◎李強(qiáng)彬

◎楊春黎

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610064）

政策議程設(shè)定何以驅(qū)動(dòng)：四種典型途徑

◎李強(qiáng)彬

◎楊春黎

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610064）

關(guān)于“政策議程如何設(shè)定”的已有研究側(cè)重對(duì)議程設(shè)定影響因素的探討，忽視了對(duì)“政策議程設(shè)定何以驅(qū)動(dòng)”這一問題的回答。依據(jù)驅(qū)動(dòng)政策議程設(shè)定之核心元素的不同，筆者將政策議程設(shè)定的驅(qū)動(dòng)分為權(quán)力、權(quán)利、媒介和事件等四種典型途徑。在實(shí)踐中，四種典型途徑各有其內(nèi)在的機(jī)理、優(yōu)勢(shì)和不足，為避免政策議程設(shè)定中的偏差和失誤，特別需要規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，擴(kuò)大公民參與的范圍和層次，充分發(fā)揮媒介“意見市場(chǎng)”的功能，增強(qiáng)決策者對(duì)焦點(diǎn)事件的前瞻意識(shí)，以提升政策議程設(shè)定的質(zhì)量。

政策議程；議程設(shè)定；典型途徑

在政策制定中，關(guān)于議程設(shè)定的各種優(yōu)先性排序活動(dòng)在很大程度上決定了潛在的政策行動(dòng)，直接反映著決策者對(duì)問題的態(tài)度、看法和對(duì)解決方案的選擇，因而科學(xué)、合理地設(shè)定政策議程十分重要。但是，實(shí)際的政策議程設(shè)定活動(dòng)往往卻是盲目和令人失望的，比如本該受到關(guān)注和解決的實(shí)質(zhì)性問題往往無法及時(shí)、準(zhǔn)確地在政策議程設(shè)定的優(yōu)先性排序中“得其應(yīng)得”，而無關(guān)緊要或“操之過急”的議題卻備受重視。出現(xiàn)類似的錯(cuò)位或偏差，不但源于政策議程設(shè)定過程本身的隱蔽性，而且在于政策相關(guān)者對(duì)“政策議程設(shè)定何以驅(qū)動(dòng)”這一問題缺乏足夠的認(rèn)識(shí)與關(guān)注，以致在付出重大“代價(jià)”之后，才重新發(fā)現(xiàn)問題并審視問題的真實(shí)性、重要性和優(yōu)先性。為此，把握好“政策議程設(shè)定何以驅(qū)動(dòng)”以盡可能避免決策失誤和政策失敗是十分必要的。

一、相關(guān)研究回顧與問題的提出

自拉斯韋爾明確地界定“政策科學(xué)”并將其分為七大階段以來，“政策何以制定”這一研究議題就一直是學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。作為“政策何以制定”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策議程及其設(shè)定的相關(guān)研究在20世紀(jì)70年代開始逐漸受到重視，并成為政策過程研究中一個(gè)新興的熱點(diǎn)，其重要性正如有學(xué)者所指出的，“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要”［1］32。在學(xué)術(shù)研究中，圍繞“問題是如何被提上議事日程的”這一核心問題的回答，形成主體互動(dòng)論、問題屬性論和社會(huì)系統(tǒng)論等三種主要的解釋途徑。

（一）主體互動(dòng)論認(rèn)為問題被提上議事日程的過程是問題提出者與其他政策相關(guān)者互動(dòng)以爭(zhēng)取支持與認(rèn)可的過程

代表性的研究如科布和羅斯依據(jù)問題提出者將問題置入議程所需互動(dòng)對(duì)象和互動(dòng)方式的不同而把議程設(shè)定分為外部推動(dòng)、動(dòng)員和內(nèi)部推動(dòng)等三種模式［2］。其中，外部推動(dòng)的基本過程是：?jiǎn)栴}經(jīng)社會(huì)團(tuán)體提出，然后擴(kuò)散至其他團(tuán)體以尋求更大范圍的支持，最后對(duì)決策者形成政治壓力而將問題置入議事日程。在動(dòng)員模式中，問題或議案往往不經(jīng)公眾討論而直接先由當(dāng)局者提出，再通過宣傳或說教的方式謀求公眾的支持。內(nèi)部推動(dòng)模式則是問題首先被決策層中有影響力的團(tuán)體提出，而后這些團(tuán)體直接與決策者溝通，將問題置入議程，從而不需要爭(zhēng)取公眾的理解與支持。戴伊認(rèn)為問題的提出、擴(kuò)散并被提上議程的過程是政策提出者進(jìn)行自上而下或自下而上地與其他政策相關(guān)者互動(dòng)的過程。國(guó)內(nèi)學(xué)者王紹光在考察我國(guó)的政策議程設(shè)定模式時(shí)，根據(jù)問題提出者的身份與民眾參與的程度，將中國(guó)的政策議程設(shè)定模式分為關(guān)門、動(dòng)員、內(nèi)參、借力、上書和外壓等六種模式［3］。

（二）問題屬性論把問題被提上議事日程的過程看作問題相關(guān)屬性和要素的呈現(xiàn)并獲得公眾尤其是決策者重視的過程

對(duì)此，科恩和奧爾森等人認(rèn)為在組織決策行為中，人們的問題偏好是模糊的、技術(shù)手段是不明確的、人員是流動(dòng)無序的，因而政策相關(guān)者僅僅是問題進(jìn)入議程的一個(gè)因素，只有當(dāng)問題本身的屬性、相應(yīng)的政策方案以及決策者選擇的時(shí)機(jī)等這一系列圍繞問題的“要素”達(dá)到一定條件后，問題才能被提上議事日程［4］。沿著上述“垃圾桶”模型，金登亦強(qiáng)調(diào)問題進(jìn)入議程的復(fù)雜性狀況和偶然性因素。根據(jù)金登的觀點(diǎn)，問題被提上議事日程的過程是問題本身、解決問題的方案以及由問題所催生的國(guó)民情緒和政治壓力等“多源流”作用的過程［5］123。此外，在格斯頓看來，問題能否被提上議事日程，有賴于是否形成了觸發(fā)機(jī)制即問題所引發(fā)的一個(gè)重要事件，事件的范圍、強(qiáng)度和觸發(fā)時(shí)機(jī)又反映著問題的重要性、緊迫性等“問題”本身的屬性［6］23。

（三）社會(huì)系統(tǒng)論把問題被提上議事日程的過程看作社會(huì)環(huán)境要素積累或轉(zhuǎn)變的過程

對(duì)此，豪利特和拉米什做出過精彩的論述：“政治或決策議程就是一個(gè)用人們?cè)谡窝葜v中濃縮、沉淀下來的歷史、傳統(tǒng)、態(tài)度和信念構(gòu)成的議程”［7］，他們尤其重視問題被提上議事日程中觀念和意識(shí)形態(tài)變化的過程，因?yàn)樗麄儓?jiān)信雖然問題產(chǎn)生于特定的經(jīng)濟(jì)和政治互動(dòng)情境，但思想觀念卻決定著問題提出者行為的強(qiáng)烈程度和決策者對(duì)問題的態(tài)度。斯通也持有相類似的看法，認(rèn)為人們提出問題并將其置入政府議程是歷史、傳統(tǒng)、文化觀念相互作用的結(jié)果，她以土著印第安人面臨的問題的變化為例來論證此一觀點(diǎn)［8］328。國(guó)內(nèi)學(xué)者劉偉和黃健榮將社會(huì)系統(tǒng)和主體互動(dòng)兩種途徑相結(jié)合，提出了政策議程設(shè)定的“體制—過程模型”，并依此區(qū)分了內(nèi)創(chuàng)型、外創(chuàng)型、動(dòng)員型和融合型等四種政策議程設(shè)定模式，強(qiáng)調(diào)要將“問題進(jìn)入議事日程”置于具體的體制環(huán)境中予以分析［9］。

綜上所述，關(guān)于“政策議程何以設(shè)定”的上述研究試圖從影響政策議程設(shè)定的因素及其作用方式的角度來揭開政策議程設(shè)定這一“黑匣子”，卻忽視了對(duì)“政策議程設(shè)定何以驅(qū)動(dòng)”這一問題的回答。也就是說，政策議程設(shè)定過程的考察需要追問：驅(qū)動(dòng)政策議程設(shè)定不斷演進(jìn)的基本要素是什么，這些要素發(fā)揮作用的的具體實(shí)現(xiàn)方式是什么，不同要素驅(qū)動(dòng)的政策議程設(shè)定途徑又有何特點(diǎn)，實(shí)踐中又如何不斷改進(jìn)不同要素所驅(qū)動(dòng)的政策議程設(shè)定過程。為此，本文通過對(duì)政策議程設(shè)定本質(zhì)與現(xiàn)實(shí)的觀察，嘗試對(duì)“政策議程設(shè)定何以驅(qū)動(dòng)”這一問題進(jìn)行回答，以期促進(jìn)政策議程設(shè)定質(zhì)量和效能的提升。

二、政策議程設(shè)定的驅(qū)動(dòng)：四種典型途徑

從本質(zhì)上講，政策議程設(shè)定就是政策相關(guān)者在正式、權(quán)威的政策方案出臺(tái)之前對(duì)被感知到的社會(huì)問題及其相關(guān)要求、態(tài)度和意見進(jìn)行優(yōu)先性排序的政策活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上是各種影響力相互角逐的過程。就實(shí)際的政策議程設(shè)定過程而言，無論將政策議程設(shè)定描述為政策相關(guān)者之間互動(dòng)的過程或是問題屬性呈現(xiàn)的過程，抑或是社會(huì)系統(tǒng)要素聚集的過程，其演進(jìn)無疑受到議題相關(guān)者政治影響力大小的約束。與此同時(shí)，決策者也不得不考慮相關(guān)者的權(quán)利訴求，并且，作為社會(huì)問題“放大站”的媒體和事件亦直接驅(qū)動(dòng)著議程設(shè)定的演進(jìn)?；诖?，根據(jù)政策議程設(shè)定驅(qū)動(dòng)力的來源及其屬性，本文重點(diǎn)考察驅(qū)動(dòng)政策議程設(shè)定的權(quán)力、權(quán)利、媒介和事件等四種典型途徑。

（一）權(quán)力驅(qū)動(dòng)及其實(shí)現(xiàn)

作為特定體制下因資源占有多寡和能力大小不均而形成的一種非對(duì)稱性影響力關(guān)系，權(quán)力“不僅存在于顯性的決策過程中，而且存在于對(duì)政策議程設(shè)定的控制中”［10］?？梢哉f，權(quán)力這一影響力本身就構(gòu)成了政策議程設(shè)定演進(jìn)的基石。因?yàn)?，議程的設(shè)定不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)性判斷過程，更為重要的是，它是政策相關(guān)者圍繞資源的競(jìng)?cè)《o問題貼上標(biāo)簽并與其他相關(guān)者進(jìn)行互動(dòng)的一種政治活動(dòng)，這一政治活動(dòng)之所以能夠運(yùn)轉(zhuǎn)起來，最基本的要素就是權(quán)力。通過權(quán)力的運(yùn)用，問題的提出者或相關(guān)者才可以影響、修正和塑造其他利益主體的觀念與行為，繼而有可能獲取更多的關(guān)注、認(rèn)可與支持。最終，問題能否進(jìn)入正式的政策議程在很大程度上就取決于問題支持者所掌握的權(quán)力資源的多寡和所具有的影響力的大小。相對(duì)來說，那些掌握實(shí)際影響力的個(gè)人和組織往往更能通過強(qiáng)制、說服或潛在的操控等方式來影響議程的設(shè)置，驅(qū)動(dòng)議程設(shè)定的演進(jìn)。

進(jìn)而，權(quán)力驅(qū)動(dòng)的政策議程設(shè)定通常有兩種特殊的表現(xiàn)方式：一是當(dāng)提出的問題可能會(huì)危及權(quán)力優(yōu)勢(shì)群體的利益時(shí)，為減少政治資源的流失或重新分配權(quán)力，權(quán)力精英往往會(huì)運(yùn)用“不決策”的權(quán)力進(jìn)行議程操控，以遏制、排擠、壓制問題提出者的“聲音”；或者，對(duì)提出的問題做出新的解釋和界定，從而阻止特定議題或方案被提上議程。二是當(dāng)大多數(shù)政策相關(guān)者未意識(shí)到問題或?qū)栴}沒有形成意見偏好，而權(quán)力優(yōu)勢(shì)群體需要提出新的議題時(shí)，他們可以通過偏好動(dòng)員或偏好塑造來獲得其他利益相關(guān)者和決策者的認(rèn)同與支持。

相應(yīng)的，對(duì)于沒有資源優(yōu)勢(shì)或資源相對(duì)缺乏的政策相關(guān)者來說，其政策訴求則容易被忽略、被隱藏或“被俘獲”，但這并不意味著他們?cè)谡咦h程設(shè)定活動(dòng)中完全無能為力，與權(quán)力精英進(jìn)行討價(jià)還價(jià)、爭(zhēng)取權(quán)威決策者的支持同樣能夠驅(qū)動(dòng)議程的設(shè)定。例如，2005年河北省普通農(nóng)民王淑榮為了能把鎮(zhèn)里征收蓋養(yǎng)殖場(chǎng)卻被閑置下來的土地要回來，她發(fā)現(xiàn)《河北省土地管理?xiàng)l例》與《土地管理法》存在沖突，于是上書全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)審查相關(guān)情況后最終建議河北省人大常委會(huì)修改相關(guān)規(guī)定［11］?？梢?，盡管王淑榮個(gè)人的影響力和能夠動(dòng)用的資源非常有限，但她通過接近權(quán)威決策者并獲得其支持，從而促使當(dāng)?shù)卣抻喭恋毓芾淼南嚓P(guān)法律規(guī)定。對(duì)此，有研究將政策議程設(shè)定的過程描述為“決策倡議者努力縮短‘權(quán)力距’的過程”［12］。

（二）權(quán)利驅(qū)動(dòng)及其實(shí)現(xiàn)

作為一種自然的正當(dāng)性要求，權(quán)利是現(xiàn)代社會(huì)中的政治過程得以良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要素。無論將權(quán)利看作民主政治實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物，還是將其作為道德規(guī)范的自然的產(chǎn)物，權(quán)利的觀念都要求公民在政策議程設(shè)定的過程中能夠?yàn)榫S護(hù)自身權(quán)益而在正式的政策方案出臺(tái)之前表達(dá)偏好、反映訴求、影響議程的優(yōu)先性設(shè)置。相應(yīng)的，政府的決策行為應(yīng)當(dāng)維護(hù)和增進(jìn)公眾的權(quán)益，保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在權(quán)利驅(qū)動(dòng)的議程設(shè)定途徑中，權(quán)利訴求產(chǎn)生于公民個(gè)體沒有能力去實(shí)現(xiàn)對(duì)于自己能夠做什么、能獲得什么以及將得到什么的某種期待，但是依道德性規(guī)范的要求，此一期待是應(yīng)該得到回應(yīng)的。進(jìn)而，一旦當(dāng)局者認(rèn)為特定的權(quán)利應(yīng)該得到關(guān)注與保障時(shí)，權(quán)利的觀念就推動(dòng)著特定的問題進(jìn)入議事日程并表現(xiàn)為具體的政策行動(dòng)。

拋開“權(quán)利神話”，特定的問題要擠入政策議程并居于優(yōu)先位置往往是非常困難的，正如斯通所說，“即便權(quán)利有時(shí)候是針對(duì)個(gè)別人或者個(gè)別情況的，但是要通過這樣的權(quán)利來改變制度權(quán)力結(jié)構(gòu)和塑造個(gè)體行動(dòng)的慣例是極為困難的”［8］328。因?yàn)椋瑐€(gè)體性的權(quán)利呼聲總是容易被規(guī)模更大的權(quán)利訴求聯(lián)盟的呼聲所掩蓋而難以引起決策者的關(guān)注，也就很難被提上議事日程。因此，權(quán)利所驅(qū)動(dòng)的政策議程設(shè)定演進(jìn)往往需要通過形成權(quán)利聯(lián)盟來推動(dòng)特定要求被提上政策議程。與此同時(shí)，個(gè)體性權(quán)利也傾向于通過形成權(quán)利訴求聯(lián)盟來影響政策制定。這一方面是因?yàn)椴煌臋?quán)利訴求本身已經(jīng)重新確認(rèn)或重新修正了社會(huì)的內(nèi)部規(guī)則以及其成員的分類；另一方面，是因?yàn)闄?quán)利訴求聯(lián)盟能夠動(dòng)員的資源和形成的政治壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)體性權(quán)利的影響力。這也就是為什么大量的維權(quán)抗?fàn)幨录偸莾A向于集體行動(dòng)而非個(gè)體行動(dòng)并取得成功的重要原因。

畢竟，當(dāng)權(quán)利訴求聯(lián)盟形成，聯(lián)盟內(nèi)部就會(huì)進(jìn)行分工與規(guī)劃，并有組織地采取申訴、集會(huì)、宣傳、游行甚至是暴力抗?fàn)幍确绞较虍?dāng)局者提出要求。迫于權(quán)利訴求聯(lián)盟的社會(huì)影響力以及由此所形成的政治壓力，當(dāng)局者往往不得不快速地將特定的訴求納入議事日程。此時(shí)，權(quán)利就成為驅(qū)動(dòng)政策議程設(shè)定的核心元素。比如在“烏坎事件”中，出于維護(hù)村民土地增收權(quán)益的考慮，個(gè)別村民先后進(jìn)行多次上訪、申訴，卻無濟(jì)于事。然而，通過建立維權(quán)聯(lián)盟①除了原先的宗教理事會(huì)和神明理事會(huì)在其中發(fā)揮了文化動(dòng)員與物質(zhì)支持，還成立了“烏坎熱血青年團(tuán)”、“婦女聯(lián)合會(huì)”和“老人聯(lián)合會(huì)”，尤其是“烏坎村村民臨時(shí)代表理事會(huì)”在其中發(fā)揮了支持和動(dòng)員作用。，有組織地進(jìn)行“9·21”“9·22”“11·21”等集體“大上訪”“大游行”甚至“警民沖突”，最終引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，受到高層級(jí)政府的高度關(guān)切，促使廣東省委派出專門的工作組赴烏坎解決相關(guān)問題。

（三）媒介驅(qū)動(dòng)及其實(shí)現(xiàn)

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，被譽(yù)為“第四權(quán)力”的媒介在政策議程設(shè)定中作為議題“放大站”的功能愈來愈顯著，其“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威與國(guó)家、公司企業(yè)、政府所發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威相比，可以說并駕齊驅(qū)、平分秋色，能夠決定政治討論的內(nèi)容和日程表”［13］。媒介之所以驅(qū)動(dòng)政策議程設(shè)定的演進(jìn)，基本的緣由在于它不但是信息傳播、偏好表達(dá)和議題放大的重要工具，而且能主動(dòng)地對(duì)社會(huì)偏差和公共議題進(jìn)行批判性評(píng)論，因而媒介“不僅告訴我們應(yīng)該想什么，而且告訴我們?cè)趺聪搿保?4］。在設(shè)定政策議程的過程中，媒介通過對(duì)社會(huì)問題的報(bào)道和評(píng)述可以將問題的客體顯要性（object prominence）和屬性顯要性（attribute prominence）傳遞給公眾和政府，從而影響公眾和政府對(duì)問題的認(rèn)知，進(jìn)而引導(dǎo)輿論、塑造民意并推動(dòng)問題進(jìn)入政策議程，促成政策議程設(shè)定的發(fā)展。

在媒介驅(qū)動(dòng)的議程設(shè)定中，公眾和政府的注意力所指向的問題本身的突出程度即問題的客體顯要性。對(duì)此，媒介往往可以通過傳播、報(bào)道的密集度和優(yōu)先性來影響受眾（政府和公眾）關(guān)于特定議題的感知度。感知度越高，特定議題的突出程度往往也越高。因?yàn)樵谑聦?shí)上，人們并不能對(duì)特定時(shí)段內(nèi)的所有議題予以關(guān)注并區(qū)分出優(yōu)先性，通常情況下會(huì)受到媒介傳播和報(bào)道的影響，認(rèn)為傳播靠前、標(biāo)題醒目、報(bào)道次數(shù)和篇幅越多的話題就是特定時(shí)段內(nèi)社會(huì)所普遍關(guān)注的問題而應(yīng)當(dāng)進(jìn)入政府議事日程。相反，對(duì)于媒介沒有進(jìn)行密集和優(yōu)先性傳播的問題，普通公眾很可能因?yàn)闀r(shí)空與精力的限制而難以感知或者只能為較小范圍的公眾所感知，難以進(jìn)入正式的政策議程，尤其對(duì)邊緣群體、弱勢(shì)群體來說。在這一方面，媒介成功地告訴人們“應(yīng)該想什么”。

問題某方面特性的突出程度則是問題的屬性顯要性。對(duì)此，媒介也發(fā)揮著十分重要的功能，正如有學(xué)者指出，“公眾對(duì)問題的看法和認(rèn)識(shí)也來源于媒介”［15］。比如人們?cè)诳葱侣剷r(shí)，并不是只看報(bào)道了哪些話題，他們會(huì)進(jìn)一步關(guān)注媒介信息的具體內(nèi)容，而這些具體內(nèi)容往往伴隨著媒介的情緒、情感和具有價(jià)值傾向的解讀，對(duì)于那些對(duì)特定話題沒有感覺和經(jīng)驗(yàn)的受眾而言，往往更傾向于接受媒體的看法和觀點(diǎn)。并且，隨著媒介報(bào)道次數(shù)的增加和解讀者權(quán)威性的提升，關(guān)于特定問題的認(rèn)識(shí)和觀念會(huì)在其受眾那里得到明顯的強(qiáng)化。在媒介的放大與引導(dǎo)下，人們對(duì)特定問題某方面的屬性而不是其他方面屬性的關(guān)注度往往會(huì)顯著地受到影響，從而促使決策者和社會(huì)公眾特別關(guān)注問題之某些方面的屬性而忽視其他方面的屬性。

（四）事件驅(qū)動(dòng)及其實(shí)現(xiàn)

作為問題激化、外顯與放大的一種重要方式，焦點(diǎn)事件能以緊迫的方式告訴人們什么地方出了問題，并引起廣泛的社會(huì)關(guān)注和討論，從而迫使當(dāng)局者不得不將相關(guān)議題納入議事日程并做出公開的回應(yīng)。尤其是，焦點(diǎn)事件所反映出來的消極狀況能夠?yàn)閱栴}現(xiàn)狀的不利者提供向當(dāng)局發(fā)出變革要求的良好時(shí)機(jī)，并形成變革的政治壓力，而只要“當(dāng)一個(gè)事件把一種消極狀況催化為要求變化的政治壓力時(shí)，就會(huì)因觸發(fā)機(jī)制的持久性而發(fā)生性質(zhì)改變”［6］23。因而，“某些議題可以因?yàn)槟撤N危機(jī)，自然災(zāi)害或者轟動(dòng)性事件（如颶風(fēng)和空難）而被提上政策議程并采取行動(dòng)”［16］。

焦點(diǎn)事件之所以能快速地驅(qū)動(dòng)政策議程設(shè)定的發(fā)展，主要是通過聚焦社會(huì)注意力、形成社會(huì)恐慌、催生政治壓力等三種方式來推動(dòng)政策議程的設(shè)定。

1.焦點(diǎn)事件能夠很快聚焦社會(huì)注意力，尤其是與那些需要長(zhǎng)期的、大量的數(shù)據(jù)或理性分析才能被發(fā)現(xiàn)的問題相比，焦點(diǎn)事件所指向的問題往往是具體而緊迫的，且相對(duì)來說，受影響人數(shù)越多、范圍越廣、破壞性越強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)的焦點(diǎn)事件更容易引起人們的關(guān)注與討論，事件所反映的問題也更容易被提上決策者的議事日程，因?yàn)椤罢咦h程設(shè)定過程本身即是關(guān)于在特定時(shí)期和地域范圍內(nèi)，各種問題吸引公共注意力的過程”［17］。

2.焦點(diǎn)事件通常會(huì)帶來一定的社會(huì)緊張，而處于緊張中的人們必定會(huì)要求當(dāng)局者采取特定的行動(dòng)予以回應(yīng)。因?yàn)?，除了焦點(diǎn)事件本身所展現(xiàn)的消極狀況，它往往也暗示著潛在的、不確定的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)如同“無知之幕”，沒有人能夠確保自己不會(huì)成為類似事件的受害者，因而不論是事件的當(dāng)事者還是與之毫無關(guān)系的公眾都希望當(dāng)局能采取措施防止類似事件的發(fā)生。比如2011年的“正寧校車安全事件”就使校車安全管理問題暴露出來，并受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，最終促成了《校車安全管理?xiàng)l例》的出臺(tái)。

3.對(duì)于政策現(xiàn)狀的不滿者來說，焦點(diǎn)事件為他們帶來了發(fā)起政策動(dòng)員、要求變革的重要契機(jī)，他們往往會(huì)“將焦點(diǎn)事件與已經(jīng)存在的問題相結(jié)合，從而加深并強(qiáng)化對(duì)相關(guān)問題的關(guān)注程度；將焦點(diǎn)事件與潛在威脅相結(jié)合，誘發(fā)人們對(duì)社會(huì)潛在、巨大的危險(xiǎn)的關(guān)注，從而產(chǎn)生政策預(yù)警，促進(jìn)政策變革；將焦點(diǎn)事件與其他類似事件相融合，產(chǎn)生對(duì)問題的新的解讀和界定”［5］123-124。這樣一來，那些曾經(jīng)被當(dāng)局者束之高閣的問題就很可能得以明晰而緊迫地呈現(xiàn)在社會(huì)公眾和政府的面前，迫使當(dāng)局者調(diào)整議事日程。

三、政策議程設(shè)定的驅(qū)動(dòng)：四種典型途徑比較

驅(qū)動(dòng)政策議程設(shè)定演進(jìn)的權(quán)力、權(quán)利、媒介和事件等四種典型途徑在動(dòng)力基礎(chǔ)、動(dòng)力機(jī)制、實(shí)現(xiàn)方式、關(guān)鍵主體、民意基礎(chǔ)和偏差表現(xiàn)等諸多方面各有其特殊性，見表1。就四種典型途徑的動(dòng)力特性而言，權(quán)力途徑中那些占據(jù)優(yōu)勢(shì)資源和擁有更高能力的權(quán)力精英往往掌握著關(guān)于問題前因后果、緊迫性以及相應(yīng)解決方案的話語(yǔ)權(quán)，具有顯著的精英性和自上而下性。特別是對(duì)于那些能見度較低、專業(yè)性較強(qiáng)的問題來說，權(quán)力精英的意見往往具有決定性作用。但在權(quán)利驅(qū)動(dòng)的途徑中，問題產(chǎn)生于公民對(duì)權(quán)利現(xiàn)狀與權(quán)利需求之間差距的不滿，因而普通公眾對(duì)問題的真實(shí)性與客觀性擁有最直接的發(fā)言權(quán)，他們往往通過訴求表達(dá)的規(guī)模性向當(dāng)局闡釋問題的重要性與緊迫性，具有顯著的公眾性和自下而上性。在媒介驅(qū)動(dòng)的途徑中，盡管媒介并不能憑空構(gòu)建一個(gè)社會(huì)問題，但媒介卻能夠甄別出當(dāng)前人們普遍關(guān)心的社會(huì)問題。在媒介的放大與引導(dǎo)下，議題的優(yōu)先性排序會(huì)受到極大的影響。在事件驅(qū)動(dòng)的途徑中，焦點(diǎn)事件所顯化的問題屬性將引起社會(huì)和當(dāng)局的關(guān)注，進(jìn)而形成政治壓力，以應(yīng)急和倒逼的方式快速地推動(dòng)議程設(shè)定的演進(jìn)。

表1 驅(qū)動(dòng)政策議程設(shè)定的四種典型途徑比較

就四種典型途徑中動(dòng)力的作用方式而言，權(quán)力在政策議程設(shè)定中的運(yùn)用不但廣泛，而且具有較強(qiáng)的隱蔽性：一方面，權(quán)力本身可能潛在地被操縱和塑造；另一方面，權(quán)力可能使應(yīng)當(dāng)被討論的議題或方案在“無聲中”被確定。與權(quán)力相比，權(quán)利是一種更具擴(kuò)散性的政策議程設(shè)定驅(qū)動(dòng)力，因?yàn)闄?quán)利主體為將其權(quán)利訴求置入當(dāng)局者的議事日程，需要明確地表述權(quán)利訴求并在更大范圍內(nèi)傳遞以尋找更多的盟友，尋求更多的來自其他政策相關(guān)者的認(rèn)同與支持。相對(duì)于權(quán)力和權(quán)利，媒介途徑的動(dòng)力基礎(chǔ)來自對(duì)事實(shí)的追尋和傳播技術(shù)的支撐，特別強(qiáng)調(diào)輿論和民意的重要性，尤其在一個(gè)民主的體制下更顯重要，“它決定人們將要談?wù)摵退伎嫉脑掝}——這種權(quán)威在其他國(guó)家為暴君、傳教士、政黨和官僚所保留”［1］34。相對(duì)于前三種途徑，事件則是一種應(yīng)急式的政策議程設(shè)定驅(qū)動(dòng)途徑，具有被動(dòng)性，因?yàn)槭录菃栴}的嚴(yán)重性、緊迫性、危害性發(fā)展到一定程度的結(jié)果，之后所采取的政策行動(dòng)是倒逼式的。

就四種典型途徑中議程設(shè)定相關(guān)者之間的互動(dòng)方式而言，權(quán)力驅(qū)動(dòng)途徑的關(guān)鍵主體是擁有更強(qiáng)影響力的權(quán)力精英，權(quán)力關(guān)系的不對(duì)稱性使相關(guān)者之間的關(guān)系更多的是影響與被影響的關(guān)系，因而潛在的控制與操縱是其典型特征。實(shí)踐中，盡管權(quán)力精英為了減少公眾的抱怨會(huì)允許那些不威脅到其自身利益的議題被提上議事日程，但一旦議題可能觸及其特權(quán)地位或核心利益時(shí)，他們則會(huì)通過隱藏問題或重新界定問題等方式阻滯公眾議題在議程設(shè)定中居于優(yōu)先性。在權(quán)利驅(qū)動(dòng)的途徑中，相關(guān)者往往會(huì)通過公開的競(jìng)爭(zhēng)與抗?fàn)幍姆绞竭M(jìn)行互動(dòng)。對(duì)同一議題，因?yàn)闄?quán)利訴求的差異，公眾往往會(huì)分化為數(shù)個(gè)不同的權(quán)利訴求聯(lián)盟，為把各自主張的權(quán)利訴求置入議程，聯(lián)盟之間會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)于當(dāng)局者則往往會(huì)采取抗?fàn)幍姆绞絹韺?shí)現(xiàn)其權(quán)利訴求。在媒介驅(qū)動(dòng)的途徑中，作為交流和溝通的一種平臺(tái)，媒介主要通過信息的收集、處理和傳播來與政策相關(guān)者進(jìn)行互動(dòng)，進(jìn)而影響政策相關(guān)者的態(tài)度與行為。在事件驅(qū)動(dòng)的途徑中，當(dāng)局者為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定往往會(huì)主動(dòng)與公眾進(jìn)行溝通互動(dòng)，最大限度地聽取公眾意見和維護(hù)公眾利益，對(duì)于那些不滿于現(xiàn)狀的相關(guān)者來說，則可能借機(jī)責(zé)備當(dāng)局者的政策安排。

就四種典型途徑潛在的“危險(xiǎn)”而言，在權(quán)力驅(qū)動(dòng)途徑中，如果權(quán)力精英不受約束地通過話語(yǔ)操縱、偏好塑造、“隱蔽議程”和“不決策”的方式而壟斷或操縱政策議程的設(shè)定，就會(huì)導(dǎo)致最終的政策議程被扭曲甚至失控，致使緊急但不被權(quán)力精英所認(rèn)同的問題難以進(jìn)入政策議程，而“如果有太多意義重大的問題被排除在議程之外，那么政治制度的合法性就會(huì)受到威脅”［18］。在權(quán)利驅(qū)動(dòng)的途徑中，如果權(quán)利訴求聯(lián)盟之間以及他們與當(dāng)局者之間缺乏良好的交流與協(xié)商機(jī)制，一方面，可能因?yàn)橄萑搿盁o政府的閑扯”而錯(cuò)失解決問題的最佳時(shí)機(jī)；另一方面，可能因?yàn)闄?quán)利訴求的廣泛性而使得議程設(shè)定通道變得擁擠、無序。在媒介驅(qū)動(dòng)的途徑中，如果媒介為了自身的利益或由于職業(yè)水準(zhǔn)較低而未能對(duì)社會(huì)問題做出公正、合理的描述與評(píng)價(jià)，則可能誤導(dǎo)公眾和社會(huì)注意力，進(jìn)而造成政策資源的浪費(fèi)。例如，2015年7月各大媒體競(jìng)相報(bào)道的“僵尸肉事件”引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，強(qiáng)烈要求政府對(duì)此事件進(jìn)行查處，但經(jīng)長(zhǎng)沙和南寧兩市海關(guān)調(diào)查，卻證實(shí)“僵尸肉事件”完全是媒體演繹出來的［19］。在事件驅(qū)動(dòng)的途徑中，雖然焦點(diǎn)事件是顯化問題的重要方式，但如果政策議程設(shè)定只能通過焦點(diǎn)事件驅(qū)動(dòng)而不具有前瞻性和主動(dòng)性時(shí)，成本將是巨大的，焦點(diǎn)事件本身也意味著巨大的社會(huì)代價(jià)。

四、結(jié)語(yǔ)與展望

毫無疑問，問題及其相關(guān)的意見被提上政策議程的過程會(huì)受到問題本身的屬性、政策相關(guān)者、制度、社會(huì)觀念和文化傳統(tǒng)等多種因素的影響，但從政策議程設(shè)定本身即優(yōu)先性競(jìng)爭(zhēng)的特質(zhì)出發(fā)，需要進(jìn)一步回答政策議程設(shè)定是如何被驅(qū)動(dòng)的。通過權(quán)力、權(quán)利、媒介和事件等四種典型驅(qū)動(dòng)途徑的考察，我們發(fā)現(xiàn)：驅(qū)動(dòng)政策議程設(shè)定演進(jìn)的力量是多樣化的，每一種途徑都有其自身的優(yōu)勢(shì)和不足，現(xiàn)實(shí)中的政策議程設(shè)定也往往是多種途徑綜合作用的結(jié)果，核心的問題是在議程設(shè)定演進(jìn)的過程中，如何使其民主性、責(zé)任性、有效性、準(zhǔn)確性、前瞻性和及時(shí)性得到保障，避免議程設(shè)定中的各種偏差，以形成高質(zhì)量的公共政策。在中國(guó)語(yǔ)境下，加強(qiáng)和改進(jìn)我國(guó)政策議程設(shè)定的制度安排需要進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，防止權(quán)力濫用；擴(kuò)大公民參與的范圍和層次，保障實(shí)質(zhì)性公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；完善法律法規(guī)，確保媒介發(fā)揮“意見市場(chǎng)”的功能，并在媒介傳播與正式的決策機(jī)構(gòu)之間建立良好的銜接關(guān)系；增強(qiáng)決策者對(duì)焦點(diǎn)事件的危機(jī)意識(shí)，提高政策議程設(shè)定的主動(dòng)性和前瞻性。隨著我國(guó)民主政治建設(shè)的發(fā)展，權(quán)力驅(qū)動(dòng)的政策議程設(shè)定模式需要對(duì)不斷增長(zhǎng)和發(fā)展的公眾權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)做出有效的回應(yīng)，需要更好地發(fā)揮專家、媒介、利益相關(guān)群體和公眾在政策議程設(shè)定演進(jìn)中的功能和作用。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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A

1005-460X（2016）02-0068-05

2015-11-25

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“群體性事件政策議程學(xué)發(fā)生機(jī)制與治理研究”（14CGL038）；四川大學(xué)青年學(xué)術(shù)人才項(xiàng)目“協(xié)商民主與中國(guó)民主化、科學(xué)化公共決策制度的構(gòu)建”（SKQX201306）；四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“社會(huì)發(fā)展與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制研究中心”項(xiàng)目“維穩(wěn)模式重構(gòu)與社會(huì)治理能力提升研究”（SR15A03）

李強(qiáng)彬（1980—），男，四川眉山人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，博士后研究人員，從事公共政策與社會(huì)治理、協(xié)商民主理論與實(shí)踐研究；楊春黎（1990—），男，四川廣元人，碩士研究生，從事公共政策與社會(huì)治理研究。