胡欣

4月28日，澳大利亞總理特恩布爾、外長畢曉普以及環(huán)境部長亨特發(fā)表聯(lián)合聲明，公布了澳大利亞新的南極戰(zhàn)略及20年行動計劃。這份新戰(zhàn)略闡述了澳大利亞在南極問題上的政策立場和宏偉構(gòu)想，也向國際社會再次宣示了它在南極的特殊權(quán)益以及捍衛(wèi)這些權(quán)益的決心。

多國競爭，澳大利亞“利益特殊”

早在18世紀后期，人類就開始了對南極海域的探索。冷戰(zhàn)中的美蘇爭霸也在南極投下了陰影，美蘇都保留了對南極提出領(lǐng)土要求的權(quán)利。為了緩和各方矛盾，同時用國際條約制約蘇聯(lián)，1958年5月，在美國的呼吁下，美國、阿根廷、澳大利亞、智利、英國、法國、日本、蘇聯(lián)、南非、新西蘭、挪威、比利時等12個國家召開了南極會議。經(jīng)過一年多的談判，十二國最終于1959年12月1日簽署了《南極條約》（1961年6月23日生效），它們也成為該條約的原始締約國。條約內(nèi)容主要包括凍結(jié)主權(quán)、科學考察、非軍事化、環(huán)境保護等。截至2016年5月，《南極條約》共有53個締約國，加上以此為基礎(chǔ)簽署的一系列法律文本，如《南極動植物保護議定措施》、《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》等，形成了所謂的“南極條約體系”。

在這一體系的形成過程中，澳大利亞始終扮演著重要的角色，南極對于澳大利亞而言，具有非同一般的意義。自20世紀初期開始，澳大利亞就參與了對南極的考察，在由斯科特和沙克爾頓率領(lǐng)的英國南極探險隊中就包括澳大利亞人，他們也成為首批到達南極極點的澳大利亞人。隨后，澳南極探險史上的傳奇英雄道格拉斯·莫森帶領(lǐng)探險家們開始了大規(guī)模南極考察探險行動。他們搜集了大量資料，首次從亞南極地區(qū)的麥夸里島發(fā)回了無線電，并不斷擴大探索地域，奠定了現(xiàn)在澳大利亞南極領(lǐng)地的邊界基礎(chǔ)。1933年2月7日，英國樞密院發(fā)布命令，將約占南極2/5的兩部分領(lǐng)土的主權(quán)轉(zhuǎn)讓給澳大利亞。澳于同年通過了《澳大利亞南極國土接收法》，宣稱其對南極領(lǐng)地的管理正式生效。之后，澳大利亞繼續(xù)在南極開展探險考察活動，如設(shè)立科考站、成立現(xiàn)隸屬澳環(huán)境部的南極局等。

澳大利亞在南極的國家利益長期以來主要體現(xiàn)在五個方面：一是主權(quán)利益。澳大利亞對南極提出的主權(quán)領(lǐng)土要求包括南緯60度以南，東經(jīng)45度～136度之間以及東經(jīng)142度～160度之間面積共約650萬平方千米的陸地和水域，約占南極大陸的42%，大于其他國家對南極提出領(lǐng)土要求的面積。除了海上運輸線，澳大利亞也開通了從霍巴特到凱西站附近的威爾金斯機場的空中航線。澳還通過在領(lǐng)地內(nèi)設(shè)立郵局、發(fā)行南極領(lǐng)地郵票、劃分行政區(qū)域等彰顯主權(quán)。

南極洲，阿德利企鵝注釋著緩慢駛過破水船.

二是經(jīng)濟利益。莫森曾預(yù)言，總有一天，南極的礦產(chǎn)資源等會給澳大利亞帶來難以想象的巨大利益。這并非異想天開，在尚未開發(fā)的南極大陸及其水下蘊藏著極為豐富的礦產(chǎn)、油氣等資源。據(jù)勘探，澳大利亞南極領(lǐng)地蘊藏著豐富的錳、銅、鉛、鈾、煤等資源。此外，南極大陸附近海域有著儲量可觀的生物資源，比如磷蝦、犬牙魚、鯨魚、海豹等。

三是政治和安全利益。澳大利亞是南極以及南大洋地區(qū)事務(wù)最為重要的參與者，這種獨一無二的影響力提升了澳的國際地位。歷屆澳大利亞政府都將南極及南大洋視為自家的后院，強調(diào)南極領(lǐng)土主權(quán)問題涉及澳國家安全及地區(qū)穩(wěn)定，要求無論何時，南極都必須免于戰(zhàn)略或政治沖突，尤其是武裝沖突的威脅。

四是環(huán)境利益。澳大利亞十分重視保護南極生態(tài)環(huán)境，這是因為澳是地理上距離南極最近的國家之一，南極發(fā)生的環(huán)境變化，如冰層融化等對其影響是最直接的。另一方面，南極自然環(huán)境還關(guān)系著礦產(chǎn)、漁業(yè)等經(jīng)濟利益。1988年，澳大利亞拒絕批準《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》，主要就是擔心開發(fā)礦產(chǎn)會造成環(huán)境災(zāi)難，而這也促成了1991年以全面保護南極環(huán)境為基調(diào)的《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》（即《馬德里議定書》）的簽署。

五是科學利益。澳大利亞歷來高度重視南極科學考察，科學研究不僅幫助澳大利亞掌握了更多南極的秘密，而且也讓其在未來南極事務(wù)格局中保持領(lǐng)先。2011年，澳制定了《南極科學戰(zhàn)略計劃（2011-2012至2020-2021）》，明確提出聚焦領(lǐng)域。如今，每年有大約550名澳大利亞考察人員前往南極和塔斯馬尼亞州的麥夸里島參與科考項目，這是國際上令人矚目的南極科研力量。

未雨綢繆，著眼領(lǐng)先

進入21世紀以來，隨著能源、生態(tài)、政治等環(huán)境的變化，不少國家加快了對南極的探索步伐。首先，他們積極推進各自的南極戰(zhàn)略。如俄羅斯出臺了《2020年前和更長期的俄羅斯聯(lián)邦在南極活動的發(fā)展戰(zhàn)略》，美國則一直積極影響和引導南極條約體系向符合其國家利益的方向發(fā)展。其次，一些《南極條約》締約國不斷加強對南極的“軟控制”。根據(jù)《馬德里議定書》的規(guī)定， 各締約國可出于科考或環(huán)保原因在特定區(qū)域建立南極特別保護區(qū)或南極特別管理區(qū)，這在某種程度上也是隱形的“勢力范圍”劃分。此外，《南極條約》對附屬于領(lǐng)土主權(quán)的諸如大陸架等方面的主權(quán)權(quán)利并沒有明確界定，這也給一些國家留下了“遐想”空間。最后，一些國家通過在南極建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施強化了現(xiàn)實存在。目前共有約30個國家在南極建立了150多個科學考察站，南極還建有港口、機場、后勤基地等，美、俄等國的大型軍用運輸機還能在南極機場起降。

面對如此形勢，澳大利亞豈敢掉以輕心，既擔心優(yōu)勢地位被侵蝕，也害怕錯失發(fā)展良機。2014年，澳大利亞科學院發(fā)布報告指出，澳大利亞圍繞南極開展的科學計劃數(shù)目從1997年的142個下降到了2014年的62個，每年澳大利亞前往南極人員中的科考人員比例從1989年的50%下降到現(xiàn)在的20%，財政預(yù)算不斷削減，維持澳在南極基礎(chǔ)設(shè)施的運轉(zhuǎn)十分困難，唯一的破冰船“南極光”號也臨近退役?？茖W院得出結(jié)論：“澳大利亞在其主張的南極領(lǐng)土范圍內(nèi)的無所作為將極大地損害本國在這一地區(qū)所建立起來的長期穩(wěn)定的目標、利益和影響力?！?014年10月，澳大利亞政府發(fā)布了《20年澳大利亞南極戰(zhàn)略計劃》，該計劃被視為澳大利亞新南極戰(zhàn)略的初步藍圖。它建議政府要持續(xù)捍衛(wèi)澳在南極的國家利益、支持國內(nèi)外合作、發(fā)展交通運輸能力等。不過這份規(guī)劃也遭到了質(zhì)疑和批評。有人認為它算不上是一個長期規(guī)劃，最重要的是它沒能解決長期存在的根本性矛盾，即澳大利亞的主權(quán)要求和南極條約體系規(guī)定的政治承諾之間的關(guān)系。

面對嚴峻的形勢，拿出一份更具指導性和操作性的南極戰(zhàn)略顯得迫在眉睫。特恩布爾政府此次發(fā)布的澳大利亞新的南極戰(zhàn)略及20年行動規(guī)劃是迄今為止澳制定的最重要、最全面的南極政策文件，它既是對前期計劃的完善，也是著眼未來的未雨綢繆。該戰(zhàn)略提出要撥款2.55億澳元（約合人民幣12.5億元），用于今年10年澳對南極的后勤保障和科學研究。

文件分為兩大部分。第一部分闡述了澳大利亞的南極戰(zhàn)略。它回顧了澳南極領(lǐng)地的歷史，分析了當前其南極政策的現(xiàn)狀，并對其在南極的國家利益再次進行了重申。新的南極戰(zhàn)略突出強調(diào)了一個重要思想，那就是澳大利亞要保持對南極的影響力以及在南極科考、環(huán)保等方面的領(lǐng)先地位，拓展經(jīng)濟、教育發(fā)展與合作的機會。文件的第二部分是“20年行動規(guī)劃”，它被視為澳大利亞南極政策的路線圖，主要聚焦如何增強澳在南極的部署能力、探索能力、后勤保障能力以及科學考察能力，并強調(diào)在維護南極和平與環(huán)境安全的基礎(chǔ)上，加強與其他國家的合作。其中，尤其提到了要加快建造新一代具有世界級水平的破冰船，該項目計劃花費19億澳元（約合人民幣93.3億元）用于破冰船的設(shè)計、建造以及長達30年的使用及維護，這也是澳有史以來投資最大的一個南極項目。

澳大利亞的南極戰(zhàn)略，反映出該國在新的國際形勢下對南極事務(wù)的整體思考。在現(xiàn)實政治的影響下，南極條約體系能否繼續(xù)維持下去本身就是一個問號。澳大利亞對此也心知肚明，它想做的是為了未知的未來，提前做好政策準備和基礎(chǔ)建設(shè)，確保其在南極的領(lǐng)先地位。這一戰(zhàn)略的提出，也將刺激其他對南極懷有雄心的國家，在未來有可能引發(fā)新一輪的南極開發(fā)競賽。