摘要：服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估是服務(wù)型政府建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于把握服務(wù)型政府建設(shè)的方向、落實(shí)服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值理念、適時(shí)調(diào)整服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容以及實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)等都有十分重要的意義。然而我國(guó)當(dāng)前的服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估多處于自發(fā)階段，規(guī)范化程度不高，而且評(píng)估主體單一，缺乏全面、客觀的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的指標(biāo)體系，評(píng)估方法、手段也比較單一。因此，在當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，需要重構(gòu)和完善服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系。其重點(diǎn)任務(wù)是：建立多元化的服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估主體，重構(gòu)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，改進(jìn)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估方法并不斷完善績(jī)效評(píng)估配套體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)與績(jī)效評(píng)估的良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；以人為本；價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；績(jī)效評(píng)估；體系完善

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）07-0004-04

基金項(xiàng)目：湖南師范大學(xué)博士科研啟動(dòng)項(xiàng)目“人的全面發(fā)展導(dǎo)向下我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)研究”（2015BQ29）。

作者簡(jiǎn)介：周德祥（1981-），男，湖南南縣人，湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教師，法學(xué)博士，研究方向：中國(guó)政府與政治。績(jī)效評(píng)估與服務(wù)型政府建設(shè)是相互依存、相互促進(jìn)的，服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)是績(jī)效評(píng)估的價(jià)值依據(jù)，績(jī)效評(píng)估是服務(wù)型政府建設(shè)的杠桿性工具和引領(lǐng)性動(dòng)力。沒有服務(wù)型政府的價(jià)值指引，政府績(jī)效評(píng)估會(huì)迷失方向，導(dǎo)致評(píng)估功能喪失；沒有體現(xiàn)服務(wù)導(dǎo)向的服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估，服務(wù)型政府建設(shè)就會(huì)缺乏壓力和動(dòng)力。[1]因此，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估已成為服務(wù)型政府建設(shè)的重要組成部分和現(xiàn)實(shí)任務(wù)。從實(shí)踐看，我國(guó)開展服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估已有時(shí)日，但由于績(jī)效評(píng)估體系尚不完善，嚴(yán)重影響了服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的效果，進(jìn)而影響了我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)。因此，深刻認(rèn)識(shí)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的重要性，解析我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估存在的問題，并依此構(gòu)建科學(xué)完善的績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)于有序開展和順利推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的重要性

績(jī)效評(píng)估最先用于企業(yè)管理中，后來政府部門也開始借用這一概念開展政府部門績(jī)效評(píng)估。政府部門績(jī)效評(píng)估是指“根據(jù)統(tǒng)一評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過定量定性對(duì)比分析，對(duì)政府或政府部門在一定時(shí)期內(nèi)的業(yè)績(jī)做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評(píng)判的過程”。[2]簡(jiǎn)言之，就是通過運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法，按照一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府部門的工作業(yè)績(jī)和工作成效進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)。政府績(jī)效一般包括政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效等?？?jī)效評(píng)估是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，與服務(wù)型政府建設(shè)密切相關(guān)。可以說，政府績(jī)效評(píng)估是服務(wù)型政府建設(shè)必不可少的重要內(nèi)容。

服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估，是指基于服務(wù)型政府的價(jià)值理念和組織戰(zhàn)略，運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)在服務(wù)型政府建設(shè)過程中的工作實(shí)績(jī)進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。其重點(diǎn)是對(duì)政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的品質(zhì)和效率、政府所承擔(dān)的公共責(zé)任、政府公共政策所體現(xiàn)的公共利益導(dǎo)向以及公眾對(duì)政府的滿意度等方面的評(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)行之有效的管理工具，對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)具有良好的推動(dòng)作用?！翱茖W(xué)、合理的政府績(jī)效評(píng)估通過評(píng)估和問責(zé)行政機(jī)關(guān)及其官員，引入公民參與，利于改善服務(wù)質(zhì)量，提高公民滿意度，落實(shí)服務(wù)型政府的價(jià)值理念。沒有政府績(jī)效評(píng)估，服務(wù)型政府建設(shè)就有可能會(huì)停留在口號(hào)上，甚至?xí)霈F(xiàn)以建設(shè)服務(wù)型政府為幌子，大搞傳統(tǒng)的管制型政府和經(jīng)濟(jì)型政府，變相擴(kuò)大政府職能范圍和政府審批數(shù)量等?！盵3]“沒有科學(xué)、合理的政府績(jī)效評(píng)估，就無法推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程?！盵4]可以說，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估對(duì)于把握服務(wù)型政府建設(shè)的方向、落實(shí)服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值理念、適時(shí)調(diào)整服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容以及實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)等都有十分重要的意義。

1有利于把握服務(wù)型政府建設(shè)的方向。服務(wù)型政府建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到行政理念、行政倫理、價(jià)值觀念、制度與行為等方面的全方位變革，涉及到具體的行政技術(shù)和手段的更新，關(guān)涉到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多重因素。因此，服務(wù)型政府建設(shè)不是一時(shí)之功，必然要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)久的過程。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，必須要有明確的方向，只有沿著正確的方向有序推進(jìn)，才有可能達(dá)至服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)?？?jī)效評(píng)估通過對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)績(jī)的動(dòng)態(tài)分析和評(píng)價(jià)，將服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)績(jī)與預(yù)定的目標(biāo)和要求進(jìn)行對(duì)比，從而可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)是否偏離了預(yù)定的方向。評(píng)估的結(jié)果一旦顯示方向有所偏離，可以及時(shí)采取措施進(jìn)行糾正和彌補(bǔ)，使其回到正確的軌道上來。也就是說，通過動(dòng)態(tài)的評(píng)估，可以把握服務(wù)型政府建設(shè)的方向，使其沿著預(yù)定的目標(biāo)順利推進(jìn)。

2有利于落實(shí)服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值理念。服務(wù)型政府建設(shè)是在我國(guó)社會(huì)變遷過程中應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)行政環(huán)境的重大變化而進(jìn)行的政府模式的變革，是一場(chǎng)深刻的政府轉(zhuǎn)型。服務(wù)型政府作為我國(guó)各級(jí)政府改革的目標(biāo)和模式，需要通過正確的價(jià)值理念來把握，否則，政府建設(shè)就可能偏離正確方向而難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。就當(dāng)前的中國(guó)而言，公眾本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位以及人本、法治、責(zé)任、有限、透明、廉潔等是服務(wù)型政府建設(shè)的基本價(jià)值理念。這些價(jià)值理念不能停留在理想的層面，需要通過一系列手段和方式輸入到服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐當(dāng)中，并作為價(jià)值取向指導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐。服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估正是將這些價(jià)值理念輸入到服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐中的重要方式?！罢?jī)效評(píng)估是一種以結(jié)果為導(dǎo)向、顧客至上、落實(shí)責(zé)任、以人為本的管理手段。”[5]績(jī)效評(píng)估在一定的價(jià)值原則指導(dǎo)下通過對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)績(jī)的層層考評(píng)，引導(dǎo)和推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)落實(shí)這些價(jià)值理念，從而使這些價(jià)值理念落地生根，融入到服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐當(dāng)中。

3有利于適時(shí)調(diào)整服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容。服務(wù)型政府的主要職能是提供優(yōu)良的制度和良好的公共政策，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以此來滿足公眾和社會(huì)的需求，提高公眾的滿意度。在從管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變的過程中，服務(wù)型政府的這些職能需要通過行政理念的轉(zhuǎn)變、行政制度的更新、行政體制機(jī)制的改革、行政法治的完善、行政方式的創(chuàng)新等具體措施來實(shí)現(xiàn)，因而這些就構(gòu)成了服務(wù)型政府建設(shè)的主要內(nèi)容。根據(jù)服務(wù)型政府建設(shè)的需要，這些內(nèi)容的實(shí)施既可以分步進(jìn)行，也可以整體推進(jìn)?？?jī)效評(píng)估通過對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)過程中這些具體措施所產(chǎn)生的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，看其是否體現(xiàn)了服務(wù)型政府的價(jià)值理念，是否突出了服務(wù)型政府的主要職能，是否滿足了公眾和社會(huì)的需求，是否提高了公眾的滿意度等，以此作為是否調(diào)整服務(wù)型政府建設(shè)措施的依據(jù)。如果這些措施不符合服務(wù)型政府的基本要求，就需要進(jìn)行調(diào)整，要么進(jìn)行完善，要么進(jìn)行重組或重構(gòu)，以使各項(xiàng)措施都能真正體現(xiàn)服務(wù)型政府的要求。

4有利于實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。服務(wù)型政府建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必定包含由長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、中期目標(biāo)、近期目標(biāo)所構(gòu)成的目標(biāo)體系。就當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)而言，其長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)應(yīng)該是為了人的全面發(fā)展，因?yàn)榘凑振R克思主義的觀點(diǎn)，一切社會(huì)管理最終都是為了人的發(fā)展，服務(wù)型政府建設(shè)作為社會(huì)管理創(chuàng)新的一部分，其長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)也必定是為了人的全面發(fā)展；中期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以適應(yīng)國(guó)家治理的需要，達(dá)到善治的要求；近期目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府職能重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，以提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來滿足公眾日益多樣化的需求，提高公眾滿意度。服務(wù)型政府建設(shè)的不同階段，主要目標(biāo)也不一樣。當(dāng)前，我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)主要任務(wù)是盡快實(shí)現(xiàn)近期目標(biāo)，同時(shí)考慮中期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。政府績(jī)效評(píng)估通過測(cè)評(píng)服務(wù)型政府建設(shè)的措施是否圍繞這些目標(biāo)展開以及是否突出本階段的重點(diǎn)目標(biāo)，以引導(dǎo)和推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)朝著預(yù)定的目標(biāo)有序推進(jìn)，引導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)通過對(duì)目標(biāo)體系的層層分解來實(shí)現(xiàn)一個(gè)又一個(gè)具體的近期目標(biāo)，進(jìn)而經(jīng)過不懈地努力逐步達(dá)致中長(zhǎng)期目標(biāo)。

二、當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估存在的問題

完善的績(jī)效評(píng)估制度和體系對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)作用重大，我國(guó)已有許多地區(qū)開展了服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估，然而，令人遺憾的是，當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估制度和體系還不健全。一方面，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估基本還處于政府內(nèi)部評(píng)估的階段，評(píng)估過程中公民參與作用非常有限，評(píng)估主體單一，缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。另一方面，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估還缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，重視工具理性而忽視價(jià)值理性，缺乏全面、客觀的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，缺乏科學(xué)、合理的評(píng)估指標(biāo)和體系，缺乏規(guī)范的評(píng)估程序和有效的評(píng)估方法與手段?？梢哉f，當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估還有許多問題亟待解決，具體而言，主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

1評(píng)估多處于自發(fā)階段，規(guī)范化程度不高。從整體上看，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估大多還處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。很多地方的績(jī)效評(píng)估往往憑經(jīng)驗(yàn)、憑印象、憑感情進(jìn)行，評(píng)估程序不規(guī)范，評(píng)估過程缺乏公開和透明，存在很大的隨意性，甚至流于形式，評(píng)估結(jié)果缺乏足夠的信度和效度，很難做到客觀公正。有些地方“在評(píng)估過程中，不是把評(píng)估作為提高管理水平的正面措施，而是作為績(jī)效預(yù)防的手段，如采取大檢查、大評(píng)比等方式謀求改進(jìn)”。[6]有些地方績(jī)效評(píng)估往往搞短期行為，沒有專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，即使是針對(duì)一項(xiàng)行為考評(píng)，往往也是“運(yùn)動(dòng)式”的，難以得到全面持久的績(jī)效反饋。甚至有些地方的績(jī)效評(píng)估成績(jī)都是事先定好的，既反映不了政府內(nèi)部的問題，更談不上以社會(huì)和公眾意愿作為客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，因而并不能充分利用這一衡量政府績(jī)效的重要工具，以致出現(xiàn)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估上的本末倒置。這些不規(guī)范的績(jī)效評(píng)估嚴(yán)重制約了績(jī)效評(píng)估的效果，使群眾參與和評(píng)價(jià)政府行為的作用難以發(fā)揮，從而影響了我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的效果。

2評(píng)估主體單一。我國(guó)開展政府績(jī)效評(píng)估已有些時(shí)日了，但一直以來，政府績(jī)效評(píng)估基本上還處于政府內(nèi)部評(píng)估階段。服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估也是如此，評(píng)估主體主要限于政府內(nèi)部的評(píng)估者，特別是上級(jí)評(píng)估下級(jí)，評(píng)估主體過于單一，缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，也很少發(fā)揮群眾的參與作用。在這種形式下，政府既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，管理和服務(wù)質(zhì)量的好壞，完全是政府自己說了算，這不僅難以保證服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的客觀公正，影響政府績(jī)效評(píng)估的信度和效度，而且還容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，直接影響到政府在公眾心目中的形象和地位，影響到政府的公信力。建設(shè)服務(wù)型政府的本意就是為了提高政府的公信力，提高人民群眾的滿意度，但由于服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估主體的單一，反而影響了政府的公信力，降低了人民群眾的滿意度，這樣的績(jī)效評(píng)估完全不利于服務(wù)型政府建設(shè)。

3缺乏全面、客觀的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)非常重要，只有體現(xiàn)服務(wù)型政府的價(jià)值理念并反映服務(wù)型政府建設(shè)要求的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)才能引導(dǎo)并推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)合理、有序開展，否則可能把服務(wù)型政府建設(shè)引向“歧路”。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)限制乃至決定著評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，因此，確定政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)非常重要，在我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)過程中，如若政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不正確，即使評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)得再科學(xué)、再全面，這樣的評(píng)估對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的作用也不會(huì)很大。然而，盡管我們喊出建設(shè)服務(wù)型政府的口號(hào)十多年了，但由于發(fā)展型政府的強(qiáng)大慣性，在服務(wù)型政府建設(shè)過程中依然擺脫不了發(fā)展型政府的影響，使得服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)還帶有明顯的發(fā)展型政府的痕跡。在政府績(jī)效評(píng)估中往往重行政效率、輕社會(huì)公平，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕精神文明建設(shè)及生態(tài)建設(shè)，重領(lǐng)導(dǎo)意見、輕群眾評(píng)價(jià)，重顯性績(jī)效、輕隱性績(jī)效，重短期績(jī)效、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)績(jī)效等。許多地方服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估往往注重投入的財(cái)力、人力和物力，而忽略應(yīng)達(dá)到的效果，常常出現(xiàn)“制造工作”“不求實(shí)效，但求不閑著”等形式主義現(xiàn)象。[7]

4評(píng)估缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系。對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，核心任務(wù)就是要制定全面、合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，并逐步構(gòu)建科學(xué)、完整的指標(biāo)體系，這樣才能保證服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的有效開展并對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)起到推動(dòng)和引導(dǎo)作用。然而當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估在指標(biāo)設(shè)計(jì)上并未很好地突出人的主體地位和人的全面發(fā)展的需求，在服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估中重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，輕人文社會(huì)指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和勤政廉政指標(biāo)，重政治發(fā)展指標(biāo)、輕社會(huì)發(fā)展指標(biāo)等。特別是對(duì)于不易測(cè)評(píng)的服務(wù)質(zhì)量、執(zhí)法環(huán)境、公民滿意度和幸福度、健康狀況、安全程度、倫理道德、社會(huì)秩序、精神文明和戰(zhàn)略規(guī)劃等對(duì)于服務(wù)型政府來說更為重要的指標(biāo)有意或無意忽視了。[8]為完成側(cè)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)任務(wù)，一些地方政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，盲目出資辦企業(yè)，以求用大投資換取高增長(zhǎng)的“政績(jī)”。有的地方政府甚至不擇手段，以編造假數(shù)字或走私等違法形式來達(dá)到目的。由于指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不合理，導(dǎo)致一些地方服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估未能充分體現(xiàn)服務(wù)型政府的價(jià)值目標(biāo)和服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值要求，不僅難以引導(dǎo)和推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)朝著理想的目標(biāo)推進(jìn)，而且還在一定程度上誤導(dǎo)了服務(wù)型政府建設(shè)，使服務(wù)型政府成為“新瓶裝舊酒”的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府。

5評(píng)估方法、手段單一。評(píng)估方法選擇，是政府績(jī)效評(píng)估的重要一環(huán)。政府績(jī)效評(píng)估方法是否科學(xué)與合理關(guān)系到評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性、客觀性和正當(dāng)性。然而在當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估中，還存在著評(píng)估方法簡(jiǎn)單，手段單一，缺乏確鑿的數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析測(cè)評(píng)，評(píng)估過程中重定性分析、輕定量分析，重宏觀審視、輕微觀測(cè)評(píng)等現(xiàn)象。評(píng)估過程封閉，一些地方在評(píng)估過程中所采用的數(shù)據(jù)來源、評(píng)估方法、評(píng)估質(zhì)量指標(biāo)體系透明度不夠，評(píng)估活動(dòng)只能盲目、被動(dòng)地進(jìn)行。評(píng)估結(jié)束后，結(jié)果只是上級(jí)部門知曉，往往并不向社會(huì)公布，評(píng)估過程基本都不公開。對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的使用也非常有限，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與公務(wù)員的獎(jiǎng)懲和職務(wù)升遷沒有有效地結(jié)合起來，以至于績(jī)效評(píng)估對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的促進(jìn)作用非常有限。

三、我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系的重構(gòu)和完善

政府績(jī)效評(píng)估是促進(jìn)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、引導(dǎo)政府及公務(wù)員樹立正確的政績(jī)觀和堅(jiān)持正確的價(jià)值導(dǎo)向、提高公共管理和公共服務(wù)效能的一項(xiàng)重要工作。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，如何建立科學(xué)完善的服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系，提高服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估效能，通過績(jī)效評(píng)估引導(dǎo)和推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)堅(jiān)持正確的價(jià)值取向，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)與績(jī)效評(píng)估的良性互動(dòng)，是擺在我們面前亟需解決的實(shí)際問題。因此，在我國(guó)持續(xù)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，需要重構(gòu)和完善服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系。

1建立多元化的服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估主體。建設(shè)服務(wù)型政府的本意就是為了提高政府的公信力，提高人民群眾的滿意度，因此對(duì)服務(wù)型政府的績(jī)效評(píng)估除了必要的政府內(nèi)部評(píng)估之外，更多的需要政府之外的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估，這樣才能保證服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性和客觀性。同時(shí)，還需要充分發(fā)揮人民群眾的積極作用，像一些難以量化的評(píng)估指標(biāo)，更多的還是需要人民群眾的意見和建議，需要人民群眾的真實(shí)聲音，比如，群眾滿意度測(cè)量，必須通過對(duì)廣大人民群眾的了解，方能作出客觀公正的評(píng)估。因此，要建立包括政府內(nèi)部評(píng)估、人民代表大會(huì)的評(píng)估、民間評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估、公眾評(píng)估、輿論評(píng)估等在內(nèi)的多元化的政府績(jī)效評(píng)估主體。充分發(fā)揮外部評(píng)估主體的積極作用，特別要突出公眾的評(píng)估，強(qiáng)化“公眾滿意”導(dǎo)向，將人民群眾擁護(hù)不擁護(hù)、高興不高興、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)作為政府績(jī)效評(píng)估工作的基本衡量準(zhǔn)則。采取各種方式收集各方面的意見，認(rèn)真聽取公眾對(duì)政府工作的評(píng)價(jià)，并將其作為評(píng)估政府績(jī)效的重要依據(jù)。創(chuàng)造良好的條件，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，發(fā)揮群眾積極性，探索建立有效的外部評(píng)估機(jī)制。

2重構(gòu)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)限制乃至決定著評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，因此，確定政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)非常重要。為了能夠提高服務(wù)型政府建設(shè)的質(zhì)量，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估需要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期和短期的動(dòng)態(tài)的平衡，不能顧此失彼，不能因?yàn)樾屎屠娴鹊娘@現(xiàn)作用，而忽視決策、道德、精神和戰(zhàn)略等的潛在收益。[8]我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的最終目標(biāo)是為了人的全面發(fā)展，因此，服務(wù)型政府建設(shè)中的政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)充分考慮人的素，突出人的主體地位，堅(jiān)持以人為本和公眾滿意。以人為本和公眾滿意既是服務(wù)型政府的基本行政準(zhǔn)則，也是政府績(jī)效的重要評(píng)估向度。它既表明了公眾對(duì)政府行政行為的有效引導(dǎo)，使政府行為沿著民意的方向發(fā)展，也表明了政府績(jī)效評(píng)估更深層次上的民意取向和顧客導(dǎo)向，是服務(wù)型政府的最高準(zhǔn)則。政府及其公務(wù)員在工作中是否堅(jiān)持了以人為本、工作實(shí)績(jī)是否讓公眾滿意應(yīng)成為評(píng)估政府績(jī)效的根本價(jià)值準(zhǔn)則。在政府績(jī)效評(píng)估過程中，要制度化地讓公眾參與到政府績(jī)效評(píng)估過程中來，廣泛聽取公眾的意見和建議，充分接受公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，把“讓人民滿意”“請(qǐng)群眾放心”以及促進(jìn)人的全面發(fā)展作為服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的根本落腳點(diǎn)。

3重構(gòu)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。由于當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)沒有突出人的主體地位和人的全面發(fā)展的需求，而且過分突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而輕視或忽略了社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等方面的指標(biāo)，對(duì)一些不宜量化但對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)非常重要的指標(biāo)也有所忽略。因此，對(duì)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估需要轉(zhuǎn)換思維，探其本質(zhì)，不能因?yàn)椴蝗菀自u(píng)估的內(nèi)容就忽視其存在，更不能因?yàn)槿菀自u(píng)估的任務(wù)就側(cè)重對(duì)其評(píng)估。[8]需要重新設(shè)計(jì)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，重構(gòu)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。要在充分調(diào)研和廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上制定一個(gè)全面的、系統(tǒng)的，符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展的客觀實(shí)際的多維度、多層次、綜合化的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。摒棄過去“唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”的傾向，把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正和人的全面發(fā)展，堅(jiān)持人民滿意作為最高準(zhǔn)則。將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展擺在同等重要的地位，同時(shí)還要考慮政治文明、精神文明和生態(tài)和諧等方面的因素。突出人民生活指標(biāo)與社會(huì)保障指標(biāo)以及教育、科技、文化事業(yè)、衛(wèi)生、醫(yī)療等公益事業(yè)指標(biāo)。指標(biāo)的設(shè)計(jì)要切合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際，不同的地區(qū)、不同層級(jí)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)要有所區(qū)別，不能“一刀切”。

4改進(jìn)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估方法。評(píng)估方法選擇，是服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的重要一環(huán)，關(guān)系到服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估是否科學(xué)與客觀。由于當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估方法簡(jiǎn)單、手段單一，因此，需要改進(jìn)我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估方法。首先要堅(jiān)持定性分析與定量分析相結(jié)合，以定量分析為主。在政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中，有些指標(biāo)是可以量化的，而有些指標(biāo)卻難以量化，在政府績(jī)效評(píng)估過程中，能量化的指標(biāo)要盡量按量化的要求進(jìn)行評(píng)估，盡可能做定量分析。不太好量化的“柔性”指標(biāo)要盡量多方位地了解情況，作出全面、客觀、公正的評(píng)價(jià)。比如公眾滿意度等指標(biāo)，評(píng)估主體要多深入群眾、深入基層，聽取不同地方、不同群體的反映，了解大多數(shù)群眾的真實(shí)想法。定性分析和定量分析各有所長(zhǎng)，同時(shí)也各有缺陷。定量分析能全面、直接、客觀地衡量出政府一段時(shí)間內(nèi)的績(jī)效，但容易忽視公眾的滿意程度。定性分析雖可以評(píng)估公眾的滿意度，但又不一定能全面反映政府的績(jī)效水平。因此，要將兩種方法有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮兩者在服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估過程中的優(yōu)勢(shì)，做到既能全面而客觀地分析政府工作實(shí)績(jī)，又能充分衡量公眾滿意度，從而對(duì)政府績(jī)效作出科學(xué)、客觀、全面的評(píng)估。[9]其次，堅(jiān)持工具理性與價(jià)值理性相結(jié)合。服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估不僅僅是一個(gè)技術(shù)問題，也是一個(gè)倫理和價(jià)值問題。因此，我們就應(yīng)該根據(jù)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的特殊要求來選用科學(xué)的績(jī)效評(píng)估方法。不管是定性分析還是定量分析都要將工具理性與價(jià)值理性結(jié)合起來，運(yùn)用定量分析的時(shí)候要以一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，而定性分析既要堅(jiān)持一定的價(jià)值原則，也要考慮其它具體方法的綜合運(yùn)用，使政府績(jī)效評(píng)估過程充分考慮到工具理性和價(jià)值理性的作用。

5完善服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估配套體系。在服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估中，多元化的評(píng)估主體、正確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、綜合全面的指標(biāo)體系和科學(xué)的評(píng)估方法是保障服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估客觀、公正并起到實(shí)質(zhì)性作用的基礎(chǔ)，也是更好地開展服務(wù)型政府建設(shè)的重要保障。但如果相關(guān)配套體系不完善，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估過程可能會(huì)因執(zhí)行困難而達(dá)不到理想的效果。因此，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估還需要完善相關(guān)的配套體系。首先，需要培育服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的生態(tài)環(huán)境。我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估至今還沒有形成氣候，其中一個(gè)重要原因就是還沒有形成一個(gè)有利于服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，缺乏良好的政府績(jī)效評(píng)估的氛圍。當(dāng)然這一生態(tài)環(huán)境的培育是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)全方位的發(fā)展，特別是民主政治的發(fā)展，但一定要把我國(guó)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的制度和體系建設(shè)放在社會(huì)大環(huán)境中進(jìn)行，充分考慮經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素的影響。其次，健全包括國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)的績(jī)效審計(jì)體系。審計(jì)為開展服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估提供制度和技術(shù)保障。我國(guó)目前的審計(jì)體制主要包括國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)，但這些審計(jì)制度和體系尚不健全，需要逐步健全審計(jì)體系，提高審計(jì)的科技含量，逐漸將審計(jì)的重心轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)，為服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估提供技術(shù)支撐。[10]再次，要完善服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估立法，做到依法評(píng)估。通過立法的方式，將相關(guān)制度上升到法律的高度，從法律上保障服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的地位和服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估過程的程序規(guī)范與合理，樹立服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的權(quán)威性，并能進(jìn)一步促使政府積極組織和參與服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，從而把服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估向縱深推入。最后，建立服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)行機(jī)制。[11]各級(jí)政府要將服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與公務(wù)員的獎(jiǎng)懲和職務(wù)升遷有效結(jié)合起來，從根本上激發(fā)政府工作的積極性和主動(dòng)性，從而最大限度地發(fā)揮服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用，通過服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估工作，更好地推動(dòng)我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)。

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