地區(qū)的日常生產(chǎn)生活。

五、結語

突發(fā)公共事件應急響應的全過程是尋求與滿足各方利益主體價值訴求的平衡過程。表征政治責任的程序，其承載的多元價值在不同情境下存在價值競合，但在應急狀態(tài)下，效率價值作為矛盾的主要方面應具有優(yōu)先性，然而程序的規(guī)范性、公平性價值對效率價值的實現(xiàn)提出了較高的要求，現(xiàn)實中事態(tài)發(fā)展的動態(tài)性需要對不同價值進行主觀界定，效率價值優(yōu)先權的實現(xiàn)取決于應急決策與指揮中樞的政治判斷能力、利益權重分配、較強的政治技術和藝術能力。法律在此方面也僅能預設不同程序價值優(yōu)先權的框架，難以做到具體而細微。只有將對生命價值的拯救作為應急響應程序不同價值的匯合與最終歸宿，才能將不同價值與政治責任真正統(tǒng)合到有力的救援行動中。

［1］鞠明庫.明代救災的基本程序與效率［J］.蘭州學刊，2014，（5）：44-49.

［2］陳瑞華.通過法律實現(xiàn)正義［J］.北大法律評論，1999，（1）：187-194.

［3］顧培東，張建魁.我國民事經(jīng)濟審判制度的價值取向［J］.中國社會科學，1998，（6）：106-116.

（責任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2016）02-0095-04

2015-11-29

沈陽市哲學社會科學專項資金資助課題“沈陽應急管理報告”（015057）

韓雪（1980—），女，遼寧葫蘆島人，管理學博士，副教授，從事危機管理研究。