姜爾林

行政機(jī)構(gòu)如何制定公共政策
——公共政策研究的官僚政治范式及其啟示

姜爾林

隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張，現(xiàn)代國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)不但負(fù)責(zé)公共政策的執(zhí)行，還越來越多地承擔(dān)起公共政策制定的功能。官僚政治范式立足于從權(quán)力結(jié)構(gòu)及組織過程的視角對(duì)政府行政部門的決策及其執(zhí)行進(jìn)行研究，為公共政策研究提供了新的路徑。官僚政治分析范式與我國(guó)公共政策過程的特征具有較強(qiáng)的契合性，在深化公共政策決策的研究、分析政府組織復(fù)雜性對(duì)公共政策過程的影響、反思公共政策的限度等方面都為我國(guó)公共政策研究提供了啟示。

官僚政治；權(quán)力結(jié)構(gòu)；組織過程；公共政策；范式

行政權(quán)力的擴(kuò)張是20世紀(jì)以來各國(guó)公共行政領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象，一方面，行政機(jī)關(guān)不但負(fù)責(zé)公共政策的執(zhí)行，還越來越多地承擔(dān)起公共政策制定的功能，在較早關(guān)注到這一問題的保羅·阿普爾比（Paul Appleby）看來，“公共行政就是制定政策”[1]（P170）。行政機(jī)關(guān)承擔(dān)起越來越多的政治功能，這改變了傳統(tǒng)政治—行政二分的格局。另一方面，行政權(quán)力的擴(kuò)張也導(dǎo)致了行政機(jī)構(gòu)自身的擴(kuò)張，其職能日趨廣泛、規(guī)模越來越大、結(jié)構(gòu)高度復(fù)雜。在這種背景下，由不斷擴(kuò)張的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共政策的制定及執(zhí)行，會(huì)給公共政策帶來什么樣的影響？行政機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行政治決策？這是傳統(tǒng)的政治學(xué)及行政學(xué)所不涉及的問題，官僚政治范式正是對(duì)這一問題作出了回答。

一、官僚政治范式的產(chǎn)生與發(fā)展

官僚政治范式的主要代表人物是格雷厄姆·阿利森（Graham Allison），他曾任哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院院長(zhǎng)、克林頓政府時(shí)期助理國(guó)防部長(zhǎng)等職。官僚政治模型始于他1969年發(fā)表于《美國(guó)政治科學(xué)評(píng)論》的《概念模型與古巴導(dǎo)彈危機(jī)》一文，文中他先后用三個(gè)不同的模型來解釋美國(guó)政府在古巴導(dǎo)彈危機(jī)中的決策行為[2]。他在1971年出版的《決策的本質(zhì)：解釋古巴導(dǎo)彈危機(jī)》一書中對(duì)這三個(gè)模型進(jìn)行了更詳細(xì)的論述，他首先運(yùn)用當(dāng)時(shí)對(duì)外政策及國(guó)際政治研究中占主導(dǎo)地位的理性行動(dòng)者模型，在這一模型中，決策被認(rèn)為是作為單一的理性行動(dòng)者的政府持續(xù)穩(wěn)定地追求國(guó)家利益最大化的行為，但他發(fā)現(xiàn)這一模型解釋力不足；作為替代，他進(jìn)一步提出組織過程模型和政府政治模型，在組織過程模型中，決策是多個(gè)不同的官僚機(jī)構(gòu)通過標(biāo)準(zhǔn)化程序共同參與政策制定的過程；在政府政治模型中，決策是多個(gè)政府部門之間討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)的產(chǎn)物，他認(rèn)為后兩個(gè)模型提供了更好的解釋，這兩個(gè)模型一起構(gòu)成廣為人知的官僚政治模型。之后，他在與墨頓·霍爾珀林（Morton Halperin）合著的《官僚政治：范式與政策啟示》一文中系統(tǒng)闡述了官僚政治模型的分析框架，使之更加明確具體[3]。作為官僚政治模型的另一個(gè)代表人物，霍爾珀林曾在約翰遜、尼克松、克林頓政府中不同的對(duì)外政策部門任職，1974年出版了運(yùn)用官僚政治模型分析美國(guó)外交政策的著作《官僚政治與外交政策》，該書結(jié)合美國(guó)外交政策的大量案例系統(tǒng)研究了官僚對(duì)外交政策決策及其執(zhí)行的影響，該書是對(duì)官僚政治模型的有力佐證與有效補(bǔ)充[4]。

官僚政治范式提出后即產(chǎn)生了廣泛的影響，并從外交政策的理論中脫穎而出，成為最具影響力的理論。格雷厄姆·阿利森的代表作《決策的本質(zhì)：解釋古巴導(dǎo)彈危機(jī)》作為政治學(xué)領(lǐng)域的暢銷書不斷被重印，并在不同的研究領(lǐng)域被大量引用，諸多的研究者將這個(gè)分析框架用于具體政策過程的描述和解釋，還有一些研究者試圖進(jìn)一步發(fā)展這一模型，使之更具操作性。當(dāng)時(shí)有研究者評(píng)價(jià)道：“阿利森對(duì)決策理論的分析方法最近已成為所有社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中最為廣泛傳播的概念之一?！盵5]（P224）同時(shí)，與其他有影響力的理論模型一樣，學(xué)術(shù)界內(nèi)外也不斷出現(xiàn)對(duì)官僚政治模型的質(zhì)疑之聲，指出這一理論模型的不足，包括模型化不足而缺乏預(yù)測(cè)性、具有片面性因而未能準(zhǔn)確反映決策的實(shí)際狀況、不適應(yīng)時(shí)代的變化等。

不同的決策模型比較

為進(jìn)一步完善這一范式，并作為對(duì)圍繞這一范式所產(chǎn)生的爭(zhēng)論的回應(yīng)，1999年，阿利森與他人合作出版了《決策的本質(zhì)：解釋古巴導(dǎo)彈危機(jī)》一書的第二版，書中運(yùn)用大量更新的資料及解密文件，并結(jié)合相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域發(fā)展的最新成果，在保留原有分析框架的情況下，對(duì)內(nèi)容作了進(jìn)一步充實(shí)，并對(duì)部分觀點(diǎn)進(jìn)行了修正。2006年，霍爾珀林也與他人合作出版了《官僚政治與外交政策》一書的第二版，補(bǔ)充了第一版出版后三十余年中對(duì)外政策方面的資料，并對(duì)其內(nèi)容作了進(jìn)一步擴(kuò)展。該兩本著作的出版同樣產(chǎn)生了廣泛的影響，《決策的本質(zhì)：解釋古巴導(dǎo)彈危機(jī)》的第二版出版后仍被大量引用。官僚政治模型不僅成為對(duì)外政策分析所有理論模式中最受關(guān)注的分析范式，并影響到社會(huì)科學(xué)的其它領(lǐng)域，以至于2009年出版的《國(guó)際關(guān)系百科全書》提出，“擴(kuò)大這個(gè)模型跨國(guó)家、跨不同領(lǐng)導(dǎo)人以及不同問題領(lǐng)域的適用性”，將是官僚政治模型的發(fā)展趨勢(shì)[6]。

二、官僚政治范式的基本分析框架

官僚政治范式立足于從權(quán)力結(jié)構(gòu)及組織過程的視角對(duì)政府行政部門的決策及其執(zhí)行進(jìn)行研究，雖主要聚焦于決策，但對(duì)決策的分析框架被延伸到執(zhí)行環(huán)節(jié)，因而它是一種關(guān)于公共政策過程的研究范式。官僚政治模型可以概括為以下四個(gè)基本命題，其中前兩者概括了決策及其執(zhí)行組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)，后兩者則概括了決策及其執(zhí)行的過程特征與結(jié)果。

（一）決策者由眾多目標(biāo)各異的組織與個(gè)人構(gòu)成

官僚政治范式主要關(guān)注行政部門的決策行為，就單個(gè)問題的決策而言，多數(shù)情況下會(huì)涉及不同的政府部門，即使在一個(gè)部門內(nèi)部，也會(huì)涉及不同的分支機(jī)構(gòu)。而在具體的決策過程中，政府中的行動(dòng)者不是單個(gè)的代理人，而是由眾多的不同層次的參與者組成，其中包括政府相關(guān)部門的行政首長(zhǎng)、部門職員、臨時(shí)或特別參與者等。決策過程的關(guān)鍵參與者是居于龐大的政府組織頂端的行政部門負(fù)責(zé)人，如美國(guó)的對(duì)外政策決策中，處于核心決策圈的參與者包括總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、中情局長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)顧問等人。在決策的參與者中，一些人是受命必須參加的，另一些則是受邀參與或者設(shè)法擠入其中的。

這些參與決策的組織與個(gè)人的目標(biāo)是不盡相同的?！罢叩摹a(chǎn)者’不是單個(gè)精于計(jì)算的決策者，而是一些大型組織和政治行動(dòng)者的組合，他們對(duì)于政府在單個(gè)問題上該怎么做有著根本不同的看法，并相互競(jìng)爭(zhēng)力圖影響政府的決策和行動(dòng)?！盵3]就具體的參與者而言，決定其目標(biāo)與立場(chǎng)的關(guān)鍵在于其職位，“立場(chǎng)取決于職位（Where you stand depends on where you sit）”[7]（P307），職位決定參與者能做什么及必須做出什么，還決定他對(duì)決策問題的看法、偏好、目標(biāo)、利益與立場(chǎng)等，因而決定參與者的行為取向，“政府內(nèi)部的激勵(lì)與制約因個(gè)人的具體職位而相當(dāng)不同，這種區(qū)別是本質(zhì)上的”[8]（P337）。

（二）在決策中沒有占優(yōu)勢(shì)的個(gè)人與組織存在

在參與決策的各個(gè)主體中，沒有哪個(gè)組織與個(gè)人是占絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，即使作為國(guó)家行政部門最高負(fù)責(zé)人的總統(tǒng)也是如此，總統(tǒng)只是比其他參與者有著更大的影響力，但其實(shí)際運(yùn)用的權(quán)力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于名義上的權(quán)力。與人們普遍想象不同的是，決策的權(quán)力實(shí)際上是由各個(gè)不同的機(jī)構(gòu)分享的。官僚政治模型在這個(gè)問題上受到關(guān)于總統(tǒng)權(quán)力的研究的啟發(fā)，關(guān)于總統(tǒng)權(quán)力，理查德·紐斯塔德（Richard Neustadt）認(rèn)為“總統(tǒng)的權(quán)力是說服的權(quán)力”[9]（P10），霍爾珀林認(rèn)為，“除非總統(tǒng)能成功地說服閣僚們按他希望的那樣做，否則他很可能會(huì)發(fā)現(xiàn)他的決策無法變成有效的行動(dòng)”[10]（P296）。在決策過程中，總統(tǒng)必須善于運(yùn)用個(gè)人影響力以及在討價(jià)還價(jià)中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位來說服其他參與者，因此，阿利森認(rèn)為總統(tǒng)權(quán)力的運(yùn)用也是策略性的，其所作所為最好被理解為總統(tǒng)“說服、誘導(dǎo)、鞭策其他政府成員采取行動(dòng)時(shí)，他對(duì)于運(yùn)用個(gè)人影響力的需求、風(fēng)險(xiǎn)、威脅進(jìn)行分析的技巧”[7]（P260）。

（三）決策是按照一定規(guī)則討價(jià)還價(jià)的政治結(jié)果

由于決策涉及諸多不同的組織和個(gè)人，在決策中，包括對(duì)外政策的決策中，政府并不是單一的、理性的行動(dòng)者。用艾利森的話來說“理性是在具體的約束條件內(nèi)，始終如一地做出價(jià)值最大化的選擇”[7]（P14）。官僚政治范式認(rèn)為，政府不是單一的理性的行為體，政府部門的每一個(gè)人都是“競(jìng)爭(zhēng)性的游戲中的一個(gè)成員……游戲的名字就是政治：在政府科層體系中處于一定位置的選手,通過固定的渠道進(jìn)行討價(jià)還價(jià)”[7]（P255）。在這個(gè)過程中，“移動(dòng)一步棋子不只出于支持某項(xiàng)行動(dòng)，或支持一種制訂備選方案的組織慣例，它在很大程度上是競(jìng)爭(zhēng)各方在政策討論過程中討價(jià)還價(jià)的力量和技巧”[7]（P256）。但是這種討價(jià)還價(jià)是按照一定的規(guī)則、程序進(jìn)行，而不是任意、無序的。參與者必須遵循行動(dòng)渠道（Action Channels），即政府部門采取行動(dòng)處理特定類型事務(wù)的流程，行動(dòng)渠道決定參與者的范圍、進(jìn)入決策游戲的時(shí)間以及在游戲中的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。此外，討價(jià)還價(jià)還受到?jīng)Q策規(guī)則的影響。而從動(dòng)議到行動(dòng)的中間環(huán)節(jié)實(shí)際上也包括有相關(guān)部門的官員自身作出的一系列決策。在這個(gè)過程中，“每個(gè)參與者在游戲中能否成功地實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)取決于談判優(yōu)勢(shì)、利用談判優(yōu)勢(shì)的技巧與意志、以及其他參與者對(duì)上述兩個(gè)因素的感知”[3]。

這樣，最終的決策不僅是組織的輸出，更是政治結(jié)果。用阿利森的原話說，在對(duì)外政策中，“政府的決策與行動(dòng)是國(guó)內(nèi)政治的產(chǎn)物——產(chǎn)生的并不是選擇解決問題的方案，而是源于不同的利益與不平等的影響力的官員之間的妥協(xié)、沖突與迷惑，政治在這里指的是導(dǎo)致決策與行動(dòng)的行為，突出體現(xiàn)為政府內(nèi)部的個(gè)體之間遵循固定的渠道討價(jià)還價(jià)”[7]（P294-295）。

（四）最后形成的決定與它的執(zhí)行往往有相當(dāng)大的差距

決策形成并不意味著討價(jià)還價(jià)游戲的結(jié)束，“當(dāng)政府或總統(tǒng)的決策達(dá)成后，游戲并沒有結(jié)束。政策決定貫穿政策過程。決策會(huì)被推翻或忽視”[7]（P303）。這樣，游戲延伸到政策制定后的執(zhí)行環(huán)節(jié)，因此，阿利森等人將高級(jí)參與者的導(dǎo)致決定的行為稱為“決定游戲”（Decision Games）、導(dǎo)致政策的行為稱為“政策游戲”（Policy Games）、決策之后的行為，或者在沒有高級(jí)決策的行為稱為 “行動(dòng)游戲”（Action Games）[3]。

霍爾珀林在論述決策被充分執(zhí)行的限度時(shí)認(rèn)為，操作層的官員未能與總統(tǒng)及他們的部門領(lǐng)導(dǎo)保持一致的原因來自于三個(gè)方面：可能不明白高級(jí)官員要他們做什么、可能做不到他們認(rèn)為高級(jí)官員讓他們所做的事情、可能會(huì)抵制高級(jí)官員讓他們做的事情[10]（P247）。決策執(zhí)行與決策目標(biāo)的偏離主要源于執(zhí)行決策的組織的復(fù)雜性，即政策往往不是由某一個(gè)組織來執(zhí)行的，而是由眾多的、不同層次的組織及個(gè)人來執(zhí)行的，無法直接受到核心決策層的指導(dǎo)與控制。具體說來，首先，在對(duì)決策內(nèi)容的準(zhǔn)備理解方面，決策共識(shí)往往是籠統(tǒng)的，而不是非常明確具體的，這導(dǎo)致執(zhí)行層的官員由于對(duì)決策缺乏充分的了解而產(chǎn)生誤解，在一些情況下操作層的官員甚至不知道有相關(guān)決策的存在。其次，決策的執(zhí)行還受諸多條件的限制，包括由于涉及多個(gè)不同的組織而受到組織間的標(biāo)準(zhǔn)操作程序（Standard Operating Procedures）的制約，即為了處理某一類問題而設(shè)置的程序可能不適于執(zhí)行特定的決策問題，還受到?jīng)Q策本身的可操作性、政府部門之外相關(guān)主體的配合、其它政策以及預(yù)算的制約。最后，決策由于被執(zhí)行者認(rèn)為不符合國(guó)家利益、所在組織的利益以及個(gè)人自身利益而受到抵制?！白罱K采取的行動(dòng)嚴(yán)重受到標(biāo)準(zhǔn)操作程序與執(zhí)行者利益的影響。”[10]（P363）在上述情況中，決策層無法對(duì)執(zhí)行進(jìn)行充分監(jiān)督無疑是重要的原因，“決策很少調(diào)整到方便監(jiān)控，因此高層的游戲者很難檢查決策是否得到忠實(shí)貫徹”[3]。

三、官僚政治范式對(duì)于公共政策研究的重要意義

在行政權(quán)力擴(kuò)張的時(shí)代背景下，官僚政治在各國(guó)得到空前發(fā)展，阿利森等人的官僚政治范式聚焦于研究行政部門制定政策的機(jī)制，探究了政府組織自身的特性給公共政策的制定及執(zhí)行所帶來的影響，這一研究是開創(chuàng)性的。按照弗雷德里克森等人的說法：“阿利森提出了一個(gè)宏大的問題，直指官僚政治的核心：為什么政府這樣做？換句話說，政策是如何被制定的？誰決定它？誰影響它？”[11]（P48）官僚政治范式對(duì)公共政策研究的重要意義主要體現(xiàn)在如下方面：

（一）通過官僚制組織的“內(nèi)部視角”，揭開了政府機(jī)構(gòu)決策的“黑箱”

官僚政策范式以組織過程的研究為基礎(chǔ)，通過官僚制的“內(nèi)部視角”，使對(duì)政府決策的研究更加深入，克服了此前對(duì)公共政策的決策環(huán)節(jié)研究的不足。與其他公共政策理論或研究范式提出方式不同的是，官僚政治模型來自于對(duì)重大危機(jī)事件的外交決策實(shí)踐的分析，其主要代表人物均有較長(zhǎng)時(shí)期的在政府對(duì)外政策部門任職的經(jīng)歷，研究中運(yùn)用了大量案例，以詳細(xì)的史料作為佐證，所以這一范式真實(shí)地反映了政府機(jī)構(gòu)決策及執(zhí)行的實(shí)際狀況。正如有評(píng)論者所說，阿利森的官僚政治框架關(guān)注到權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)決策的影響，通過聚焦于“一定位置中的行動(dòng)者”，他打開了政策形成過程的“黑箱”[12]。阿利森提出的三個(gè)模型中，其基本分析單位從國(guó)家政府到不同的組織再到具體個(gè)人，每一模型都是在前者的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，三個(gè)模型由遠(yuǎn)及近、由粗到細(xì)、由表及里，直接觸及決策的核心，將政府決策的真實(shí)圖景活生生地展現(xiàn)在人們面前。同時(shí)，這一分析框架還被運(yùn)用于考察政策執(zhí)行過程，因?yàn)閺墓芾砭褪菦Q策的角度而言，政策執(zhí)行實(shí)際上就是政策再制定的過程，這也是官僚政治范式所主張的，因?yàn)檎邔?shí)施處處離不開執(zhí)行人員的決策。“政策的實(shí)施是政策制定過程的一個(gè)重要內(nèi)容。官僚在執(zhí)行政策的任務(wù)中也制定著政策——制定規(guī)章制度、判決案件、行政他們的裁量權(quán)?！盵13]（P50-51）因此，官僚政治范式也深化了關(guān)于政策執(zhí)行的研究。

（二）準(zhǔn)確把握了行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基本特征，為政策研究提供了新的理論視角

官僚政治的發(fā)展是隨著政府管理事務(wù)增多、行政權(quán)力不斷擴(kuò)張的產(chǎn)物，行政部門不僅負(fù)責(zé)公共政策的執(zhí)行，還越來越多地負(fù)責(zé)政策的制定。對(duì)于這種趨勢(shì)，當(dāng)時(shí)的公共政策研究并未引起足夠的重視。在這個(gè)背景下，阿利森等人充分借鑒當(dāng)時(shí)關(guān)于官僚組織及政府機(jī)構(gòu)決策的研究成果，從官僚組織的運(yùn)作角度考察了政策的決策及執(zhí)行行為。因?yàn)橹挥锌紤]到公共組織的實(shí)際運(yùn)作狀況，才能對(duì)政策過程有深刻的理解。官僚政治范式不僅從組織行為的視角將決策看作是組織的輸出，還通過政府政治的視角，刻畫了官僚機(jī)構(gòu)決策的政治屬性，即將決策看作是政府科層組織不同位置上的參與人之間既復(fù)雜微妙又相互交疊的博弈的結(jié)果。阿利森等人準(zhǔn)確地把握了官僚組織決策過程的特征，“這些特征抓住了官僚政治運(yùn)行的要害”[2]。通過對(duì)官僚組織運(yùn)行特點(diǎn)的準(zhǔn)確把握，官僚政治范式推動(dòng)了官僚制組織理論的進(jìn)一步發(fā)展，為此后關(guān)于官僚組織運(yùn)作及官僚行為的研究打下了基礎(chǔ)，也對(duì)公共行政理論的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。弗雷德里克森等人認(rèn)為，“阿利森的官僚政治模型對(duì)官僚體制的研究方式具有強(qiáng)大的沖擊力。這不是僅為解釋一項(xiàng)研究而創(chuàng)造的一系列命題，而是理解官僚的政策制定角色的一個(gè)實(shí)用理論”[11]（P50）。阿利森等人針對(duì)政府機(jī)構(gòu)決策及執(zhí)行政策的特點(diǎn)發(fā)展出一套較為完整的分析框架，由于這個(gè)分析框架是基于官僚組織運(yùn)作特征的分析，所以同樣適用于外交政策之外的公共政策領(lǐng)域，因此，有研究者認(rèn)為阿利森的研究“提供了一個(gè)有關(guān)公共政策制定的最好的概念模型的例子”?！鞍⒗哪Ｐ蜑槿藗兯伎颊咧贫ㄅc政策執(zhí)行過程提供了有益的途徑，正因?yàn)槿绱?，它們也成了大家熟知的外交政策模型——?yán)格來說，它們適用于所有公共政策領(lǐng)域。”[14]（P206-217）阿利森本人也一直認(rèn)為，他的分析范式同樣適用于外交政策之外的所有公共政策領(lǐng)域。

（三）揭示了政府決策及執(zhí)行的內(nèi)在局限，反映了官僚組織的能力限度

受西蒙等人的有限理性決策模型的影響，官僚政治模型關(guān)注并進(jìn)一步揭示了政府官僚組織決策的非理性的一面，即政府的決策行為受到組織能力等因素的制約，最終決策在一定程度上是參與者之間討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，這也是官僚政治模型受到批評(píng)的原因之一。實(shí)際上，官僚政治模型并不意味著完全否定政府決策的理性特征，也不是對(duì)理性行動(dòng)者模型的否定，阿利森在再版的《決策的本質(zhì)：解釋古巴導(dǎo)彈危機(jī)》一書中修正了在第一版中認(rèn)為理性決策模型是“稻草人”的觀點(diǎn)，提出了決策的理性維度問題，并認(rèn)為“模型之間是相互補(bǔ)充的關(guān)系。通過整合不同的視角下的影響因素，解釋力得以大大加強(qiáng)”[7]（P392）。但無論具體表述如何，官僚政治范式通過官僚組織的內(nèi)部視角，關(guān)注到權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)政策過程的影響，揭示了官僚組織內(nèi)部權(quán)力高度分散的事實(shí)，以及政府組織在具體運(yùn)作過程中的功能障礙，反映了官僚組織決策及執(zhí)行的理性化不足的事實(shí)。正如后來的有些研究者所說，“任何官僚機(jī)構(gòu)無論其文化多么鼓勵(lì)團(tuán)結(jié)，只要具有在各部門之間進(jìn)行正常分工的規(guī)模，都可能存在官僚政治的傾向。在復(fù)雜的體制中，決策幾乎都是行動(dòng)過程之間相互妥協(xié)的結(jié)果。因此，嚴(yán)格地說，這些決策都是欠佳的”[15]（PP103-104）。

官僚政治范式提出至今已有四十余年，但它并未隨著作為其分析對(duì)象的古巴導(dǎo)彈危機(jī)成為歷史而逐漸歸于沉寂，而是對(duì)公共組織及公共政策研究產(chǎn)生了持久而廣泛的影響，盡管圍繞其所產(chǎn)生的爭(zhēng)論不斷，但這也從另一角度證明了其生命力。對(duì)這一模型的最主要的批評(píng)之一在于其不夠定型而缺乏預(yù)測(cè)性，但實(shí)際上這是對(duì)社會(huì)科學(xué)理論提出的過高要求，阿利森從一開始就強(qiáng)調(diào)“模型”一詞應(yīng)被理解為“概念安排或框架”更恰當(dāng)，他更傾向于稱其為社會(huì)學(xué)家墨頓所說的“分析范式”。他的分析范式對(duì)公共政策研究有著重要意義，尤其適用于決策問題復(fù)雜、政策過程涉及多個(gè)政府部門、政府組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的公共政策決策及執(zhí)行的研究。

四、官僚政治范式對(duì)我國(guó)公共政策研究的啟示

官僚政治范式提出后，被廣泛用于不同類型國(guó)家、不同領(lǐng)域的公共政策研究，包括中國(guó)公共政策形成過程的研究。隨著奧克森伯格、李侃如、蘭普頓等人把官僚政治模式應(yīng)用于對(duì)中國(guó)政策制定及執(zhí)行過程的研究，在20世紀(jì)七八十年代，官僚政治模式逐漸成為研究中國(guó)政策過程的主流方法①運(yùn)用這一范式研究中國(guó)政策制定的代表性著作包括：Oksenberg M.Policy formulation in Communist China:the Case of the Mass Irrigation Campaign,1957-1958.Columbia University,1969;Lampton,David M.,ed.Policy Implementation in Post-Mao China.University of California Press,1987;Lieberthal K,Oksenberg M.Policy Making in China:Leaders,Structures,and Processes.Princeton University Press,1988.。海外學(xué)者對(duì)中國(guó)政策制定的研究視角也逐漸實(shí)現(xiàn)了從理性、權(quán)力向官僚政治的轉(zhuǎn)變[16]。但與國(guó)外相比，國(guó)內(nèi)在公共政策研究中對(duì)這一范式的運(yùn)用很少，包括對(duì)外政策領(lǐng)域也是如此，究其原因，除了研究對(duì)象本身的敏感外，還來源于中外語境中“官僚政治”一詞有著不同的含義。中國(guó)的語境下“官僚政治”這一概念與“官僚”“官僚主義”這些貶義詞掛鉤，從而使得這一西方語境中相對(duì)較為中性的詞語，在我國(guó)被視為貶義詞[17]。事實(shí)上，這一范式適用的前提是隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張，行政機(jī)構(gòu)越來越多地參與甚至主導(dǎo)政策制定，而這是現(xiàn)代各國(guó)公共行政領(lǐng)域的普遍趨勢(shì)，其產(chǎn)生的弊端也在不同的國(guó)家普遍存在，并非我國(guó)所獨(dú)有，且對(duì)于這種弊端我們必須以客觀的態(tài)度進(jìn)行研究，不能回避這一問題?；谖覈?guó)公共政策過程的特征，這一分析范式對(duì)我國(guó)的公共政策研究提供了如下啟示：

（一）從權(quán)力結(jié)構(gòu)及組織過程視角加強(qiáng)對(duì)公共政策決策的研究

官僚政治范式主要針對(duì)的是行政部門的決策問題，在我國(guó)，受政治與行政體制的特點(diǎn)決定，行政部門參與甚至主導(dǎo)政策制定的現(xiàn)象非常普遍。但在我國(guó)的公共政策研究中，對(duì)政策制定的核心環(huán)節(jié)即行政機(jī)構(gòu)決策過程的研究非常薄弱，這部分是由于決策過程本身的公開性不足，相關(guān)資料的獲取比較困難?！安坏恍┲卮蟮恼叩某雠_(tái)過程不為世人所知；就連常規(guī)政策的決策過程，例如產(chǎn)業(yè)政策、教育政策等，也鮮有進(jìn)入研究者視野的。”[18]這導(dǎo)致國(guó)內(nèi)關(guān)于政策形成尤其是決策環(huán)節(jié)的研究甚至落后于海外學(xué)者對(duì)中國(guó)的研究。但隨著政策過程開放性、透明性程度的不斷提高，以及包括歷史檔案、領(lǐng)導(dǎo)人回憶錄在內(nèi)的各種資料的增多，也使得這種研究逐漸成為可能。通過對(duì)決策過程的關(guān)注，包括研究決策的程序、不同主體的參與途徑、不同參與者的立場(chǎng)及其決定因素、不同參與者的地位與作用、參與者之間的互動(dòng)機(jī)制、共識(shí)形成的途徑等，有助于進(jìn)一步深化公共政策制定的研究。也只有通過加強(qiáng)決策環(huán)節(jié)的研究，才能發(fā)揮理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用，從而促進(jìn)決策機(jī)制的優(yōu)化。

（二）關(guān)注政府組織復(fù)雜性對(duì)政策過程的影響

現(xiàn)代國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)由于規(guī)模龐大，信息、知識(shí)、職能、責(zé)任、權(quán)力、利益高度分散于不同層級(jí)和不同部門的組織及個(gè)人之中，這種狀況會(huì)嚴(yán)重制約政府作為一個(gè)單一的行動(dòng)主體有效發(fā)揮功能，政府組織越復(fù)雜，這種情況越突出。我國(guó)政府組織的科層化程度高、組織結(jié)構(gòu)高度復(fù)雜，在政府主導(dǎo)公共政策過程的情況下，政府組織的這一特性必然會(huì)在公共政策過程中得到充分體現(xiàn)，并對(duì)公共政策的制定及執(zhí)行帶來一定的影響，但這個(gè)問題在公共政策研究中未能引起充分重視。正如李侃如和奧克森伯格在探討為何西方學(xué)者未能把官僚政治模式運(yùn)用于中國(guó)外交政策制定的原因時(shí)所說，“對(duì)于中國(guó)，學(xué)者們迄今一直傾向于忽略國(guó)家本身的復(fù)雜結(jié)構(gòu)是政治過程和政策后果的一個(gè)重要決定因素”[19]（P3）?；谖覈?guó)政府組織的復(fù)雜性特征，可以運(yùn)用現(xiàn)代組織理論及相關(guān)領(lǐng)域的研究成果，考察政府組織復(fù)雜性對(duì)公共政策過程的影響，包括不同層級(jí)與不同部門之間的信息傳遞、知識(shí)分享、職權(quán)劃分、利益結(jié)構(gòu)、行為模式及協(xié)調(diào)機(jī)制怎樣影響到政策過程的各個(gè)具體環(huán)節(jié)，使學(xué)界對(duì)政策過程的研究更加深入。

（三）從組織功能的視角考察公共政策的功能限度問題

官僚政治范式的一個(gè)重要認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)是大型、復(fù)雜組織的功能限度問題，這也是現(xiàn)代組織理論關(guān)注的問題之一，即隨著官僚組織規(guī)模的不斷擴(kuò)張，組織最初是增強(qiáng)了解決問題的能力，而后來卻制約了這種能力。我國(guó)是政策大國(guó)，在行政主導(dǎo)型的發(fā)展體制下，大量的公共政策是通過行政部門制定并實(shí)施的，我國(guó)政府組織規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜這一特點(diǎn)也必然會(huì)影響到公共政策的限度，即政策制定的科學(xué)性及政策執(zhí)行的有效性，從而制約政府通過公共政策解決各類公共問題的能力。事實(shí)上，這也是政策過程中諸多現(xiàn)實(shí)問題的根源，包括“政策部門化、部門利益化”，“上有政策、下有對(duì)策”，選擇性執(zhí)行以及政策扭曲等問題，這些問題會(huì)導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的情況，從而產(chǎn)生公共政策過程中的“政府失靈”問題?；谶@類問題，可以從組織功能角度，分析政府科層組織的能力對(duì)公共政策功能以及績(jī)效的影響，從而更為深入地考察我國(guó)公共政策的功能限度問題。

綜上所述，官僚政治范式與我國(guó)公共政策過程特征具有較強(qiáng)的契合性，我國(guó)的公共政策研究可以從官僚政治范式中得到諸多啟示，通過借鑒其理論與方法，深化公共政策領(lǐng)域一些關(guān)鍵問題的研究。

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[責(zé)任編輯：邵川桂]

姜爾林，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院副教授，上海 200237

D 035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-4434(2016)12-0039-06