檀慧玲 劉艷

摘 要改革開放以來，鄉(xiāng)村教師政策發(fā)展呈現(xiàn)出政策變遷由調整恢復向全面深化逐步轉變、政策取向從獨立單一到綜合靈活日趨完善、政策對象由隱性到顯性漸漸凸顯的特點。但是尚存在政策制定向鄉(xiāng)村教師傾斜緩慢且實施操作泛而不精、政策措施缺乏延續(xù)性且顧此失彼未能整體推進、政策缺少追蹤評估不利于適時調整等問題?，F(xiàn)階段，鄉(xiāng)村教師政策處于重要調整轉折期，要加大鄉(xiāng)村教師政策傾斜力度，確保實施操作更為精準；保證鄉(xiāng)村教師政策延續(xù)性，協(xié)同各項政策整體推進；完善政策追蹤評估機制，促進政策適時改進；探索基于大數(shù)據的鄉(xiāng)村教師政策決策支持等，引導和促進鄉(xiāng)村教師隊伍建設，推動鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展。

鄉(xiāng)村教育 鄉(xiāng)村教師 教師政策

發(fā)展鄉(xiāng)村教育，教師是關鍵，政策是保障。鄉(xiāng)村教師政策直接影響著鄉(xiāng)村教師的切身利益，同時也關系著鄉(xiāng)村教育事業(yè)的發(fā)展，是推動鄉(xiāng)村教師隊伍建設和鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展的關鍵。

鄉(xiāng)村是表述我國行政區(qū)域的基本概念，正確理解其內涵和外延，有助于精準定位政策對象、科學把握政策文本信息、明晰政策落實的方向和脈絡。遺憾的是，到目前為止不論是國家政策文本還是實際統(tǒng)計應用，對鄉(xiāng)村概念的界定和使用都存在混淆，未達成統(tǒng)一。為了較全面地把握鄉(xiāng)村教師政策的歷史脈絡，本文界定的“鄉(xiāng)村”教師政策范圍較為寬泛，既包含改革開放以來的“鄉(xiāng)村”、“農村”教師相關政策，也包括不同歷史階段與教師相關的重要教育政策文本。

一、鄉(xiāng)村教師政策的發(fā)展歷程及特點

1.政策變遷由調整恢復向全面深化逐步轉變

政策環(huán)境變化是政策行動產生的根源，會影響和傳輸給整個政策系統(tǒng)。鄉(xiāng)村教師政策的發(fā)展演變不可避免地受到所處環(huán)境階段的影響。1978年至今，中小學鄉(xiāng)村教師政策由最初的調整恢復逐步轉變?yōu)楝F(xiàn)階段的全面深化。文革后，中國社會發(fā)展邁入新階段，國家頒布《教育部關于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》（1978）等文件，開始對整個教師教育及教師隊伍的恢復和管理進行緊急恢復和調整。到80年代，伴隨國家經濟體制改革，教育體制改革也緊隨其后，該時期出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》（1985）、《中華人民共和國教師法》（1994）等，較為側重教師基本政策體系的建立。21世紀初，遵循以人為本、教育公平的理念，各級部門關于農村教育和農村教師的政策快速發(fā)展，如《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》（2003）?，F(xiàn)階段，教育改革已進入深水區(qū)，鄉(xiāng)村教師政策也隨之不斷深化，政策聚焦更為全面具體，如《國務院辦公廳關于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015～2020年）的通知》（2015）。

2.政策取向從獨立單一到綜合靈活日趨完善

與政策變遷階段相對應，鄉(xiāng)村教師政策整體取向表現(xiàn)為從獨立單一向綜合靈活日趨完善。自1978年始，每個階段的鄉(xiāng)村教師政策基本都有各自單一側重點，從追求教師隊伍穩(wěn)定、學歷合格發(fā)展到強調教師專業(yè)發(fā)展和提高教師素質。1981年，國家頒布《關于調整中小學教職工工資中若干具體政策問題的處理意見》等文件，通過提高工資待遇等，補充教師數(shù)量，努力維持教師隊伍穩(wěn)定。1999年，以《中小學教師繼續(xù)教育規(guī)定》為標志，教師政策關注重點轉變?yōu)橥七M繼續(xù)教育，保證教師學歷合格。2000年出臺的《<教師資格條例>實施辦法》以及隨后頒布的《關于首次認定教師資格工作若干問題的意見》，引導教師資格認定，實施教師聘任制，將政策推向促進教師專業(yè)化發(fā)展的軌道。2006年至今，在極為強調教師質量提升的同時，鄉(xiāng)村教師政策也更為注意進行全方位、寬領域的改革調整，采取城鄉(xiāng)師資交流、擴大補充渠道、開展培養(yǎng)培訓等措施，全面提高師資質量，如《關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》（2006）、《關于實施“中小學教師國家級培訓計劃”的通知》（2010）等。

3.政策對象由隱性到顯性漸漸凸顯

縱觀整個政策發(fā)展歷程，鄉(xiāng)村教師作為獨立群體專門成為政策對象，經歷了由“隱性”（隱含于農村教育、教師政策之中）到“顯性”（專門制定鄉(xiāng)村教師政策）的漫長過程，反映了國家對鄉(xiāng)村教育的日益關注以及鄉(xiāng)村教師地位的逐步提高。1994年國家頒布了新中國第一部專門的、針對全體教師的法律，即《中華人民共和國教師法》。20世紀初，隨著相關政策的出臺，城鄉(xiāng)教師的差別化對待漸漸顯現(xiàn)，如2001年的中小學教職工編制標準規(guī)定小學階段教職工與學生比分別為：城市1∶19、縣鎮(zhèn)1∶21、農村1∶23。近十年，專門針對鄉(xiāng)村教師的政策大量涌現(xiàn)，且分類多、覆蓋面廣，受關注度持續(xù)升溫。政策不僅涉及源頭培養(yǎng)、就業(yè)引導、交流支援三個師資補充環(huán)節(jié)，覆蓋職前準入、職中培訓、職后管理三層教師質量提升，還從提高鄉(xiāng)村教師待遇、統(tǒng)一城鄉(xiāng)編制、職稱評聘傾斜等多角度、多措并舉努力促進鄉(xiāng)村教師隊伍建設。

二、鄉(xiāng)村教師政策發(fā)展存在的問題

1.政策制定向鄉(xiāng)村教師傾斜緩慢且實施操作泛而不精

首先，“鄉(xiāng)村”和“農村”概念使用模糊不清，影響了政策的有效執(zhí)行。目前我國政策文本對城鄉(xiāng)界定未能達成統(tǒng)一，如《中國統(tǒng)計年鑒》（1999）有9個部分43張表格涉及城鄉(xiāng)內容，但其劃分口徑幾乎各不相同，[1]因此，大多數(shù)教師政策文本中都不會涉及對鄉(xiāng)村范圍的準確定義，并由此影響了對鄉(xiāng)村教師政策的準確解讀和有效執(zhí)行。此外，文革后受到大環(huán)境的影響，教師政策主要是宏觀方面的，關注整個教師隊伍的恢復與建設，在較長時間內我國并沒有專門制定鄉(xiāng)村教師類政策。20世紀初，鄉(xiāng)村教師問題才日益受到重視，最具代表性的要屬2006年農村教師“特崗計劃”的出臺，但此時政策文本還是使用“農村教師”一詞。一直到2010年后，伴隨“鄉(xiāng)村教師”的明文使用，我國鄉(xiāng)村教師政策對象才更加聚焦，如《關于落實2013年中央1號文件要求對在連片特困地區(qū)工作的鄉(xiāng)村教師給予生活補助的通知》。

其次，政策文本制定模糊不清，實施操作泛而不精。伴隨2015年“鄉(xiāng)村教師支持計劃”政策的出臺，鄉(xiāng)村教師看似迎來了春天，但是實際上政策內容在操作層面普遍泛而不精，大條框有，細則的制定落實要靠“地方”。這種決策模式是符合我國地域遼闊、區(qū)域之間差別大的實際國情的，即黨和國家層面制定全國統(tǒng)一的、宏觀性的政策，側重把握“方向性”，而實施操作細節(jié)則交給地方政府或教育行政部門具體規(guī)定。在實際中，受各地實際情況和政策執(zhí)行者素質等多方面影響，一些地方政府和教育行政部門在制定政策實施細則時，往往對政策執(zhí)行環(huán)境中的各種因素考慮不全，未能充分評估政策實施環(huán)境、不利因素，預測實施效果等，導致政策實施走樣。例如城鄉(xiāng)交流政策在操作中就出現(xiàn)選派教師數(shù)量有限，難以輻射農村學校；師資水平差，個別學校將之作為貶抑教師手段；宣傳不到位，被選派教師缺失動力等問題。[2]

2.政策措施缺乏延續(xù)性且顧此失彼未能整體推進

首先，政策缺乏系統(tǒng)性、延續(xù)性和科學性?？v觀中小學鄉(xiāng)村教師政策，各階段政策雜亂繁多，沒有形成統(tǒng)一、完整的體系，多是從一時需要出發(fā)。同時，由于地方政府追求短期政績、官員不定期調整等原因，鄉(xiāng)村教師政策的延續(xù)性、科學性問題也相對突出。經驗型政策制定造成了政策在實施過程中“前后雷同”“不定期間斷”“自動消失”等問題。以“前后雷同”為例，僅在1981、1983、1986年短短5年間，就下發(fā)了三個重復性很強的《關于加強在職中小學教師培訓工作的意見》。[3]

其次，同一時期各類鄉(xiāng)村教師政策有時顧此失彼，不能整體推進。教師政策受到政治、經濟等社會大環(huán)境的影響，每個歷史階段政策取向各有側重點，這一定程度上符合新事物由無到有逐漸發(fā)展的規(guī)律，但也從側面反映出各階段政策間的斷層。如20世紀80年代側重補充教師數(shù)量，90年代主攻教師學歷合格，進入21世紀更為強調提升教師質量?，F(xiàn)階段雖然強調從“下得去、留得住、教得好”全方位打造優(yōu)質鄉(xiāng)村教師隊伍，但教師政策以促進教師“下得去”和“教得好”為重點，最具代表性的當屬“特崗計劃”和“國培計劃”，而對涉利多、操作難的“留得住”環(huán)節(jié)關注較少。

3.政策缺少追蹤評估不利于適時調整

政策評估起步晚、發(fā)展不完善，尤其缺少第三方機構的客觀追蹤評估，造成政策問題頻發(fā)，政策理想與現(xiàn)實激烈沖突，嚴重阻礙了政策的適時調整。我國政策評估起步較晚，自20世紀70年代才從西方“引入”，目前存在評估主體單一、評估領域較局限、評估程序有待完善、評估方法不標準、評估結果應用范圍也較為狹窄等多方面問題。[4]在實際中，因缺乏全面客觀科學的政策評估而導致的政策問題狀況百出，有的問題顯而易見，如免費師范生政策，而有的問題則有待進一步論證，如國培計劃的培訓質量問題等等。在現(xiàn)行以政府評估為主導、第三方追蹤評估缺乏的背景下，政策執(zhí)行與政策結果反饋之間存在信息不對等，不利于政策及時調整和改進，也無法適應教育治理水平和治理能力現(xiàn)代化的時代要求。

三、鄉(xiāng)村教師政策發(fā)展的建議

1.加大鄉(xiāng)村教師政策傾斜力度，確保實施操作更為精準

加大對鄉(xiāng)村教師政策的傾斜力度，進一步明確權責、細化分工，確保實施操作有效可行，協(xié)同推進鄉(xiāng)村教師政策的貫徹落實。考慮到我國地區(qū)、城鄉(xiāng)、省際之間鄉(xiāng)村教師隊伍情況大不相同，國家政策難以制定統(tǒng)一具體規(guī)定，建議國家層面一方面以把握政策整體方向為主，密切關注政策實施動態(tài)，及時制定并適時調整政策方向，為地方政府落實鄉(xiāng)村教師政策提供航標并保駕護航；另一方面國家層面需要大力完善政策實施監(jiān)管與問責制度，以督導地方制定并落實細則，從而有力確保鄉(xiāng)村教師政策實施操作的執(zhí)行力度。地方政府作為政策實施操作的主體，在中央指導、督查之下，總結以往鄉(xiāng)村教師政策經驗和問題，借鑒其他地方典型經驗，克服敷衍制定政策的弊端。以“鄉(xiāng)村教師支持計劃”為抓手，制定具有針對性、操作性、可行性的地方配套政策，在新時期著力從生活待遇、城鄉(xiāng)編制、職稱評聘等方面向鄉(xiāng)村教師予以傾斜，進一步穩(wěn)定優(yōu)質鄉(xiāng)村教師隊伍。

2.保證鄉(xiāng)村教師政策延續(xù)性，協(xié)同各項政策整體推進

為了保證鄉(xiāng)村教師隊伍的持續(xù)穩(wěn)定建設與發(fā)展，政策作為改革發(fā)展的導向，應在非重復的基礎上保持一定延續(xù)性，并在新時期改革過程中綜合鄉(xiāng)村教師各項政策整體推進，切忌政策間的斷層。我國鄉(xiāng)村教師政策從散落于教育類、教師類大政策到發(fā)展成為專門政策，經歷了從無到有、從零散到系統(tǒng)、由片面到全面的過程，雖取得一定進展，也面臨著新的挑戰(zhàn)。以往“單條腿”走路的政策方式，某種程度上已經不能有效縮小城鄉(xiāng)師資差異，需要“多方齊抓共管”，才能促使鄉(xiāng)村教師的貫徹落實更加全面、有效。例如，要從“下得去、留得住、教得好”三個方面共同推進鄉(xiāng)村教師隊伍建設，拓展教師補充渠道、完善教師培訓、提高教師待遇、提升教師地位，努力形成規(guī)模適當、結構合理、素質優(yōu)良、扎根鄉(xiāng)村的教師隊伍，為教育現(xiàn)代化提供堅強的師資保障。

3.完善政策追蹤評估機制，促進政策適時調整

政策評估是鄉(xiāng)村教師政策發(fā)展完善的必要環(huán)節(jié)，是及時、有效促進政策調整改進的關鍵。第一，推動評估主體多樣化。突破以往政府內部政策評估的自閉性和非正式性，增加第三方機構等進行專業(yè)、科學的外部政策評估，促進政策評估主體的多樣化，集思廣益為政策調整改進建言獻策。第二，探索評估方法多元化。我國可以采用定量與定性相結合的政策評估方法，既重視事實描述又重視價值評估，關注自下而上與自上而下的研究并舉，做到準確、規(guī)范，有效收集基層政策實施第一手資料，為改進政策提供可靠依據。第三，注重評估對象廣泛性。以評估政策影響為主，輔以對政策產出的評估，特別關注鄉(xiāng)村教師個體、團體等不同對象在該政策制定、執(zhí)行中的“聲音”，以及這些觀點看法對政策實施產生的影響，使政策改進更“接地氣”。第四，確保評估過程全面性。從鄉(xiāng)村教師相關政策頒布之初即開始進行研究跟進，對政策進行事前、事中、事后全過程長期追蹤評估，改變以往評估只做事后評估的弊端，提高評估過程的規(guī)范性、合理性、全面性。

4.探索基于大數(shù)據的鄉(xiāng)村教師政策決策支持

大數(shù)據時代，應將基于大數(shù)據的預測、分析逐步融入鄉(xiāng)村教師隊伍建設管理和決策中。經過多年的試點監(jiān)測，我國已于2015年正式建立義務教育質量監(jiān)測制度，從而為基于大數(shù)據的鄉(xiāng)村教師政策決策支持提供了有力支撐。應積極開展研究，努力探索和充分利用好基礎教育質量監(jiān)測技術、數(shù)據和結果，為鄉(xiāng)村教師政策規(guī)劃、制定和評估，提供專業(yè)、科學、有效的依據，完善政策環(huán)節(jié)，提升政策水平和能力。

參考文獻

[1] 劉冠生.城市、城鎮(zhèn)、農村、鄉(xiāng)村概念的理解與使用問題[J].山東理工大學學報：社會科學版，2005（1）.

[2] 曹如軍，葉澤濱.我國新時期的農村教師政策評析[J].教學與管理，2007（19）.

[3] 毛永正，王麗紅.我國教師教育政策法規(guī)建設的反思與前瞻[J].河北大學成人教育學院學報，2008（4）.

[4] 潘毅，高嶺.中美公共政策評估系統(tǒng)比較及啟示[J].甘肅行政學院學報，2008（5）.【責任編輯 郭振玲】