康 麗 麗 唐 慶 鵬

論“中國(guó)夢(mèng)”語(yǔ)境下的服務(wù)型政府建設(shè)*

康 麗 麗 唐 慶 鵬

提 要：實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的過(guò)程必定是一個(gè)充滿(mǎn)生機(jī)與挑戰(zhàn)的偉大進(jìn)程，作為最直接和主要的公共力量的政府必須發(fā)揮重要的保障和推動(dòng)作用。管理型政府模式被證明難以很好地?fù)?dān)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的重任，政府要保障和推進(jìn)“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)，必須實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)服務(wù)型政府。實(shí)現(xiàn)了倫理價(jià)值重塑、治權(quán)共享、服務(wù)導(dǎo)向和實(shí)質(zhì)公共性的服務(wù)型政府將在服務(wù)支撐、價(jià)值輸出、社會(huì)協(xié)調(diào)和制度供給等方面為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”保駕護(hù)航。

中國(guó)現(xiàn)實(shí) 中國(guó)夢(mèng) 管理型政府 服務(wù)型政府

作者康麗麗，女，南京師范大學(xué)泰州學(xué)院教師；唐慶鵬，男，南京師范大學(xué)泰州學(xué)院副教授（泰州 225300）。

作為一種政治理想和公共話(huà)語(yǔ)的“中國(guó)夢(mèng)”，甫一提出就引起中國(guó)社會(huì)的熱烈反響與廣泛討論?！爸袊?guó)夢(mèng)”歸根結(jié)底是國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福之美好夢(mèng)想，這無(wú)疑是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)公眾最廣泛、最深厚的公共需求。“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而系統(tǒng)的工程，需要融合全社會(huì)力量共同推進(jìn)。其中，政府是保障和推動(dòng)“中國(guó)夢(mèng)”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性力量。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的管理型政府模式難以很好地?fù)?dān)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的重任，政府要保障和推進(jìn)“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)，必須實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)服務(wù)型政府。

一、從“中國(guó)現(xiàn)實(shí)”到“中國(guó)夢(mèng)”：服務(wù)型政府建設(shè)的緣由

（一）中國(guó)現(xiàn)實(shí)：經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大進(jìn)步及其非預(yù)期的負(fù)面結(jié)果

發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題，發(fā)展也是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的根本路徑。新中國(guó)成立以來(lái)的60多年的工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)的30多年的快速工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，使中國(guó)的工業(yè)化和現(xiàn)代化取得了舉世矚目的巨大成就，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了極大的提升，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大進(jìn)步也為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，“有意圖的社會(huì)行動(dòng)的非預(yù)期后果”是人類(lèi)活動(dòng)的獨(dú)有而常見(jiàn)現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步也必然會(huì)帶來(lái)一些沒(méi)有預(yù)期的負(fù)面問(wèn)題、衍生問(wèn)題。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展過(guò)程中，伴隨出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距、自然資源的枯竭和生態(tài)環(huán)境的破壞等一系列有違改革設(shè)計(jì)者初衷的社會(huì)負(fù)面結(jié)果。對(duì)此，全鐘燮（Jong S. Jun）教授也認(rèn)為“像……中國(guó)這些正處在工業(yè)化進(jìn)程中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)正高速增長(zhǎng)，但是，社會(huì)卻正經(jīng)歷著許多導(dǎo)致社會(huì)沖突和沒(méi)有預(yù)期負(fù)面后果的社會(huì)矛盾和不平等狀態(tài)”①［美］全鐘燮：《公共行政的社會(huì)建構(gòu)：解釋與批判》，孫柏瑛、張鋼、黎潔等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年版，第22頁(yè)。。

然而，如果站在更廣闊的社會(huì)發(fā)展史的角度看，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)所面臨的現(xiàn)實(shí)情況可能比西方學(xué)者所研判的還要復(fù)雜得多。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，世界范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)后工業(yè)化的運(yùn)動(dòng)，這是社會(huì)發(fā)展史上的一件大事。如果說(shuō)農(nóng)業(yè)社會(huì)是以土地與勞動(dòng)為基礎(chǔ)，工業(yè)社會(huì)主要依賴(lài)于資本與能源，那么，后工業(yè)社會(huì)則是以信息與知識(shí)為主要結(jié)構(gòu)特征。圍繞信息與知識(shí)組織起來(lái)的后工業(yè)社會(huì)將人類(lèi)社會(huì)置于一個(gè)高度復(fù)雜性、高度不確定性以及日益增長(zhǎng)的相互依賴(lài)性的境地。當(dāng)前中國(guó)正面臨工業(yè)化程度不徹底和后工業(yè)化浪潮洶涌的雙重壓力和沖擊，這使得中國(guó)在發(fā)展中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和困難遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出西方學(xué)者既有的判斷。這些問(wèn)題中，既有人類(lèi)工業(yè)化進(jìn)程所經(jīng)歷的共同問(wèn)題，也有在邁向后工業(yè)社會(huì)進(jìn)程中與世界一道所面臨的新問(wèn)題。值得注意的是，中國(guó)用幾十年時(shí)間完成西方國(guó)家數(shù)百年的工業(yè)化道路，因而，人類(lèi)工業(yè)化進(jìn)程中所出現(xiàn)的共同問(wèn)題在中國(guó)表現(xiàn)得更是較為集中和頗具沖擊性。而由于后工業(yè)社會(huì)的極端復(fù)雜性和不確定性，客觀(guān)上又使中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)空前而又激烈。

總之，中國(guó)的崛起已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，然而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和成就并不能沖卻我們對(duì)其中所包含的沒(méi)有預(yù)期的負(fù)面后果的擔(dān)憂(yōu)。這一系列的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)也就構(gòu)成了當(dāng)下之“中國(guó)現(xiàn)實(shí)”：一方面，作為后發(fā)國(guó)家，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)高速發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)；另一方面，正處于經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)結(jié)構(gòu)雙重深度轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國(guó)，交錯(cuò)疊加的矛盾、挑戰(zhàn)、問(wèn)題也不斷叢生。

（二）管理型政府的式微與服務(wù)型政府的勃興

當(dāng)下中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和困境，使得要真正實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，還必須要進(jìn)行系統(tǒng)的社會(huì)變革。然而，“行政管理體系將所有的社會(huì)變革的可能性都握在自己手中，因此，如果不對(duì)這一體系進(jìn)行改革，要對(duì)社會(huì)進(jìn)行變革是極端困難的”②［法］米歇爾·克羅齊耶：《法令不能改變社會(huì)》，張?jiān)伦g，上海：格致出版社，2007年版，第67頁(yè)。。因而，可以說(shuō)“中國(guó)現(xiàn)實(shí)”與實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”之間的差距在客觀(guān)上提出了政府建設(shè)的要求。也就是說(shuō)，要跨越夢(mèng)想和現(xiàn)實(shí)的鴻溝、勝利到達(dá)“中國(guó)夢(mèng)”的彼岸，就需要作為最直接和主要的公共力量的政府在其中發(fā)揮重要的保障和推動(dòng)作用，就需要加強(qiáng)政府變革和建設(shè)。

從行政發(fā)展史的角度看，農(nóng)業(yè)社會(huì)與工業(yè)社會(huì)是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)歷史階段，與之相對(duì)應(yīng)，統(tǒng)治型政府與管理型政府是行政演化史上的兩種經(jīng)典范式。唯物主義的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，作為上層建筑的政府體制，制約和影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。實(shí)際上，“中國(guó)的農(nóng)業(yè)社會(huì)為什么是世界上最為發(fā)達(dá)的社會(huì)，那是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)歷了春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的一場(chǎng)文化啟蒙運(yùn)動(dòng)，發(fā)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理模式，從而建立起了最為典型的統(tǒng)治型政府”，而“18世紀(jì)的啟蒙思想家們建構(gòu)起了管理型政府的基本框架，在其后的不斷完善和修補(bǔ)中建設(shè)成了典范性的現(xiàn)代政府。正是因?yàn)橛辛诉@樣一種管理型政府，所以，才決定了西方社會(huì)一直處在世界中心—邊緣結(jié)構(gòu)中的中心地位上”。③張康之：《我們?yōu)槭裁匆ㄔO(shè)服務(wù)型政府》，《行政論壇》，2012 年第1期?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展決定了政府體制模式的選擇，而政府治理模式本身則關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，兩者是相互聯(lián)系、相互影響、相互作用的關(guān)系。

20 世紀(jì)下半葉以來(lái)，人類(lèi)開(kāi)始向后工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)，社會(huì)生活也由此發(fā)生深刻變遷，使得以官僚制為載體、適應(yīng)工業(yè)社會(huì)需要的管理型政府模式的現(xiàn)實(shí)合理性受到了廣泛的質(zhì)疑：“工業(yè)時(shí)代發(fā)展起來(lái)的官僚體制，專(zhuān)注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。”①［美］戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》，周敦仁等譯，上海：上海譯文出版社，1996年版，第12頁(yè)。雖然其后的新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)其進(jìn)行了一定程度的修正，但由于仍然是在管理型政府模式下的改革，問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，甚至產(chǎn)生了“治理資源分散化、新的公共責(zé)任問(wèn)題、服務(wù)供給的分割化問(wèn)題、公共部門(mén)結(jié)構(gòu)性分化問(wèn)題等新問(wèn)題”②唐慶鵬、康麗麗：《論整體性治理的本土化制度創(chuàng)新——一個(gè)基于行政生態(tài)的框架性考量》，《理論導(dǎo)刊》，2011年第 1期。。這實(shí)際上就陷入了一種“政府悖論”：政府主張利用工具的和理性的方式從事行政改革和組織變革，以此來(lái)提高效率和生產(chǎn)力，從而一定程度上促進(jìn)了工業(yè)社會(huì)的繁榮和進(jìn)步；但純粹功能主義和技術(shù)至上的工具理性的追求又使其本身會(huì)成為當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻礙甚至引發(fā)新的問(wèn)題。

形成這種政府悖論的根本原因在政府模式上，與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的管理型政府模式并不能適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)進(jìn)程。在后工業(yè)社會(huì)的背景下，誠(chéng)如貝爾所言，“后工業(yè)社會(huì)的概念首先涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的變化，……社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)政治制度提出了‘管理’問(wèn)題”③［美］丹尼爾·貝爾：《后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨——對(duì)社會(huì)預(yù)測(cè)的一項(xiàng)探索》，王宏周、魏章玲譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1985年版，第12頁(yè)。。這里的政治制度的“管理”問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就是政府管理問(wèn)題。由此，探尋適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)要求的政府模式就成為世界各國(guó)的共同選擇?！霸谶@個(gè)過(guò)程中，誰(shuí)率先發(fā)現(xiàn)了和建構(gòu)起了適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)要求的政府，誰(shuí)就能夠走到世界的前列去?！雹軓埧抵骸段覀?yōu)槭裁匆ㄔO(shè)服務(wù)型政府》，《行政論壇》，2012 年第1期。這種新型政府模式就是服務(wù)型政府，這一點(diǎn)目前在中國(guó)學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)界已初步達(dá)成共識(shí)。所以，為克服工業(yè)社會(huì)的管理型政府模式的弊端，使政府能夠有力地保障和推進(jìn)“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)，中國(guó)就必須加快實(shí)現(xiàn)政府模式轉(zhuǎn)換，建設(shè)服務(wù)型政府。

總之，“中國(guó)現(xiàn)實(shí)”與實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”之間的差距恰恰為建構(gòu)服務(wù)型政府提供了機(jī)遇。理想與現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝客觀(guān)上提出政府模式轉(zhuǎn)換的要求，中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)便順理成章地走向了理論與實(shí)踐的前臺(tái)。

二、服務(wù)型政府建設(shè)的基本構(gòu)想和主要特征

實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”離不開(kāi)一個(gè)高品質(zhì)、高效能的政府，黨的十八大更是重申了要建設(shè)“人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”的戰(zhàn)略目標(biāo)。自1998年服務(wù)型政府概念被提出后，率先在中國(guó)開(kāi)展的服務(wù)型政府的理論求證和實(shí)踐探索雖然還處于起步階段，但無(wú)疑是卓越而富啟迪性的。然而，越是根本性的追問(wèn)越是難以解答。實(shí)際上，服務(wù)型政府理論是源于歷史和現(xiàn)實(shí)而又超越歷史和現(xiàn)實(shí)，其所主張的服務(wù)型政府是面向未來(lái)而又指導(dǎo)當(dāng)下政府實(shí)踐的理想政府模式，誠(chéng)如朱光磊教授所概括：“服務(wù)型政府建設(shè)不是一項(xiàng)具體的工作，而是中國(guó)政府發(fā)展方向的重大調(diào)整，是一個(gè)歷史過(guò)程?！雹葜旃饫?、薛立強(qiáng)：《建設(shè)服務(wù)型政府的幾個(gè)問(wèn)題》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年7月27日。學(xué)界主流對(duì)其意涵的理解和把握，是在與工業(yè)社會(huì)的管理型政府相比較中總結(jié)和提煉的。歸納起來(lái)看，目前各方都承認(rèn)服務(wù)型政府至少有以下四個(gè)基本的表征：

（一）倫理價(jià)值重塑：法治與德治的統(tǒng)一

管理型政府的基本邏輯骨架是韋伯倍加推崇的“合法—合理”的官僚制，這種科層體制在科學(xué)和技術(shù)崇拜中回避價(jià)值的考量，從而在行政活動(dòng)中只注重法律制度和工具理性。客觀(guān)上，官僚制的特征是與工業(yè)社會(huì)的發(fā)展相契合的。但官僚制天然是矛盾的：嚴(yán)格法制意味著靈活性的喪失、個(gè)體在追求合理化中又會(huì)喪失自我……在走向后工業(yè)社會(huì)的過(guò)程中，這些沖突和弊端將不能被容忍。服務(wù)型政府認(rèn)為公共行政的體制設(shè)置及其運(yùn)作不能僅僅建立在法律的原則和精神上，還需要在遵循法律關(guān)系的同時(shí)更深入地考量倫理關(guān)系獨(dú)特的客觀(guān)要求。也就是說(shuō)，政府治理模式應(yīng)是法治與德治的有機(jī)統(tǒng)一。而且，隨著后現(xiàn)代世界帶來(lái)的包括倫理考慮在內(nèi)的價(jià)值重建，倫理關(guān)系將不斷發(fā)展，最終必然成為公共行政的主導(dǎo)性的基本關(guān)系。這就意味著政府的公共人格狀況、行政人員的道德自覺(jué)和道德自主等道德的力量將在公共治理中發(fā)揮更為重要的作用，政府將更多地依賴(lài)于德治。

（二）治權(quán)共享：對(duì)話(huà)協(xié)商與合作行動(dòng)的統(tǒng)一

管理型政府的時(shí)代，社會(huì)治理權(quán)威是單一中心的，而權(quán)力的施行則表現(xiàn)為自上而下式的單邊行動(dòng)。也就是說(shuō)，社會(huì)治理是壟斷而排他的，政府不允許自身之外的其他治理力量存在，政府是唯一合法地頒行政策以及運(yùn)用行政手段去開(kāi)展社會(huì)治理的主體。與之相反，在后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理框架下，服務(wù)型政府的定位是多中心合作治理體系中的一個(gè)組成部分。社會(huì)治理的權(quán)力體制從而是開(kāi)放和共享的，是“介于利維坦與無(wú)政府之間的制度權(quán)衡和安排”。在這里，公共問(wèn)題的解決過(guò)程通常是政府與其他社會(huì)組織一道基于平等協(xié)商、自由對(duì)話(huà)的精神和原則達(dá)成一致共識(shí)、形成公共政策或法制產(chǎn)出，并在相互信任的基礎(chǔ)上開(kāi)展廣泛的合作互惠的集體行動(dòng)。其間，政府再也不能像過(guò)去獨(dú)占治權(quán)、獨(dú)面社會(huì)那樣去開(kāi)展社會(huì)治理，而是需要定位在服務(wù)的角色上去與其他治理主體開(kāi)展對(duì)話(huà)協(xié)商和互信合作。

（三）服務(wù)導(dǎo)向：回應(yīng)性與前瞻性的統(tǒng)一

管理型政府主要是以管控為導(dǎo)向的，其目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)力服從和等級(jí)秩序。雖然管理型政府也包含了服務(wù)的內(nèi)容，但它的服務(wù)是從屬于控制的，是維持管理秩序的支持性因素。因而管理型政府的服務(wù)必然是僵化的、被動(dòng)回應(yīng)式的：在管理秩序穩(wěn)定的情況下，政府是缺乏足夠動(dòng)力去主動(dòng)提升服務(wù)數(shù)量和品質(zhì)。服務(wù)型政府將拋棄控制導(dǎo)向而代之以服務(wù)為導(dǎo)向，服務(wù)成為政府的屬性和追求。區(qū)別于管理型政府的服務(wù)，服務(wù)型政府的服務(wù)將不滿(mǎn)足于簡(jiǎn)單的被動(dòng)回應(yīng)——當(dāng)然，對(duì)公民訴求的迅捷回應(yīng)是必要的，而是同時(shí)追求卓越的前瞻性。前瞻性的政府服務(wù)包含了對(duì)公共需求的主動(dòng)建構(gòu)、對(duì)公共事務(wù)發(fā)展的科學(xué)預(yù)見(jiàn)、對(duì)公共服務(wù)供給的積極行動(dòng)等，此時(shí)的政府將積極主動(dòng)地為民眾服務(wù)，先想于人民群眾之所想，先急于人民群眾之所急，先做于人民群眾之所需。

（四）公共性至上：形式與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一

追根溯源，管理型政府的生成和發(fā)展是源自“政治—行政”二分的傳統(tǒng)。政治與行政相分離的原則對(duì)行政提出了不受政治紛擾、“價(jià)值中立”的要求，傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為正是這種所謂的“價(jià)值中立”決定了行政的公共性。實(shí)際上，由于工業(yè)社會(huì)的階級(jí)和階層的矛盾沖突仍然是基本的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，公共利益尚未真正成為政府的根本追求，管理型政府沒(méi)有也不可能在實(shí)質(zhì)性的意義上獲得公共性，其公共性只不過(guò)是工具性意義上的公共性。政府更多的情況是在打著公共性旗號(hào)和假象下追求效率。如果說(shuō)機(jī)器大生產(chǎn)的工業(yè)社會(huì)把人變成機(jī)器，那么后工業(yè)社會(huì)則是“以人為本”的社會(huì)。在“以人為本”的后工業(yè)社會(huì)，公眾的利益獲得足夠的尊重，政府及行政人員將公共利益內(nèi)化為自覺(jué)追求和根本行為目標(biāo)，公共行政由效率中心轉(zhuǎn)向社會(huì)和公共利益為中心。由此，后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型政府在真正意義上收獲了實(shí)質(zhì)的公共性，最終的也實(shí)現(xiàn)了形式公共性和實(shí)質(zhì)公共性的有機(jī)統(tǒng)一。

通過(guò)上述分析，我們可以看到，服務(wù)型政府是在真正意義上實(shí)現(xiàn)了對(duì)管理型政府模式的全面超越。但是，這種超越并不是完全割斷式的，而是具有理論的連續(xù)性。也就是說(shuō)，服務(wù)型政府模式是在承繼既有政府治理文明的前提下，對(duì)管理型政府模式進(jìn)行深度解構(gòu)的基礎(chǔ)上的范式重構(gòu)，是人類(lèi)社會(huì)治理文明的最新產(chǎn)物。

三、建設(shè)服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的路徑選擇

由于服務(wù)型政府的卓越品質(zhì)，近年來(lái)它受到我國(guó)理論和實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注和重視。我們認(rèn)為，服務(wù)型政府至少在服務(wù)支撐、價(jià)值輸出、社會(huì)協(xié)調(diào)、制度供給等四個(gè)方面可以為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”保駕護(hù)航。

第一，供給公共物品和服務(wù)，以面廣質(zhì)優(yōu)的服務(wù)支撐“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)。為社會(huì)公眾提供高品質(zhì)公共物品和有效服務(wù)，是建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求，這也是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的迫切需要。首先，發(fā)展是實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)和人民幸福的“中國(guó)夢(mèng)”的根本路徑，而其中關(guān)鍵的一環(huán)即是如何將發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為人民共享之福祉。政府的公共服務(wù)是基本的轉(zhuǎn)化渠道和橋梁：公共服務(wù)的宗旨是滿(mǎn)足公共之所需，政府提供的公共服務(wù)取之于公共財(cái)政，用之于國(guó)民之福祉。其次，如前所述，管理型政府的服務(wù)供給是以管理秩序?yàn)槟康模@種被動(dòng)回應(yīng)式的服務(wù)注定是低質(zhì)且易短缺的。而以服務(wù)為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，則是將人民群眾的公共需求轉(zhuǎn)換為自身的服務(wù)自覺(jué)，將會(huì)圍繞諸如公共設(shè)施、公共交通、公共衛(wèi)生、公共安全、公共通信、公共咨詢(xún)、公共教育等基本公共需求領(lǐng)域，主動(dòng)建構(gòu)和提供更為廣泛、更為有效、更為便捷、更為公平的公共服務(wù)，這些都是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”所必須的基礎(chǔ)和保障。再次，由于后工業(yè)社會(huì)的人們的公共需要極為廣泛、高度復(fù)雜甚至高度不確定，這就對(duì)公共物品與服務(wù)的供給提出了更高的要求。在治權(quán)共享的服務(wù)型政府模式下，公共物品與服務(wù)的供給不僅僅是政府獨(dú)家供給，而是根據(jù)公共物品的特性將一些準(zhǔn)公共物品交由其他社會(huì)組織提供，也即公共物品和服務(wù)供給主體結(jié)構(gòu)和渠道結(jié)構(gòu)是開(kāi)放、多元和靈活的。服務(wù)型政府的公共物品和服務(wù)供給模式將在根本上確保公共服務(wù)的廣泛而優(yōu)質(zhì)供給，從而充分滿(mǎn)足國(guó)家富強(qiáng)、民族振興與人民幸福之所需。

第二，提供價(jià)值輸出，建構(gòu)實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的公民基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上指出，“中國(guó)夢(mèng)歸根到底是人民的夢(mèng)，必須緊緊依靠人民來(lái)實(shí)現(xiàn)”。這實(shí)際上就對(duì)國(guó)民的品性提出了較高的要求，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”需要國(guó)民成為具有公共精神和公民道德的積極公民。對(duì)于公共生活而言，培養(yǎng)公民精神最主要的學(xué)校就是公共行政，因?yàn)檎墓卜?wù)活動(dòng)與廣大人民群眾的生活息息相關(guān)。在新制度主義看來(lái)，制度與人是相互建構(gòu)的。由此，“政府行為和制度與國(guó)民品性之間具有相互建構(gòu)的作用，而且政府的行為和制度居于主導(dǎo)地位”①楊炳霖：《“黑堡宣言”于今日中國(guó)之意義——對(duì)建設(shè)公共行政規(guī)范理論的啟示》，《公共行政評(píng)論》，2012年第6期。。如前所述，高揚(yáng)倫理價(jià)值、奉行公共性至上、堅(jiān)定服務(wù)導(dǎo)向和協(xié)商對(duì)話(huà)、互信合作的服務(wù)型政府，必然會(huì)將公平、正義、民主、法治、責(zé)任以及“以人為本”等作為其運(yùn)行的價(jià)值基礎(chǔ)。在其與公民頻繁互動(dòng)的公共行政活動(dòng)中，就會(huì)在潛移默化間把這些價(jià)值理念內(nèi)化為公民品性，最終有利于將國(guó)民型塑為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”所需的具有公共精神和公民道德的積極公民。

第三，發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”營(yíng)造和諧的社會(huì)氛圍。只有在一個(gè)和諧的社會(huì)環(huán)境下，我們才有可能順利實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”。公共性至上的服務(wù)型政府當(dāng)仁不讓地成為營(yíng)造和諧社會(huì)氛圍的最直接和主要的協(xié)調(diào)力量。首先，“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期而系統(tǒng)的工程，是一個(gè)廣大人民群眾創(chuàng)造歷史的過(guò)程，它需要全社會(huì)的共同努力。這實(shí)際上是一種基于共同愿景的集體行動(dòng)，而人類(lèi)的任何集體行動(dòng)都需要協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)是政府的基本職能之一，以服務(wù)為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，將在“中國(guó)夢(mèng)”的精神感召下，憑借德治和法治的基本手段協(xié)調(diào)和推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的集體行動(dòng)。其次，“政府得以存在的一個(gè)基本原因是需要它緩和解決社會(huì)中的沖突，維護(hù)正義、秩序和穩(wěn)定”①［澳］歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版）， 彭和平等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第119頁(yè)。。在全民共筑和實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的過(guò)程中，由于個(gè)體利益沖突、文化差異以及個(gè)人選擇偏好等因素影響，個(gè)人與個(gè)人之間、個(gè)人與群體之間、群體與群體之間必然會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的矛盾沖突。因而，必須有一個(gè)公正的中立者來(lái)充當(dāng)社會(huì)的仲裁人，以超越個(gè)體或群體的特殊利益之上的公共利益代表者的超然身份來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)、化解矛盾沖突，這個(gè)理想的協(xié)調(diào)人就是公共性至上的服務(wù)型政府。

第四，確定制度框架，為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”提供規(guī)則保障。制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的規(guī)范體系，同時(shí)也是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要?jiǎng)恿?，作為長(zhǎng)期系統(tǒng)工程的“中國(guó)夢(mèng)”的有效實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)制度的根本性保障。世界銀行在其1997年的《世界發(fā)展報(bào)告》中曾概括了五項(xiàng)政府最基本的核心使命，其中第一條即是政府要“確定法律制度基礎(chǔ)”。從政府職能意義上看，為社會(huì)建設(shè)和發(fā)展供給公正公平的制度也是服務(wù)型政府的一項(xiàng)核心使命。首先，政府通常是通過(guò)建立和完善合理的社會(huì)政策和制度體系，確定社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)生活秩序的規(guī)范。同樣，服務(wù)型政府將會(huì)用一整套的制度和政策來(lái)規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，維護(hù)公共利益，不斷推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。其次，政府的制度供給實(shí)質(zhì)上是創(chuàng)新或維持某種制度的過(guò)程。一方面，在實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的進(jìn)程中，必然伴隨著中國(guó)社會(huì)深化變革的過(guò)程，這就需要政府不失時(shí)機(jī)地推動(dòng)制度創(chuàng)新以提供制度資源，從而滿(mǎn)足社會(huì)改革的需要。另一方面，穩(wěn)健的社會(huì)變革需要在一個(gè)穩(wěn)定規(guī)范的制度空間內(nèi)進(jìn)行，因而政府同時(shí)還應(yīng)是“善”的制度的守衛(wèi)者，從而確保變革不偏離既定的方向。 此外，“先進(jìn)的社會(huì)制度對(duì)于改善人的需要結(jié)構(gòu)，提高人的素質(zhì)，發(fā)展人的能力，具有積極的促進(jìn)作用；而陳舊落后的制度則不利于人的需要結(jié)構(gòu)的改善，阻礙人的能力發(fā)揮和發(fā)展”②賀培育：《制度學(xué)：走向理性與文明的必然審視》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2004年版，第204頁(yè)。。服務(wù)型政府模式下確定的制度框架，區(qū)別于工業(yè)社會(huì)的管理型政府所供給的生硬和冷冰冰的制度安排，而是先進(jìn)的、充滿(mǎn)了人文關(guān)懷和道德力量的制度體系。在這里，促進(jìn)人的全面提升和發(fā)展將是制度追求的終極目標(biāo)，當(dāng)然，這也是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的應(yīng)有之意。

責(zé)任編輯：黃建安

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“公民參與涉政網(wǎng)絡(luò)事件的有序性研究”（14AZZ015）、江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的協(xié)同治理模式與機(jī)制研究”（15ZZD001）、江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“新常態(tài)下江蘇基層社會(huì)治理創(chuàng)新研究”（2016SJD810005）的階段性成果。