張宸琿，何麗娟

(1.北京大學(xué)教育學(xué)院，北京100871；2.北方民族大學(xué)預(yù)科教育學(xué)院，寧夏銀川750021)

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民族地區(qū)政治參與機(jī)制的擴(kuò)散效應(yīng)研究

張宸琿1，何麗娟2

(1.北京大學(xué)教育學(xué)院，北京100871；2.北方民族大學(xué)預(yù)科教育學(xué)院，寧夏銀川750021)

摘要：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制度為少數(shù)民族代表提供了政治參與保障。五大少數(shù)民族自治地區(qū)在地域分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方利益訴求等方面存在的差異，使其在政協(xié)提案中關(guān)于財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的訴求存在著明顯的差異，五大少數(shù)民族自治區(qū)內(nèi)部存在一定程度的攀比效應(yīng)。寧夏、廣西等地區(qū)表現(xiàn)出了基于省內(nèi)的更廣泛的政治動(dòng)員，試圖將中央給予特惠民族地區(qū)的財(cái)政教育優(yōu)惠政策，放大到整個(gè)民族地區(qū)，借助普惠制得到優(yōu)惠政策擴(kuò)大化的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：政治參與;政協(xié)提案;民族地區(qū)；民族教育

一、理論背景與研究問(wèn)題

1.政治參與。亨廷頓對(duì)政治參與的定義給我們研究政治協(xié)商制度在政治參與中的角色定位提供了理論視角[1]。政治協(xié)商會(huì)議制度是鏈接國(guó)家與社會(huì)的橋梁，符合政治參與學(xué)說(shuō)的特性。蔡斯嘉提出“提案式政治參與”，是指提案人通過(guò)提交政協(xié)提案這種特定方式，影響政府決策的行為及其相關(guān)過(guò)程[2]?！疤岚甘秸螀⑴c”的過(guò)程，包括委員準(zhǔn)備提案、提交提案的行為，涉及提案式政治參與的效用評(píng)價(jià)問(wèn)題，也包括提案的處理，即審查、辦理、答復(fù)這一流程[3]。總的來(lái)說(shuō)，提案式政治參與是一種“有限自由、有限權(quán)力”的政治參與方式[2]。它是一種“體制內(nèi)”的政治參與方式，主要目標(biāo)是通過(guò)提案的調(diào)研、提交、研討、反饋等過(guò)程，給決策部門提供政策支持和訴求表達(dá)。由于政協(xié)制度在我國(guó)政治體制中的特殊地位，在“政治壓力”下，承辦單位對(duì)提案也需要表現(xiàn)出一定程度的重視?！疤岚甘秸螀⑴c”的特征為，參與主體的自主性與組織性相結(jié)合，參與過(guò)程表現(xiàn)出一定的規(guī)范性，參與效果受政治性影響而非法律所規(guī)定。

2.擴(kuò)散效應(yīng)?！皵U(kuò)散效應(yīng)”是指一個(gè)組織在進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，不僅會(huì)產(chǎn)生活動(dòng)所預(yù)期的效果，而且會(huì)對(duì)組織之外的人或社會(huì)產(chǎn)生影響。簡(jiǎn)而言之，就是某項(xiàng)活動(dòng)要有外部收益，而且是活動(dòng)的主體得不到的收益[4][5]。本文所說(shuō)的“擴(kuò)散效應(yīng)”，主要是指民族優(yōu)惠政策在實(shí)施過(guò)程中，如中央政府給予特惠民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和教育支出經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，隨著時(shí)間的推移，地理位置上相鄰或行政區(qū)劃上相似的非特惠民族地區(qū)乃至非民族地區(qū)，也在類似的中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)方面獲得了越來(lái)越高的補(bǔ)助。擴(kuò)散效應(yīng)帶來(lái)的后果會(huì)導(dǎo)致中央財(cái)政原本緊盯的特惠民族地區(qū)相對(duì)較高的補(bǔ)助效果，因?yàn)槠渌貐^(qū)補(bǔ)助比例的上升從而使政策效果下降，中央財(cái)政為了延續(xù)之前的政策目標(biāo)，會(huì)進(jìn)一步提升原有的對(duì)特惠民族地區(qū)的補(bǔ)助水平，如此往復(fù)，會(huì)使得中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)的補(bǔ)助水平不斷提升。擴(kuò)散效應(yīng)的發(fā)生，可能是由于中央財(cái)政自身提高了所有民族地區(qū)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助水平，也可能是因?yàn)榈胤秸酶鞣N政治訴求表達(dá)的機(jī)會(huì)進(jìn)行攀比。我們將后者(即由于地方政府攀比帶來(lái)的財(cái)政支出行為而攀升的情況)視為“攀比效應(yīng)”。“攀比效應(yīng)”的產(chǎn)生，可能會(huì)帶來(lái)“擴(kuò)散效應(yīng)”的進(jìn)一步提升，最終導(dǎo)致中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重。

3.研究問(wèn)題。通過(guò)對(duì)五大少數(shù)民族自治區(qū)政協(xié)提案的研究，試圖回答民族地區(qū)政治參與機(jī)制是否存在擴(kuò)散效應(yīng)。主要通過(guò)研究政協(xié)提案，分析五大少數(shù)民族自治區(qū)提案式政治參與的目標(biāo)訴求是否存在差異化？非特惠民族地區(qū)是否更有動(dòng)力將民族問(wèn)題全國(guó)化，進(jìn)而達(dá)到普惠制的訴求目標(biāo)？

二、研究設(shè)計(jì)

1.數(shù)據(jù)來(lái)源。本文政協(xié)提案數(shù)據(jù)來(lái)源于全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)2013年提供給北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所的1983～2012年全國(guó)政協(xié)教育提案全文數(shù)據(jù)。

2.數(shù)據(jù)說(shuō)明。本文的研究對(duì)象是全國(guó)政協(xié)民族教育提案和提出提案的全國(guó)政協(xié)委員。1983～2012年間，全國(guó)政協(xié)教育提案歷經(jīng)第六、七、八、九、十、十一屆全國(guó)政協(xié)會(huì)議，關(guān)于教育類的提案共有9 015件。從中將有關(guān)民族和民族自治區(qū)的提案挑選出來(lái)，共有655件。挑選民族教育提案的標(biāo)準(zhǔn)是：一是有關(guān)自治區(qū)、自治州、自治縣的提案；二是有關(guān)55個(gè)少數(shù)民族的提案；三是有關(guān)少數(shù)民族、邊疆地區(qū)、雙語(yǔ)教育等具有較為典型民族類特征的提案。

3.變量說(shuō)明。本文對(duì)全國(guó)政協(xié)提案的研究，采用內(nèi)容編碼的方式。所涉及的變量如下：提案主要編碼、處理部門、是否送交財(cái)政部、涉及財(cái)政、全國(guó)性問(wèn)題、地方性問(wèn)題、是否為民族問(wèn)題、是否為整體性問(wèn)題、涉及一個(gè)少數(shù)民族、哪個(gè)民族。其中處理部門、是否送交財(cái)政部這兩個(gè)變量是全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)提供的資料中原有的，其他變量則是根據(jù)提案題目和內(nèi)容用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編碼完成的。

三、五大民族自治區(qū)政協(xié)提案與擴(kuò)散效應(yīng)分析

表1中的四個(gè)維度，主要是測(cè)量不同地區(qū)的提案在申請(qǐng)財(cái)政支持方面的訴求差異。新疆和西藏地區(qū)在“送交財(cái)政部”“涉及財(cái)政”以及“強(qiáng)調(diào)國(guó)家財(cái)政支持”方面的比例，均低于寧夏和廣西地區(qū)。在“送交財(cái)政部”維度上，新疆和西藏的比例只有23.4%和11.5%，而寧夏和廣西則高達(dá)36.4%和48.9%。在“涉及財(cái)政”維度上，新疆和西藏的比例只有56.7%和46.2%，而寧夏和廣西則高達(dá)66.7%和71.1%。在“強(qiáng)調(diào)國(guó)家財(cái)政責(zé)任”維度上，新疆和西藏的比例只有45.6%和32.7%，而寧夏和廣西則高達(dá)66.7%和64.4%。在提案“送交本省”維度上，新疆和西藏更多的提案被要求“回到本省”，而寧夏和廣西，要求退回的則較少。

表1：五大自治區(qū)提案分配部門及涉及財(cái)政問(wèn)題統(tǒng)計(jì)表

總體而言，新疆和西藏的提案更少關(guān)注財(cái)政問(wèn)題，也更少要求送達(dá)財(cái)政部處理，更多要求退回本省處理。而寧夏和廣西的提案則更多關(guān)注財(cái)政問(wèn)題，也更多要求送達(dá)財(cái)政部處理，更少要求退回本省處理。內(nèi)蒙古地區(qū)的提案，在“是否送交財(cái)政部”和“是否送交本省”兩個(gè)維度上，處于五大自治區(qū)的中間位置，這可能是因?yàn)閮?nèi)蒙古自治區(qū)的提案更多關(guān)注全國(guó)性問(wèn)題。

上述分析表明，非特惠民族地區(qū)(如寧夏和廣西)比特惠民族地區(qū)(西藏和新疆)更有動(dòng)力申請(qǐng)財(cái)政支持，可能的原因是，中央已經(jīng)通過(guò)各種扶持政策給予了特惠地區(qū)相應(yīng)的財(cái)政支持，而非特惠地區(qū)則利用一定的政治參與機(jī)制，去攀比特惠地區(qū)的優(yōu)惠政策。對(duì)于上述攀比效應(yīng)可能存在的猜測(cè)，我們可以通過(guò)政協(xié)提案關(guān)注的地域問(wèn)題和民族地區(qū)進(jìn)一步得到驗(yàn)證。

在全國(guó)性問(wèn)題上，五大自治區(qū)表現(xiàn)出了比較趨同的特征，五大自治區(qū)的提案的全國(guó)性問(wèn)題比例差異并不大，只有內(nèi)蒙古稍高，體現(xiàn)出內(nèi)蒙古更關(guān)注宏觀問(wèn)題。在地方性問(wèn)題上，五大自治區(qū)同樣表現(xiàn)出了較大的差異，新疆和西藏更關(guān)注地方性問(wèn)題，提案分別為146件與43件，占相關(guān)提案比例的85%和83%；而寧夏和廣西對(duì)地方性問(wèn)題的關(guān)注則略低，分別為24件和35件，占比為73%和78%；內(nèi)蒙古則為最低，只有36件，占68%。

在涉及具體省份上，不同地區(qū)的差異則更加明顯。尤其是新疆，90%(154件)的提案都是關(guān)注本??；西藏達(dá)到了42件，占81%；寧夏和廣西略低；內(nèi)蒙古最低，只有37件，占70%。在民族教育問(wèn)題的提案中，五大少數(shù)民族自治區(qū)之間的差異就更加明顯，新疆、西藏及內(nèi)蒙古較高，而寧夏和廣西較低，內(nèi)蒙古相關(guān)提案高達(dá)60%(32件)，新疆和西藏相關(guān)提案也分別達(dá)到43%(74件)和38%(20件)，而寧夏和廣西只有33%(11件)和27%(12件)。

關(guān)于關(guān)注少數(shù)民族整體性問(wèn)題方面，內(nèi)蒙古有高達(dá)36%(19件)的提案關(guān)注，寧夏和廣西有27%(9件)和20%(9件)，新疆和西藏則極少關(guān)注少數(shù)民族整體性問(wèn)題，分別只占9%(15件)和13%(7件)。在涉及某一個(gè)少數(shù)民族問(wèn)題上，新疆、西藏和內(nèi)蒙古更關(guān)注某一個(gè)少數(shù)民族問(wèn)題的提案比例相對(duì)更高，分別為16%(27件)、23%(12件)和28%(15件)，而寧夏只有6%(2件)，廣西更是沒(méi)有一條提案是關(guān)注某一個(gè)少數(shù)民族的。

新疆和西藏更關(guān)注自己本省的問(wèn)題，與西藏只關(guān)注藏族不同，新疆對(duì)包括維吾爾族在內(nèi)的各民族的關(guān)注都比較多，除維吾爾族外，對(duì)柯?tīng)柨俗巫濉⑺俗宓壬贁?shù)民族的關(guān)注均有。內(nèi)蒙古比其他四個(gè)自治區(qū)更關(guān)注全國(guó)性問(wèn)題和民族問(wèn)題，同樣也很關(guān)注某一個(gè)少數(shù)民族問(wèn)題，但主要關(guān)注的是蒙古族。寧夏和廣西則是另外一種模式，對(duì)民族問(wèn)題和具體省份問(wèn)題的關(guān)注都比其他自治區(qū)更低，尤其是涉及某一個(gè)少數(shù)民族的問(wèn)題，廣西為0。

綜上所述，內(nèi)蒙古、寧夏、廣西更關(guān)注全國(guó)性問(wèn)題和整體性民族問(wèn)題，更多地直接向中央財(cái)政尋求支持；西藏、新疆更關(guān)注地方性問(wèn)題、具體民族問(wèn)題，相對(duì)更少向中央財(cái)政尋求支持。這說(shuō)明非特惠地區(qū)在利用中央已經(jīng)給予特惠民族地區(qū)的突破性優(yōu)惠政策，積極爭(zhēng)取將該政策放大到整個(gè)少數(shù)民族地區(qū)，從而使自己所在地區(qū)也能夠得到財(cái)政保障。

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【責(zé)任編輯李延?！?/p>

收稿日期：2016-03-13

作者簡(jiǎn)介：張宸琿(1990-)，男，甘肅慶陽(yáng)人，北京大學(xué)教育學(xué)院博士生，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與管理研究；何麗娟(1978-)，女，內(nèi)蒙古烏海人，北方民族大學(xué)預(yù)科教育學(xué)院教師，主要從事民族文化研究。

中圖分類號(hào)：D633

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-6627(2016)04-0071-03