屈鑫濤（華中師范大學(xué)　中國農(nóng)村研究院，湖北　武漢　430079）

?

韓國國家治理現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)存量、推進(jìn)路徑與經(jīng)驗審視

屈鑫濤
（華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，湖北武漢430079）

摘要：秩序、賦權(quán)和創(chuàng)新是考察一國治理現(xiàn)代化經(jīng)驗的重要維度。韓國自建國以來積極發(fā)揮其國家治理的優(yōu)勢條件彌補(bǔ)自身的劣勢，從而取得了巨大成就，用六十多年時間實(shí)現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化。韓國推動國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗在于有效安排秩序系統(tǒng)、賦權(quán)系統(tǒng)和創(chuàng)新系統(tǒng)的發(fā)展時機(jī)與時序，具體表現(xiàn)為秩序系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)賦權(quán)系統(tǒng)、社會賦權(quán)系統(tǒng)和創(chuàng)新系統(tǒng)同步建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)政治賦權(quán)，推進(jìn)創(chuàng)新系統(tǒng)由政府主導(dǎo)向市場支配轉(zhuǎn)變。韓國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗具有一定的借鑒意義，但其國家治理中存在的問題仍然不可忽視。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；韓國；轉(zhuǎn)型條件；路徑；問題

2014年，黨的十八屆三中全會正式提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的雙重目標(biāo)。筆者認(rèn)為，推進(jìn)我國國家治理現(xiàn)代化不僅需要從國家內(nèi)部創(chuàng)造條件，也需要從全球視野中尋找可以借鑒的發(fā)展經(jīng)驗。韓國作為一個資源匱乏、國內(nèi)市場狹小的國家，能夠克服自身困難快速實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化一定有其獨(dú)特的發(fā)展經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)借鑒?；诖?，本文嘗試引入秩序、賦權(quán)和創(chuàng)新三維分析框架，在分析韓國國家治理現(xiàn)代化條件的基礎(chǔ)上探尋韓國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗。

一、秩序、賦權(quán)、創(chuàng)新：一個初步的分析框架

對于后發(fā)國家來說，借鑒其他國家推動治理現(xiàn)代化的有益經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)是至關(guān)重要的。那么，如何有效積累和吸取一國治理現(xiàn)代化的成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)呢？回顧文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，很多學(xué)者運(yùn)用國家形態(tài)來概括一國治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗。國家特質(zhì)差異的存在決定了對國家形態(tài)的描述必然是多元的，目前學(xué)界已界定的國家形態(tài)概念有失敗國家、依附國家、發(fā)展型國家和工具型國家等［1］。比較來看，多數(shù)學(xué)者都把中央權(quán)威、國家與社會的關(guān)系以及創(chuàng)新置于國家治理現(xiàn)代化分析的中心。以發(fā)展型國家為例，它是很多學(xué)者用來概括和解釋日本、韓國及新加坡等國在20世紀(jì)60年代崛起現(xiàn)象的理論概念。美國普林斯頓大學(xué)政治學(xué)教授阿圖爾·科利（AtulKohli）從三個方面描述了發(fā)展型國家的特征。第一，發(fā)展型國家具有較強(qiáng)的滲透能力，這種滲透能力建立在非人格化的中央權(quán)威結(jié)構(gòu)和紀(jì)律嚴(yán)明的官僚隊伍的基礎(chǔ)之上。第二，發(fā)展型國家建立了專門處理政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)。第三，發(fā)展型國家在處理與社會的關(guān)系上和有產(chǎn)階級建立了一種新型的聯(lián)盟關(guān)系，這種聯(lián)盟關(guān)系確保發(fā)展型國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和政治合法性［2］。發(fā)展型國家理論的首創(chuàng)者，美國加州大學(xué)政治學(xué)教授查爾斯·約翰遜也認(rèn)為發(fā)展型國家至少具有四個要素：一是理性化的官僚科層隊伍能夠科學(xué)制定并準(zhǔn)確實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，二是政治制度對于創(chuàng)新和科層機(jī)構(gòu)具有高度韌性，三是國家發(fā)展行為符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，四是建立具有導(dǎo)航意義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)［3］。

因此，本文認(rèn)為，可以通過秩序、賦權(quán)和創(chuàng)新三維框架來分析他國國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗與教訓(xùn)。如果把國家看作單一行為主體，那么建立中央權(quán)威就是建立秩序，處理與社會的關(guān)系則是向社會賦權(quán)，而創(chuàng)新就是推動制度、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。

第一，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，建立秩序一方面表現(xiàn)為財政自主，即建立一套向社會汲取資源的系統(tǒng)，另一方面又表現(xiàn)為暴力壟斷，即對暴力機(jī)器進(jìn)行壟斷性使用［4］。具備權(quán)威后的中央一方面可通過財政自主和暴力壟斷處理內(nèi)部危機(jī)，另一方面可及時處理國家間的沖突問題。因此，建立秩序又可具體分為建立穩(wěn)定的國內(nèi)秩序與和平的國際秩序。

第二，國家在建立中央權(quán)威后必須陸續(xù)賦予社會發(fā)展空間，具體方式是向社會主體賦權(quán)。因為建立中央權(quán)威可能會導(dǎo)致國家與社會關(guān)系的緊張，繼而會威脅國內(nèi)秩序的穩(wěn)固。故而，國家治理轉(zhuǎn)型需要處理好政治與社會的平衡關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)中，不同國家推進(jìn)治理現(xiàn)代化的初始條件是不一樣的，有些國家的初始條件是強(qiáng)國家—弱社會結(jié)構(gòu)，例如法國和德國，有些則是強(qiáng)社會—弱國家結(jié)構(gòu)，例如英國和美國［5］。初始條件的不同造成了這些國家推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化模式的差異。法德兩國在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中注重向社會賦權(quán)，走的是賦權(quán)化道路，而英美兩國則一直在擴(kuò)大中央的權(quán)力，走的是集權(quán)化道路［6］。賦權(quán)系統(tǒng)的推進(jìn)空間主要集中在政治、經(jīng)濟(jì)和社會三個層面上。其中，經(jīng)濟(jì)賦權(quán)旨在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供符合市場經(jīng)濟(jì)原則的空間和政策，社會賦權(quán)主要是解決社會保障問題，政治賦權(quán)則側(cè)重實(shí)現(xiàn)社會自治和民主選舉［5］。

第三，要實(shí)現(xiàn)有效賦權(quán)，就需要調(diào)整原有的強(qiáng)國家——弱社會結(jié)構(gòu)或強(qiáng)社會——弱國家結(jié)構(gòu)所依附的規(guī)則和制度等，這就需要國家與社會合力推動創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新一方面表現(xiàn)為規(guī)則創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，另一方面也表現(xiàn)為技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新。

二、韓國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的存量條件

考察一國治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗首先要分析其所具備的結(jié)構(gòu)性條件。韓國能夠快速實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，這與其具備的一些結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢是分不開的，韓美同盟和教育資源分配平均等優(yōu)勢條件在很大程度上解決了韓國國家治理現(xiàn)代化所需的外部和平環(huán)境、市場和人力資源問題。但韓國也面臨著一些結(jié)構(gòu)性的不利條件，比如資源短缺、國內(nèi)市場狹小，同時國家分裂也使得韓國國家治理現(xiàn)代化的成就帶有脆弱性。

（一）韓美同盟提供和平環(huán)境與外部市場

1953年簽訂的《美韓共同防御條約》標(biāo)志著韓國與美國同盟關(guān)系的建立。這種同盟關(guān)系為韓國發(fā)展提供了諸多優(yōu)勢。第一，美國在韓國駐軍為韓國提供了安全屏障，從而為韓國發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了和平的國際環(huán)境［7］。根據(jù)該條約的規(guī)定，兩國中任何一方的政治獨(dú)立和安全無論在何時受到外部武裝攻擊的威脅，雙方都要共同協(xié)商，根據(jù)條約程序共同防御威脅。第二，同盟關(guān)系建立后美國持續(xù)向韓國提供資金和技術(shù)援助，幫助韓國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，從而快速實(shí)現(xiàn)了韓國國民經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化。據(jù)統(tǒng)計，從韓美同盟關(guān)系建立一直到20世紀(jì)70年代中期，美國向韓國提供了近127億美元的援助［8］。第三，美國通過購買和關(guān)稅政策幫助韓國開拓了廣闊的外部市場，具體表現(xiàn)為美國在越南戰(zhàn)爭中選擇大量購買韓國產(chǎn)品，并配合優(yōu)惠的關(guān)稅政策支持韓國制造業(yè)的發(fā)展。這些做法使得美國到1965年前一直是韓國最大的貿(mào)易伙伴國和技術(shù)來源國［9］。時至今日，美國依然是韓國對外貿(mào)易的重要對象。2007年韓美自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的簽訂進(jìn)一步推動了韓美在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深度合作。2013年韓美共同發(fā)布了《紀(jì)念韓美同盟60周年聯(lián)合宣言》，把韓美關(guān)系提升至“全球伙伴關(guān)系”，進(jìn)一步加強(qiáng)了兩者之間的合作。

（二）基礎(chǔ)教育和高等教育發(fā)達(dá)提供優(yōu)質(zhì)的人力資源

教育在韓國國家治理中占據(jù)極為重要的地位，這種重要地位可從教育經(jīng)費(fèi)所占的比重看出。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，教育支出始終是韓國政府第二大經(jīng)濟(jì)支出項目。對教育的重視使得韓國平均人口的教育水平有了極大提高。1945年韓國建國初期的成人識字率僅為22%，但是1970年這個比例已經(jīng)上升到87.6%。2007年聯(lián)合國開發(fā)計劃署的統(tǒng)計表明，韓國國民識字率已經(jīng)達(dá)到99%。從20世紀(jì)70年代開始，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從勞動密集型向知識密集型轉(zhuǎn)型的背景下，韓國政府開始增加對國民高等教育的資源投入。從1970年到1984年，韓國受過高等教育的人口數(shù)量增加了7倍。1999年，韓國開始實(shí)施名為“BK21計劃”的教育改革方案。經(jīng)過6年多的改革，到2005年年底，韓國高等院校的研究能力和研究成果得到大幅提升，高?？蒲腥藛T在SCI發(fā)文的世界排名從第18位上升至第13位。經(jīng)過多年發(fā)展，韓國的高等教育已經(jīng)逐漸實(shí)現(xiàn)大眾化。2012年，韓國國內(nèi)有本科院校201所，有?？圃盒?42所。高等教育系統(tǒng)的發(fā)達(dá)使得韓國高等院校入學(xué)率一直保持在全球領(lǐng)先水平，僅次于美國?；A(chǔ)教育和高等教育的雙普及為韓國提供了優(yōu)質(zhì)的人力資源。

（三）資源與地緣的雙重局促

韓國資源的局促一方面體現(xiàn)為自然資源的匱乏。韓國礦物資源、動力資源和農(nóng)林資源的自給能力很低，它的無煙煤和鐵礦石資源既不豐富也難以開采。石灰石、石墨等礦產(chǎn)資源只能滿足國內(nèi)基本需求，銅、鉛、鋅、鎢等金屬資源數(shù)量非常匱乏。自韓國工業(yè)飛速發(fā)展以來，幾乎所有的工業(yè)原料和能源都依賴進(jìn)口，其中工業(yè)用石油、牛脂、原糖、棉花、鋁等材料全部依賴進(jìn)口。同時，85%的原木和98%的化學(xué)原漿也依賴進(jìn)口。韓國的土地資源也非常匱乏，可用耕地僅占國土面積的19%［10］。與此同時，韓國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提高了能源消費(fèi)的總量。目前，韓國是世界第十大能源消費(fèi)國，煤炭、液化天然氣的進(jìn)口量排名世界第二，石油進(jìn)口量排世界第五。國內(nèi)自然資源的匱乏致使韓國對國際能源市場的依賴程度非常高，1985年韓國進(jìn)口能源占總消費(fèi)的比例已經(jīng)達(dá)到74.1%，到2007年這一比例已經(jīng)上升到83.5%［11］。另一方面，韓國人口基數(shù)小，2014年全國人口剛剛突破5000萬，人口基數(shù)小的結(jié)果是消費(fèi)能力有限。因此，韓國自“漢江奇跡”以來一直推行外向型經(jīng)濟(jì)，注重產(chǎn)品出口，由此也導(dǎo)致韓國經(jīng)濟(jì)對外依存度較大，受國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響的程度比同級別的國家要高。韓國地緣的局促主要體現(xiàn)為南北分裂。1950年在朝鮮戰(zhàn)爭中，韓國死亡人口有數(shù)百萬，40%的生產(chǎn)設(shè)施和25%的住宅遭到破壞。近年朝鮮核試驗及韓朝之間的小范圍摩擦與沖突更是增加了朝鮮半島的不穩(wěn)定因素。南北分裂弱化了韓國國家治理現(xiàn)代化的韌性，尤其是當(dāng)南北發(fā)生沖突時將嚴(yán)重破壞韓國國家治理現(xiàn)代化取得的成就。

三、韓國國家治理現(xiàn)代化的成果與推進(jìn)路徑

判斷一國國家治理是否實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，關(guān)鍵要看其在經(jīng)濟(jì)、社會和政治等領(lǐng)域是否實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。而不同國家推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的路徑是不一樣的，基于此，本部分先考察韓國在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中所取得的成績，并在前述秩序、賦權(quán)和創(chuàng)新框架之下考察韓國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的路徑。

（一）韓國國家治理現(xiàn)代化的成果回顧

韓國是個總?cè)丝诩s5000萬，國土總面積約10萬平方公里的國家。建國之初韓國也是窮國，人均GDP不足70美元，工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系在國民經(jīng)濟(jì)體系中的份額不到10%。正是這樣一個國家，在短短的60多年內(nèi)連續(xù)實(shí)現(xiàn)了兩次國家崛起，成功躋身世界先進(jìn)國家之列。韓國第一次崛起始于1960年代初，一直到1980年代末。在此期間韓國人均GDP翻了50倍，GDP總量翻了100倍，被世人稱為“漢江奇跡”。韓國第二次崛起始于1998年年初，1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，韓國經(jīng)濟(jì)陷入深淵，國家一度瀕臨破產(chǎn)。1998年，韓國開始推進(jìn)文化立國和科技立國戰(zhàn)略。1999年韓國年均經(jīng)濟(jì)增長率從1998年的-6.5%上升到10.1%，人均GDP從1998年的6300美元上升到7700美元。文化立國戰(zhàn)略和科技立國戰(zhàn)略不僅幫助韓國成功擺脫了金融危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯問題，而且實(shí)現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)從工業(yè)制造到新知識經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型，由此創(chuàng)造了第二次“漢江奇跡”。進(jìn)入新世紀(jì)以來，韓國高科技和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，并逐漸成為推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。在此期間，韓國人均GDP從11948美元（2000年）增加到25977美元（2013年），GDP總量從5616億美元（2000年）增加到13045億美元（2013年）。

經(jīng)過60多年的發(fā)展，韓國已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家俱樂部OECD的重要成員。2015年韓國GDP總量排名全球第14位。與“漢江奇跡”相比，韓國在第二次崛起中取得的成績已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域，在電子科技、文化傳媒和互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域開始嶄露頭角。例如，在電子科技方面，韓國是世界半導(dǎo)體生產(chǎn)強(qiáng)國。2013年韓國半導(dǎo)體產(chǎn)值為515.16億美元，在全球市場占有率達(dá)16.2%，超越日本成為全球第二大半導(dǎo)體生產(chǎn)國。韓國也是世界手機(jī)生產(chǎn)大國。以智能手機(jī)為例，2013年三星電子智能手機(jī)出貨量達(dá)到3.198億臺，占據(jù)全球市場份額的32.3%。另外，韓國的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)已經(jīng)非常完善（具體見表1）。

（二）韓國國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)路徑

建立和平衡秩序系統(tǒng)、賦權(quán)系統(tǒng)與創(chuàng)新系統(tǒng)對任何國家的治理現(xiàn)代化都非常重要。從韓國國家治理的發(fā)展變遷看，優(yōu)先建立秩序系統(tǒng)無疑是韓國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化最為突出的特點(diǎn)。而搭上第三波民主化班車的韓國無疑在國家治理中實(shí)現(xiàn)了賦權(quán)系統(tǒng)的全面發(fā)展。同時賦權(quán)系統(tǒng)的全面開放進(jìn)一步推動創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)從政府主導(dǎo)向市場支配轉(zhuǎn)型。

表1　韓國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化在各領(lǐng)域的表現(xiàn)

1.秩序系統(tǒng)、社會賦權(quán)與經(jīng)濟(jì)賦權(quán)系統(tǒng)、創(chuàng)新系統(tǒng)同步建設(shè)

從韓國的實(shí)踐歷史看，韓國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的第一個經(jīng)驗是同步建設(shè)秩序系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)賦權(quán)與社會賦權(quán)系統(tǒng)和創(chuàng)新系統(tǒng)。

首先看韓國的秩序系統(tǒng)建設(shè)。穩(wěn)定的秩序是一個國家推進(jìn)治理現(xiàn)代化的根本前提。沒有穩(wěn)定的秩序，國家治理本身也無從談起。在結(jié)構(gòu)層面，秩序系統(tǒng)分為國際和國內(nèi)兩個維度。在國際秩序維度方面，韓國自建國始就與美國建立了外交同盟關(guān)系。由于美國二戰(zhàn)后在國際政治中的地位上升，韓國利用美國盟友的身份創(chuàng)造了較為和平的國際環(huán)境。在國內(nèi)秩序維度方面，韓國在建國之初的國內(nèi)秩序建設(shè)并不順利。從建國之初一直到張勉政府時期，韓國的中央政府在國內(nèi)治理中一直缺乏權(quán)威性。韓國國內(nèi)穩(wěn)定秩序建立的真正起點(diǎn)是1960年，具體表現(xiàn)為樸正熙通過軍事政變上臺。樸正熙上臺后通過一系列措施穩(wěn)定國內(nèi)秩序，并取得了積極的效果。這為其日后推進(jìn)韓國工業(yè)化奠定了環(huán)境基礎(chǔ)。

社會賦權(quán)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)賦權(quán)系統(tǒng)的建立有助于鞏固秩序系統(tǒng)。韓國自20世紀(jì)60年代后就開始著力推動社會賦權(quán)和經(jīng)濟(jì)賦權(quán)。在醫(yī)療方面，韓國從1977年開始部分實(shí)施《醫(yī)療保險法》，1988年開始全面實(shí)施全民醫(yī)療保險。2008年韓國國民參與醫(yī)療保險的人口比例達(dá)到了99.1%［12］（見圖1）。在教育均等化方面，韓國自樸正熙政權(quán)始就非常重視教育公平問題。早在1967年1月，樸正熙就頒布了《島嶼、偏僻地區(qū)教育振興法》，規(guī)定政府在偏僻地區(qū)實(shí)行免費(fèi)教育政策。1990年韓國對這個法律進(jìn)行了修改，但對偏僻地區(qū)的教育資源傾斜政策沒有改變。經(jīng)過多年建設(shè)，韓國在社會賦權(quán)系統(tǒng)方面建立起一張完整的社會安全網(wǎng)，社會差距雖然存在，但并不顯著，國家治理現(xiàn)代化成果基本實(shí)現(xiàn)了全民共享。

圖1　韓國醫(yī)療保險人口覆蓋率

從20世紀(jì)60年代到80年代，雖然韓國的經(jīng)濟(jì)賦權(quán)一直在推進(jìn)，但賦權(quán)的范圍仍然有限，多數(shù)企業(yè)仍歸國家所有，受政府計劃和政策支配性強(qiáng)。這種情況一直到20世紀(jì)80年代中期韓國出臺《產(chǎn)業(yè)發(fā)展法》才開始有所轉(zhuǎn)變。這部法律拋棄了之前樸正熙政府時代的計劃+市場模式思維，確立了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性地位。雖然《產(chǎn)業(yè)發(fā)展法》確立了市場的基礎(chǔ)性地位，但國有經(jīng)濟(jì)在韓國經(jīng)濟(jì)中仍然占主體地位。為了改變這一格局，韓國政府自1998年開始實(shí)施“98民營化計劃”，目標(biāo)就是將已有的國有企業(yè)轉(zhuǎn)化為民營企業(yè)，以增加市場的自由度。事實(shí)證明，韓國的這項改革舉措取得了較為積極的效果。20世紀(jì)末，韓國經(jīng)濟(jì)中比較重要的66家國有企業(yè)如浦項制鐵、韓國重工等都實(shí)現(xiàn)了民營化轉(zhuǎn)型。

2.在經(jīng)濟(jì)騰飛的基礎(chǔ)上推進(jìn)政治賦權(quán)系統(tǒng)建設(shè)

韓國的政治賦權(quán)系統(tǒng)建設(shè)比較滯后。這種滯后性主要體現(xiàn)為通過軍人政治先期實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的國內(nèi)秩序，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，最后在軍人政治式微的背景下開啟政治賦權(quán)系統(tǒng)建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增強(qiáng)了韓國企業(yè)和社會對政治賦權(quán)建設(shè)的期望。一方面，很多企業(yè)對政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法持反對態(tài)度，這直接導(dǎo)致后來韓國重新出臺《產(chǎn)業(yè)發(fā)展法》。另一方面，社會組織的自主性也得到了極大釋放，韓國新公民組織的數(shù)量及其實(shí)踐領(lǐng)域在20世紀(jì)80年代得到了較大的發(fā)展。崛起的新公民組織對既有的威權(quán)體制提出了變革要求，標(biāo)志性事件就是發(fā)生于1980年5月17日的光州事件。在此背景下，1987年韓國執(zhí)政黨民主正義黨順應(yīng)潮流，主動提出進(jìn)行民主化改革，推動政治賦權(quán)建設(shè)。韓國政治賦權(quán)建設(shè)具體表現(xiàn)為以下幾個方面：首先是在全國范圍內(nèi)實(shí)行民主選舉制度，總統(tǒng)、議員和地方政府負(fù)責(zé)人均需要通過民主選舉程序產(chǎn)生。其次是建立新的政黨體制，允許反對黨參加總統(tǒng)和議員選舉。再次是放寬對社會的控制，尤其是對新聞媒體的控制。

3.創(chuàng)新系統(tǒng)從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場支配

大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)成果的商業(yè)化和建立高技術(shù)創(chuàng)業(yè)集群一般被認(rèn)為是一個國家成功創(chuàng)建創(chuàng)新系統(tǒng)的關(guān)鍵。在創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)展過程中，韓國政府一直居于主導(dǎo)位置。從20世紀(jì)60年代初開始，韓國就開始構(gòu)建國家創(chuàng)新系統(tǒng)。例如，1964年政府設(shè)置了“經(jīng)濟(jì)科學(xué)審議會”，負(fù)責(zé)把大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)專家的建議反映到經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中去［13］。2013年樸槿惠政府成立了“未來創(chuàng)造科學(xué)部”，希望借此推動融合創(chuàng)新與技術(shù)、IT技術(shù)與信息通信技術(shù)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從創(chuàng)新政策上看，20世紀(jì)60年代韓國的科學(xué)技術(shù)政策強(qiáng)調(diào)從發(fā)達(dá)國家引進(jìn)技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備，并通過建立研究機(jī)構(gòu)幫助企業(yè)應(yīng)用技術(shù)。從20世紀(jì)80年代開始，韓國科技政策強(qiáng)調(diào)從引進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鲃?chuàng)新。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，韓國政府認(rèn)為在新的歷史條件下繼續(xù)走外延擴(kuò)張型和速度型發(fā)展模式是行不通的，科技立國和文化立國才是21世紀(jì)國家發(fā)展的根本。進(jìn)入21世紀(jì)后，韓國又相繼提出了一系列科技創(chuàng)新發(fā)展計劃，例如“下一代增長引擎行業(yè)”“生物技術(shù)的基礎(chǔ)發(fā)展計劃”和“綜合集成技術(shù)的發(fā)展計劃”等。2008年世界金融危機(jī)后，韓國政府提出了“綠色增長戰(zhàn)略”，為此于2009年制定出臺了《綠色增長國家戰(zhàn)略及五年計劃》。從創(chuàng)新力量看，韓國一方面通過改革理工科高等院校的專業(yè)結(jié)構(gòu)和課程設(shè)置，為引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)培養(yǎng)必需的人才，另一方面在經(jīng)濟(jì)企劃院設(shè)立專門的技術(shù)管理局，擴(kuò)展政府所屬的研究機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)70年代政府研究機(jī)構(gòu)（GRIs）的研究經(jīng)費(fèi)占到了韓國國家研發(fā)經(jīng)費(fèi)的84%。到了20世紀(jì)80年代，創(chuàng)新的主干力量已經(jīng)從政府轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮推髽I(yè)，政府性質(zhì)的研究機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新體系中所占的比例開始縮小。例如，韓國在轉(zhuǎn)型之初僅有54家企業(yè)擁有產(chǎn)品研發(fā)中心，但是到20世紀(jì)90年代中期研發(fā)中心的數(shù)量已經(jīng)擴(kuò)大到2226個［14］。

四、韓國國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗審視

韓國在短短60多年里成功克服了種種不利條件，實(shí)現(xiàn)了國家的工業(yè)化，并成功向知識經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，為未來國家的發(fā)展奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。韓國與中國是友好鄰國，近年兩國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的依存度進(jìn)一步提高。從貿(mào)易總額看，中韓貿(mào)易總額已經(jīng)從2000年的345億美元提高到2012年的2151億美元。在加深經(jīng)濟(jì)合作的同時，中國也可以從韓國國家治理的發(fā)展歷程中汲取有益養(yǎng)分，助力我國國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。

（一）韓國國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗借鑒

韓國與中國同屬儒家文化圈，二者在國家治理的本土情境問題上具有相似性。因此韓國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗是值得中國借鑒的。

第一，韓國在保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時實(shí)現(xiàn)了社會保障和教育事業(yè)的穩(wěn)步提升，并且通過法律保障和政策支持在全社會建立起一張社會安全網(wǎng)，從而為韓國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了良好的國內(nèi)環(huán)境，也增強(qiáng)了韓國民眾對國家發(fā)展的信心。目前我國已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，社會矛盾依然嚴(yán)峻。因此，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，我國應(yīng)向韓國學(xué)習(xí)，不斷增加對社會保障的支出，建立和完善社會保障體系，力爭在全社會建立起一張社會安全網(wǎng)，從而為社會治理現(xiàn)代化提供較為穩(wěn)定與和諧的內(nèi)部秩序環(huán)境。另外，雖然我國是人力資源大國，但人力資源的素質(zhì)并不高。因此，需要在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中加強(qiáng)教育賦權(quán)建設(shè)，一方面要通過資金和政策投入改善基礎(chǔ)教育水平，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，另一方面則要大力發(fā)展高等教育和職業(yè)技術(shù)教育。

第二，韓國在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，真正建立起了以市場作為資源配置主體的市場經(jīng)濟(jì)體系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式已經(jīng)從工業(yè)化轉(zhuǎn)變?yōu)橹R經(jīng)濟(jì)。就我國而言，從黨的十四大提出發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)到黨的十八屆三中全會公報旗幟鮮明地提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，我國經(jīng)濟(jì)賦權(quán)建設(shè)不斷得到完善與提升。但目前在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，政府的管控空間仍然很大，它通過行政審批等手段對市場運(yùn)作仍然發(fā)揮著較大影響。未來我國一方面應(yīng)通過市場治理體系改革，通過產(chǎn)業(yè)重組和資產(chǎn)改革，提高國有企業(yè)的市場競爭力和效率。另一方面，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用負(fù)面清單推動我國市場治理的現(xiàn)代化，通過負(fù)面清單減少政府對市場的直接干預(yù)，增加市場體系的自由度、開放度和競爭度。

第三，韓國的創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從政府主導(dǎo)到市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。一方面，韓國對科技創(chuàng)新和人力資源的資金投入比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國，另一方面韓國建構(gòu)的國家創(chuàng)新系統(tǒng)較好地處理了產(chǎn)、學(xué)和研的關(guān)系。近年，我國在創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)方面取得了長足的進(jìn)步，但多數(shù)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)都是由政府主導(dǎo)并支持的，因此創(chuàng)新本身缺乏競爭力。為此，需要進(jìn)一步完善我國的創(chuàng)新系統(tǒng)，逐步加大企業(yè)在創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用。首先，需要做好頂層設(shè)計工作，堅持科技興國戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用，做好產(chǎn)、學(xué)和研的政策環(huán)境支持工作。其次，通過培育一批創(chuàng)新型科研機(jī)構(gòu)，并引入民營企業(yè)力量，強(qiáng)化科研再生產(chǎn)的開放性和競爭性。再次，加強(qiáng)人才體系建設(shè)，改革現(xiàn)有的人才培養(yǎng)體系，以更加合理和科學(xué)的機(jī)制設(shè)置提高人才培養(yǎng)的創(chuàng)新性和持續(xù)性。

第四，韓國以法治建設(shè)為核心的秩序系統(tǒng)建設(shè)同樣對我國具有借鑒意義。韓國無論是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是進(jìn)行創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)都非常注重法律法規(guī)建設(shè)。以科技發(fā)展為例，韓國自1967年出臺《國家科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》一直到2013年，總共出臺50余部以科技為主題的法律法規(guī)。對于我國而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下通過立法推進(jìn)科技創(chuàng)新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型至關(guān)重要，尤其是要在鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)新人才培養(yǎng)和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)三個方面加強(qiáng)立法保障，這也是我國未來全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。首先，需要建立和完善現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，尤其要注重知識產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)的建立和完善，為市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。其次，要深化推動權(quán)力清單和責(zé)任清單建設(shè)，規(guī)范政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理中的行為合理性，保障中央政策執(zhí)行的有效性。再次，需要通過法律法規(guī)的建設(shè)為社會自主力量的培育和發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境。

（二）韓國國家治理中的問題檢視

拋開結(jié)構(gòu)性不利條件，韓國所推進(jìn)的國家治理現(xiàn)代化并不是完美無缺的，其中有幾個問題已經(jīng)對韓國國家治理的持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。因此，這些問題是值得我們警惕的。

第一，財閥壟斷一直是韓國經(jīng)濟(jì)的痼疾。據(jù)統(tǒng)計，近年三星公司一年的收入就占據(jù)韓國GDP總量的35%。財閥壟斷不僅增加了國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行風(fēng)險，阻礙了經(jīng)濟(jì)自由化的發(fā)展，而且嚴(yán)重擠壓了中小企業(yè)的發(fā)展空間。在1997年亞洲金融危機(jī)中，正是由于財閥企業(yè)負(fù)債率過高導(dǎo)致韓國經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。樸槿惠在競選總統(tǒng)時就打出了“經(jīng)濟(jì)民主化”的競選口號，在施政過程中也加強(qiáng)對中小企業(yè)的扶持力度。對此，中國應(yīng)該引以為戒，在推動市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中要通過法律和政策途徑為中小企業(yè)創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境。

第二，韓國雖然實(shí)現(xiàn)了民主轉(zhuǎn)型，但政黨的建設(shè)仍然是虛弱的。自1987年以來，韓國沒有一個政黨的存續(xù)時間超過10年，一些政黨如民主正義黨、民主自由黨和新政治國民會議等在執(zhí)政期間就遭遇了政黨分裂。韓國政黨建設(shè)的虛弱性集中反映了韓國政治生活中的精英個人主義問題，因為韓國政黨的分裂與合作與其政黨領(lǐng)袖關(guān)系緊密。中國的執(zhí)政黨建設(shè)是非常穩(wěn)固的，但在新舊轉(zhuǎn)型的過程中執(zhí)政黨仍然需要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，尤其是要樹立現(xiàn)代治理的執(zhí)政理念，平衡執(zhí)政黨與社會的關(guān)系。

第三，在韓國的政治賦權(quán)建設(shè)中，人格化因素較為濃厚。例如，在韓國的議員選舉和地方選舉中，地域因素會對選舉結(jié)果產(chǎn)生較大的影響。而候選人為了獲取選票，往往也會借助自身的地域特點(diǎn)，增加動員的績效。人格化因素的存在可能會造成韓國社會在階層和地域身份問題上的分裂與對立，從而會對國家內(nèi)部的秩序建設(shè)構(gòu)成威脅。與韓國相比，中國的內(nèi)部秩序系統(tǒng)更為復(fù)雜，多民族和多區(qū)域的認(rèn)同與協(xié)調(diào)成為國家建構(gòu)和整合的關(guān)鍵問題。對此，中國應(yīng)在堅持多元化的基礎(chǔ)上借助社會建設(shè)和政治體制的進(jìn)一步改革完善從中央到地方的治理結(jié)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

［1］楊光斌，鄭偉銘.國家形態(tài)與國家治理——蘇聯(lián)—俄羅斯轉(zhuǎn)型經(jīng)驗研究［J］.中國社會科學(xué)，2007，（4）：31—44.

［2］［美］阿圖爾·科利.高速增長的經(jīng)濟(jì)體從何而來？韓國“發(fā)展型國家”的日本譜系［A］.［美］禹貞恩.發(fā)展型國家［C］.長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008.154.

［3］［美］查爾斯·約翰遜.通產(chǎn)省與日本奇跡：產(chǎn)業(yè)政策的成長（1925—1975）［M］.金毅，等，譯.長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2010.351—356.

［4］［美］查爾斯·蒂利.強(qiáng)制、資本和歐洲國家（公元990—1992）［M］.魏洪鐘，譯.上海：上海人民出版社，2007.19—31.

［5］付建軍.從發(fā)展型國家治理到平衡型國家治理：韓國國家治理轉(zhuǎn)型的道路選擇［J］.社會主義研究，2015，（4）：78—87.

［6］楊光斌.政治變遷中的國家與制度［M］.北京：中央編譯出版，2011.242—245.

［7］王易菲.國際因素與中小國家的民主化：對韓國的個案研究［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治，2011，（10）：124—136.

［8］Chung-inMoon.IronyofInterdependence. Emerging Trade Frictions Between South Korea and the U.S.［A］.Manwoo lee，Ronald D.Mclaurin， Chung-in Moon，（eds.）Alliance under Tention：the Evolution of South Korea-U.S.Relations［C］. Boulder：Westview Press，1988.47.

［9］金光熙.樸正熙與韓國的現(xiàn)代化［M］.哈爾濱：黑龍江朝鮮民族出版社，2007.46.

［10］牛林杰，劉寶金.韓國發(fā)展報告2006—2007［R］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.124.

［11］劉舸.韓國能源安全的脆弱性及其戰(zhàn)略選擇［J］.東北亞論壇，2009，（5）：89—96.

［12］黃啟才.韓國的科技教育與社會發(fā)展政策及啟示［J］.亞太經(jīng)濟(jì)，2014，（6）：69—74.

［13］［韓］金仁秀.科技振興與經(jīng)濟(jì)發(fā)展［A］.［韓］趙利濟(jì).韓國現(xiàn)代化奇跡的過程［C］.張慧智，譯.長春：吉林人民出版社，2006.149—156.

［14］范碩，李俊江.創(chuàng)新體系的“韓國模式”：URIs與集群的作用［J］.科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2011，（9）：73—79.

責(zé)任編輯嵩陽

責(zé)任校對陳曲

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-905X（2016）03－0038－07

收稿日期：2016-02-03

作者簡介：屈鑫濤，男，河南葉縣人，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士研究生，主要從事公共管理與公共政策研究。