黃延廷++高銘遠(yuǎn)

摘要：農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)各有其豐富的基本內(nèi)涵。農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離有利于消除農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂、有利于保護(hù)經(jīng)營權(quán)人的利益、有利于破解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的困局、有利于實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營。但農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離也可能產(chǎn)生農(nóng)地經(jīng)營者一方獨大、國家糧食安全危機(jī)等各種風(fēng)險，可通過合理設(shè)置兩權(quán)分離期限、嚴(yán)格審查和監(jiān)管農(nóng)地農(nóng)用、建立健全農(nóng)村社會保障制度等措施來進(jìn)行風(fēng)險防范。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地承包權(quán)；農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；分離；價值；風(fēng)險防范

中圖分類號： F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號：1002-1302（2016）05-0001-04

通信作者：高銘遠(yuǎn)，碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟(jì)法學(xué)。E-mail：627843864 @qq.com。2014年底，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》2個重要文件，其中提出“實行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”，“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”，“突出資產(chǎn)使用權(quán)租賃市場的特征”。這表明我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策有了新的變化，對農(nóng)地資源的重新配置和優(yōu)化配置以及農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營也必將產(chǎn)生更大、更好的推動作用。鑒于此，理論上研究農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的特殊價值與風(fēng)險防范便有了重要的實踐意義。

1農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)涵

1.1農(nóng)地承包權(quán)的基本內(nèi)涵

農(nóng)地承包權(quán)是指農(nóng)民家庭平等承包集體土地并獲取相應(yīng)收益的權(quán)利，從實質(zhì)上講，是農(nóng)村集體成員權(quán)在農(nóng)村土地權(quán)益上的體現(xiàn)[1]。農(nóng)地承包權(quán)的基本內(nèi)涵如下：

（1）農(nóng)地承包權(quán)是一種成員權(quán)。成員權(quán)是以某一團(tuán)體的成員資格為前提的權(quán)利，同時，它也是一種概括性的權(quán)利。針對農(nóng)地承包權(quán)這種成員權(quán)來講，涵蓋了土地承包權(quán)、國家征地補(bǔ)償分配權(quán)、農(nóng)村宅基地分配使用權(quán)、集體股份分紅權(quán)以及各種公共福利的獲得權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利與經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)利。農(nóng)村土地承包權(quán)事關(guān)農(nóng)村集體組織成員的生存以及社會的公平正義，屬于農(nóng)民所享有的一項最基本的權(quán)利和最重要的權(quán)利。

（2）農(nóng)地承包權(quán)的主體是農(nóng)戶。農(nóng)村土地承包權(quán)的主體是承包合同的當(dāng)事人——農(nóng)戶，并不是農(nóng)村集體成員個人。農(nóng)戶家庭通過土地承包行為從集體那里（發(fā)包方）獲得包括承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的較為完整的土地權(quán)利。此時，農(nóng)戶有權(quán)再通過出租、轉(zhuǎn)包等行為方式將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)讓與給其他的經(jīng)營主體。相對于新的土地經(jīng)營權(quán)人，土地承包權(quán)的主體是初始主體。

（3）農(nóng)地承包權(quán)是財產(chǎn)權(quán)利。在土地征收和土地流轉(zhuǎn)時，農(nóng)戶可以獲取土地承包權(quán)所帶來的資本收益。農(nóng)村土地家庭承包的特性決定了農(nóng)戶土地承包權(quán)是一種概括性的、統(tǒng)一性的權(quán)利。在農(nóng)戶家庭關(guān)系存續(xù)期間，承包權(quán)是共同共有。比如其中的土地租賃收入分配請求權(quán)，就是一種抽象的不可分割的權(quán)利，一般情況下家庭成員不得單獨行使。

（4）農(nóng)地承包權(quán)的主要權(quán)能包括收益與處分。農(nóng)地承包權(quán)是法定權(quán)利，是按照法律的規(guī)定而享有的權(quán)利。承包權(quán)人可以自己經(jīng)營土地獲取農(nóng)業(yè)收益，也可以依照法律規(guī)定將承包土地上的經(jīng)營權(quán)讓與他人，在此一債權(quán)性流轉(zhuǎn)（土地出租）關(guān)系存續(xù)期間，承包權(quán)人只能收取地租，不能組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品。

（5）農(nóng)地承包權(quán)人對土地實行直接占有或間接占有。在農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的狀態(tài)下，承包權(quán)人變直接占有土地為間接占有土地。從邏輯上來說，既然農(nóng)地承包經(jīng)營行為包含農(nóng)地承包和農(nóng)地經(jīng)營2個前后相繼的行為，那么，其上的權(quán)利——農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自然也可以分解為農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)2個權(quán)利。當(dāng)承包權(quán)人自己經(jīng)營土地時，是對土地直接占有，當(dāng)承包權(quán)人出租土地、自身不經(jīng)營時，他對土地是一種間接占有。在土地流轉(zhuǎn)關(guān)系終止之后，農(nóng)地承包權(quán)人又收回土地，恢復(fù)了土地經(jīng)營權(quán)，繼續(xù)對土地實行直接占有。

1.2農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)涵

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是指在農(nóng)戶家庭承包土地的方式下，本農(nóng)戶所在集體經(jīng)濟(jì)組織以內(nèi)的其他農(nóng)戶或者本農(nóng)戶所在集體經(jīng)濟(jì)組織之外的個人和單位（包括法人和其他經(jīng)濟(jì)組織）對土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利。其基本內(nèi)涵如下：

（1）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是以農(nóng)地的承包權(quán)為基礎(chǔ)的派生權(quán)利。如果沒有承包權(quán)，自然就沒有經(jīng)營權(quán)，它們之間是一種皮毛的關(guān)系（皮之不存，毛將焉附）。土地承包權(quán)最主要的權(quán)能就是土地承包與土地經(jīng)營，所以以往多稱承包經(jīng)營權(quán)。這2種權(quán)能既可由承包農(nóng)戶一體承擔(dān)，也可在不同主體之間分割承擔(dān)。當(dāng)它們由承包農(nóng)戶一體承擔(dān)時，經(jīng)營權(quán)就被承包權(quán)所遮擋，主要顯示的是承包權(quán)。當(dāng)它們被不同主體分割承擔(dān)時，經(jīng)營權(quán)就得以顯化，就產(chǎn)生了獨立的經(jīng)營權(quán)人。土地承包權(quán)屬于土地經(jīng)營權(quán)的上位概念。

（2）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)只有在與農(nóng)地承包權(quán)分離時才能被獨立地稱作農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，當(dāng)它與農(nóng)地承包權(quán)合一時，其被農(nóng)地承包權(quán)涵蓋，其稱謂自然也就被湮沒，僅顯示出農(nóng)地承包權(quán)，最多可以被稱為承包經(jīng)營權(quán)。所以，說到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)時，它就處在與農(nóng)地承包權(quán)分離的狀態(tài)。這時，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人與農(nóng)地承包權(quán)人是一種債權(quán)法律關(guān)系，主要受《合同法》的規(guī)范與約束。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是基于土地流轉(zhuǎn)合同（出租合同、轉(zhuǎn)包合同）約定、意定的原因而產(chǎn)生的，因而其本身是一種債權(quán)，屬于契約之債，并不是物權(quán)。

（3）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人對土地的占有是一種直接占有。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人對土地的占有屬他物占有，即對他人之物的占領(lǐng)、控制。他物占有是現(xiàn)實占有中的直接占有。在這種情況下，占有是一種實際的、事實的狀態(tài)，而支撐直接占有的是一種權(quán)利，這個權(quán)利就是合同債權(quán)（在出租、轉(zhuǎn)包合同中當(dāng)事人約定經(jīng)營權(quán)人可以占有、使用土地）。

（4）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主體具有復(fù)雜性。在農(nóng)地轉(zhuǎn)包的模式之下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體是同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶。在農(nóng)地出租的模式之下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的其他農(nóng)戶或者法人、經(jīng)濟(jì)組織和個人。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)雖然不是從發(fā)包方——村集體經(jīng)濟(jì)組織那里取得的，但是它是從初始主體——承包人那里取得的，故其主體被稱之傳來主體。

（5）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人在權(quán)利行使過程中要受到一定的拘束。首先，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有法定最長期限的限制，其享有的最長期限不得超過承包農(nóng)戶剩余的土地承包期限，這恰是其依附于承包權(quán)的體現(xiàn)。其次，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人本身并無對農(nóng)地獨立的處分權(quán)利，如果對占有的土地實行再流轉(zhuǎn)，必須征得原承包農(nóng)戶的同意。

2農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的特殊價值

2.1有利于消除農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂

現(xiàn)有農(nóng)戶零散經(jīng)營農(nóng)地的狀況絕非農(nóng)地現(xiàn)代化經(jīng)營的狀態(tài)，農(nóng)地資源必須進(jìn)行流轉(zhuǎn)以求重新配置、優(yōu)化配置從而取得更高的農(nóng)業(yè)效率、農(nóng)業(yè)效益[2]。然而，自我國農(nóng)業(yè)法律尤其是農(nóng)業(yè)政策極力倡導(dǎo)、號召農(nóng)地流轉(zhuǎn)、實行農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營以來，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效果并不理想。首先是農(nóng)地流轉(zhuǎn)率較低。據(jù)許多學(xué)者近期在全國開展的農(nóng)村土地調(diào)查可知，僅有15%以下的農(nóng)地參與了流轉(zhuǎn)[3]。其次是流轉(zhuǎn)的期限太短。多項調(diào)查顯示，以1年為期的比例多達(dá)1/4，而有將近一半的農(nóng)戶在轉(zhuǎn)出土地時沒有確定期限。根據(jù)合同的基本原理，不定期的合同就是最不穩(wěn)定的合同或者是最短期的合同，因為當(dāng)事人可以隨時撤回（就是今天轉(zhuǎn)出土地明天收回土地也在允許之列）。再次是流轉(zhuǎn)的塊均面積小且轉(zhuǎn)入戶也不能合并。究其各種原因，最主要的就是農(nóng)戶害怕土地轉(zhuǎn)出之后從而失去土地。本課題組在湖北省黃石市、河南省南陽市等多地農(nóng)村考察時，當(dāng)問及當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民為什么不愿流轉(zhuǎn)土地時，多數(shù)的回答是：我們把土地轉(zhuǎn)給別人耕種，村里或者鄉(xiāng)里（領(lǐng)導(dǎo)）會說，既然你們已不愿種地（把土地給了別人），也就是說你們已不需要土地了，那就把土地收回來交給更需要土地的人種，以后也不再給你們分地了，可以給你們一些補(bǔ)償。補(bǔ)償能有多少？我們害怕土地一去不回，所以就不敢流轉(zhuǎn)土地了。本課題組又走訪了鄉(xiāng)、村干部，問他們?yōu)槭裁磳r(nóng)民流轉(zhuǎn)土地會有這樣的想法時，他們認(rèn)為，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地就是把整個土地的權(quán)利都轉(zhuǎn)讓給了對方，他們對轉(zhuǎn)出后的土地漠不關(guān)心，也不管對方如何使用土地，有的流轉(zhuǎn)土地費用極低，還有的根本不收費用，綜合這些可以認(rèn)為他們已不需要土地，應(yīng)該把土地收回，況且村里還有很多新添人口（剛嫁過來的媳婦和新出生的孩子等）沒有土地?？磥?，人們大都對土地的權(quán)利狀況理解不足，普遍認(rèn)為只要把土地流轉(zhuǎn)給別人，交由別人耕種，就是把土地權(quán)益的整體交了出去。這些認(rèn)識阻礙了土地的流轉(zhuǎn)，影響了農(nóng)地的現(xiàn)代化經(jīng)營?，F(xiàn)在國家政策明確規(guī)定農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地只流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不留轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出去還保留了重要的、根本性的權(quán)利——物權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)，也可以說是把土地的“田面”流轉(zhuǎn)出去了，還保留著“田骨”，也就是永遠(yuǎn)不會喪失土地（除非自己愿意通過法定渠道退出農(nóng)地）。農(nóng)民沒了流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，他們流轉(zhuǎn)土地的積極性肯定會大大提高，土地就會重新優(yōu)化配置，農(nóng)地規(guī)?；F(xiàn)代化經(jīng)營的局面就會好起來。

2.2有利于保護(hù)經(jīng)營權(quán)人的利益

在政策沒有確定農(nóng)地權(quán)利“三權(quán)分置”、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以分離、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場屬農(nóng)地租賃市場之前，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地心里不踏實，只愿進(jìn)行短期流轉(zhuǎn)，這樣便于早點收回土地（這和人們的民間高息存款心理一樣，一些民間投資擔(dān)保公司借款的利息很高，是銀行存款利息的10倍左右，人們想存又害怕錢“飛”，就選擇3個月或2個月的最短期存款），農(nóng)民收回土地之后，先觀望一段時間，接著再進(jìn)行短期流轉(zhuǎn)，如此反復(fù)，形成了土地流轉(zhuǎn)期限上的惡性循環(huán)。轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶如此做法最大的受害者就是轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的經(jīng)營者。眾所周知，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營需要較大的投資，而投資又有一個重要的條件，就是經(jīng)營期限必須足夠長，這樣才能收回投資的成本和取得更大的效益。如果經(jīng)營期限較短或者太短，經(jīng)營者就不敢進(jìn)行較大的農(nóng)業(yè)投入，尤其是大型機(jī)械和先進(jìn)的科技，試想如果今年經(jīng)營者花了100萬元買了臺最新配置的耕地播種機(jī)，剛剛用了1年，明年土地承包人都要陸續(xù)收回土地，就算其1年凈收益20萬元，那剩下的80萬元成本怎么辦？只能自己賠了。因此有意經(jīng)營農(nóng)業(yè)的能人和較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)在目前較短的農(nóng)地經(jīng)營期限面前都不敢向前，農(nóng)地經(jīng)營期限問題成了我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的嚴(yán)重束縛?，F(xiàn)在國家政策關(guān)于農(nóng)戶只流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、永久保留土地承包權(quán)的規(guī)定，不僅使農(nóng)民紛紛流轉(zhuǎn)土地，而且使他們更愿意長期流轉(zhuǎn)土地（頻繁短期流轉(zhuǎn)土地的成本較高，比如要不斷尋找承租人、不斷談判、不斷簽合同等等會花去較多的費用），這對轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者來說無疑是一個重大利好，土地經(jīng)營期限長了，他們都愿意買大設(shè)備、好設(shè)備、高級設(shè)備了，再以前邊的那個例子來計算，如果農(nóng)戶們租出土地的期限是20年，每年這個經(jīng)營者的這臺設(shè)備的凈收益是20萬元，5年便可收回這臺設(shè)備的成本，剩下的15年凈收益就是300萬元，可以說農(nóng)地經(jīng)營者的利益得到了充分的保護(hù)。農(nóng)地經(jīng)營、農(nóng)業(yè)投資有利可圖，大家都紛紛進(jìn)入、紛紛投入，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化便指日可待。

2.3有利于破解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的困局

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押問題一直是困擾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資以及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個突出問題[4]。一般來說，農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者都愿意以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，但是由于此種貸款難以操作且風(fēng)險極大，所以銀行方面興趣不大，抵押雙方的意思不能一致，抵押貸款便難以成行?，F(xiàn)在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)的獨立性明顯增強(qiáng)。為了明確其獨特權(quán)能，在農(nóng)地確權(quán)的過程中就要為其發(fā)放權(quán)屬證明，即農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證。此證是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同生效以后，地方政府依法確認(rèn)經(jīng)營權(quán)人享有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的法律憑證，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證只限持證的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人本人使用。當(dāng)然，在給予經(jīng)營權(quán)人證書的同時，相關(guān)部門還需要進(jìn)行登記以備查詢和變更。這樣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人在向銀行貸款時就可以向銀行交付經(jīng)營權(quán)證或者他項權(quán)證了（并在相關(guān)機(jī)構(gòu)辦理抵押登記手續(xù)），銀行能夠握有一定的權(quán)利證件，既便于操作還可以減小風(fēng)險，自然就愿意放款了。再者，農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離使農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加流暢，農(nóng)地更易連片集中，轉(zhuǎn)入土地的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者往往擁有規(guī)模可觀的、大面積的土地。這樣，分散的土地集中后提高了土地資產(chǎn)的價值，從而也滿足了銀行對抵押品的價值要求和喜好（抵押品有價值，銀行才會給貸款，抵押品的價值越高，銀行給的貸款額就越高），銀行貸款幾乎沒有風(fēng)險或者風(fēng)險極小，相反銀行的利息收入又高又穩(wěn)，收益遠(yuǎn)大于風(fēng)險。與此同時，貸款對象限于新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者這些規(guī)模經(jīng)營主體在客觀上也減少了銀行在審查、監(jiān)督貸款人時的信息維度，大大降低了銀行在貸款過程中的交易費用、運營成本（銀行在面對1個擁有6.67 hm2土地經(jīng)營權(quán)的客戶和面對20個擁有0.33 hm2土地經(jīng)營權(quán)的客戶的情況下，前者所涉及的信息費用更低），這些都直接促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的順利進(jìn)行。

2.4有利于實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營

農(nóng)地的各項權(quán)能在不同主體間的分割與界定，是有效提升農(nóng)地資源配置效率的基本要素。放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，同時又穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)，稀缺、珍貴的耕地資源便可以在更大的范圍內(nèi)順暢流轉(zhuǎn)，最終它們就能夠達(dá)到集中、優(yōu)化配置的狀態(tài)，因為根據(jù)資源的流動規(guī)律，它們最后必然集結(jié)于最能高效利用它們的經(jīng)營者手中[5]。農(nóng)地資源在流轉(zhuǎn)的過程中，最終流入家庭農(nóng)場、專業(yè)種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)這些資金和技術(shù)優(yōu)勢比較明顯且利用土地也最高效的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，土地由成千上萬的普通農(nóng)戶家庭流入位數(shù)有限的精英經(jīng)營體之中，土地總量基本不變，土地經(jīng)營單位大幅減少，單位土地經(jīng)營規(guī)模必然大幅上漲（日本就是在大興土地租賃市場之后，普通農(nóng)戶才大大減少，土地單位經(jīng)營面積才逐步提高[6]）。這樣，我國之前很難解決的土地規(guī)?；?jīng)營問題（很多地方土地流轉(zhuǎn)之后呈現(xiàn)出更為細(xì)碎化的經(jīng)營狀態(tài)[7]）在農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之后便可迎刃而解，進(jìn)而，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)的專業(yè)化經(jīng)營狀況以及糧食安全狀況都可以得到極大改善。

3農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的風(fēng)險防范

20世紀(jì)80年代農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)地所有權(quán)分離時，出現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)虛化、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能弱化等種種弊端，當(dāng)前的農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的再次分離適當(dāng)克服了以往的弊端，強(qiáng)化了農(nóng)地承包權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）的物權(quán)性質(zhì)，但也并不是十全十美，必須時刻警惕這種分離可能引發(fā)的各種風(fēng)險并進(jìn)行有效防范。

3.1農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分離的潛在風(fēng)險

首先，農(nóng)業(yè)的投資較大、風(fēng)險較高而且收益較低，這就可能導(dǎo)致部分工商企業(yè)通過長時間以及大面積地租賃農(nóng)戶承包地，以持續(xù)獲得投資收益、賺取規(guī)模效益和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險，他們更可能以部分土地或者大部分土地經(jīng)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而獲取巨額利潤以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)利潤較低之失，這樣，農(nóng)地用途非農(nóng)化、非糧化的問題和形勢就嚴(yán)峻起來。其次，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離以后土地的承包關(guān)系并不改變，且流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入，所以相當(dāng)一部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民就會長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，若他們?nèi)蘸鬅o法在城市立足而試圖回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)（更多的是由于非自身原因，如金融危機(jī)等），則又因土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限未滿而無法立即收回承包地，從而導(dǎo)致他們生活困難無依，甚至有可能引發(fā)社會不穩(wěn)問題。再次，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人在較長的時間內(nèi)占有并且使用土地，他們在一定程度上也可以直接對抗農(nóng)地的承包權(quán)人，因此就有可能存在農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)一權(quán)獨大甚至吞噬農(nóng)地承包權(quán)和所有權(quán)的風(fēng)險。

總之，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之后，土地利用效率得到提升，土地增值空間也進(jìn)一步加大。一方面，要防止強(qiáng)勢的新型經(jīng)營者大量、長期地進(jìn)入土地和農(nóng)村，擠壓農(nóng)民乃至農(nóng)民集體的利益空間；另一方面，還要保證土地承包權(quán)人能夠比較穩(wěn)定地從土地經(jīng)營與發(fā)展中獲取相應(yīng)的利益。正如有的學(xué)者所言：“如果不重視普通農(nóng)戶的利益和需求，而將主要資源、政策、話語都服務(wù)于新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，就可能在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中進(jìn)一步削弱當(dāng)前為普通農(nóng)戶提供的最低限度的服務(wù)，從而導(dǎo)致農(nóng)民的破產(chǎn)[8]。”實施農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分離的改革，必須平衡和協(xié)調(diào)好承包人和經(jīng)營權(quán)人的利益，把握好承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離程度。

3.2農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分離風(fēng)險的防范對策

3.2.1保證農(nóng)地農(nóng)用，嚴(yán)防農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化行為農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分離之后，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和其他涉農(nóng)公司等強(qiáng)勢經(jīng)營主體要比農(nóng)業(yè)種植大戶和家庭農(nóng)場更容易獲得土地，然而，這些資本更容易為了超級利潤（暴利）而改變土地的農(nóng)業(yè)用途（馬克思曾說，資本的天性就是追求最大的利潤，這也將導(dǎo)致社會的失衡和動蕩），去從事土地的工商業(yè)開發(fā)和利用。為了防止這些工商企業(yè)下鄉(xiāng)可能引發(fā)的農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化問題，最好的辦法就是加強(qiáng)其下鄉(xiāng)前的審查和下鄉(xiāng)后的監(jiān)管，隨時隨地查處他們可能的相關(guān)違法、違規(guī)行為。農(nóng)地受讓主體沒有資格限制，并不是說只要這些主體和作為承包人的農(nóng)戶達(dá)成約定即可成為土地經(jīng)營權(quán)人，還應(yīng)該進(jìn)行準(zhǔn)入的條件審核，從源頭上控制農(nóng)地他用的風(fēng)險，譬如，應(yīng)當(dāng)審核受讓主體是否有從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗，是否有一定的資質(zhì)，計劃開展的農(nóng)業(yè)項目是否符合當(dāng)?shù)卣?，?dāng)?shù)氐耐恋靥刭|(zhì)是否符合這些項目。此外，受讓土地的大資本必須提供一筆風(fēng)險保障金，以償付投資失敗后的相關(guān)費用。比如土地使用費、對承包人損失的賠償費用等等。由于生產(chǎn)糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品利潤較低，可以通過新增補(bǔ)貼、開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點、優(yōu)先安排農(nóng)機(jī)具購買補(bǔ)貼、發(fā)放應(yīng)用新技術(shù)補(bǔ)貼、開展農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格保險試點和營銷貸款試點等一系列辦法，降低糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的成本，鼓勵新興的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)受讓主體進(jìn)行糧食和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)。當(dāng)下的農(nóng)業(yè)和種糧補(bǔ)貼是直接發(fā)放給農(nóng)戶的，農(nóng)地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離以后，為避免拿補(bǔ)貼的不種糧、不務(wù)農(nóng)，而種糧的、務(wù)農(nóng)的卻拿不到補(bǔ)貼的現(xiàn)象，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼分配制度必須要進(jìn)行改革。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國家的糧食生產(chǎn)扶持政策、激勵政策，并非農(nóng)村社會的保障性措施。當(dāng)前亟需實行的辦法是在分配新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤時將種糧補(bǔ)貼進(jìn)行相應(yīng)的折抵加進(jìn)他們的總利潤。同時，政府對農(nóng)民發(fā)放的其他惠農(nóng)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分離的具體情況，發(fā)放到農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶等實際務(wù)農(nóng)者手中，真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金對糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的鼓勵和獎勵作用。保證農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的底線。提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收益，是避免農(nóng)地非糧化和非農(nóng)化的關(guān)鍵和根本。

3.2.2合理設(shè)置兩權(quán)分離期限，控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格和流轉(zhuǎn)規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限（即承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的時間）事關(guān)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的切身利益，影響雙方土地流轉(zhuǎn)的積極性，非常重要。如果期限太長，就會產(chǎn)生土地使用主體一權(quán)獨大、勢強(qiáng)欺主的現(xiàn)象，農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)。如果期限太短，土地經(jīng)營主體難以收回投資成本，很不合算，即便以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，銀行也沒有興趣，所以，沒有個人和單位愿意轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣，就需要把握好農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限的度?？蓞⒖肌段餀?quán)法》中規(guī)定的用益物權(quán)的期限以及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)本身的存續(xù)時間，對農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的分離設(shè)置一個合適的期限，比如10～15年，最長不得超過20年。和農(nóng)地兩權(quán)分離期限的確定一樣，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格上，也應(yīng)該有一個通常標(biāo)準(zhǔn)。否則的話，若承包人的要價過高，經(jīng)營人的成本加大，利潤減少，必將影響其轉(zhuǎn)入土地的意愿；若經(jīng)營人給出的價格過低，經(jīng)營權(quán)出讓不出讓對承包人的利害關(guān)系不大，又會反過來影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿或者他們對流轉(zhuǎn)合同的履行。日本上世紀(jì)80年代后期曾對農(nóng)地出租的價格根據(jù)各種農(nóng)地的具體情況設(shè)定一個基本標(biāo)準(zhǔn)，出租雙方在實際交易的時候上下浮動不得超過這個標(biāo)準(zhǔn)的5%，這種辦法有力地推動了日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)及規(guī)?；?jīng)營[9]。因此，我國很有必要借鑒日本的經(jīng)驗制定合理、良性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)讓渡對價標(biāo)準(zhǔn)來分配農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營利潤，促進(jìn)農(nóng)地的順利、健康流轉(zhuǎn)，這就需要對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)科學(xué)地作價評估。應(yīng)當(dāng)允許政府、有資質(zhì)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)以及民間的相關(guān)科研團(tuán)體介入農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，由他們民主地、協(xié)商地、科學(xué)地根據(jù)農(nóng)村土地的地形、土質(zhì)、氣候影響等特點，確定各種土地相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)參考價格。同時，應(yīng)將固定流轉(zhuǎn)價格與浮動流轉(zhuǎn)價格結(jié)合起來，可以根據(jù)新型主體流入土地的經(jīng)營效益和國家糧食價格變化情況來浮動土地經(jīng)營權(quán)的價格，這較之一次性商定土地流轉(zhuǎn)價格更加合理和公平，能夠保障農(nóng)民獲得更加全面、更加長遠(yuǎn)的土地利益。在流轉(zhuǎn)規(guī)模上，如果強(qiáng)勢經(jīng)營者轉(zhuǎn)入土地規(guī)模過大，就有可能在一定程度上“獨占”經(jīng)營，從而形成農(nóng)產(chǎn)品的壟斷定價，不利于糧食安全和社會穩(wěn)定，所以土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模大小應(yīng)該在效率和收益性之間找到一個合適的平衡點。具體計算方法應(yīng)是：（1）新型主體土地經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)業(yè)收入要相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)務(wù)工、經(jīng)商的收入。（2）新型主體土地經(jīng)營的規(guī)模要相當(dāng)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶平均承包土地面積的12倍左右。換言之，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要因地制宜，要與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模和當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，要與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，要與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)社會化服務(wù)總體水平相適應(yīng)。

3.2.3建立健全農(nóng)村社會保障制度，保證離城返鄉(xiāng)農(nóng)民生活無虞農(nóng)村社會保障制度是農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、退出土地、逐步市民化以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)性制度，目前我國農(nóng)村雖已有醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等各方面的社會保障制度，但還比較粗糙，處于低水平的狀態(tài)，因此其保障效果也就不如預(yù)期。所以，一定要繼續(xù)完善這一系列的保障制度，特別重要的是應(yīng)該加大、加強(qiáng)政府對農(nóng)村社會保障的投入?？山梃b日本、瑞典等國的經(jīng)驗，對各種保障進(jìn)行分類，屬于國民健康保障方面的，政府應(yīng)承擔(dān)50%以上的保費；屬于基礎(chǔ)養(yǎng)老保障方面的，政府應(yīng)承擔(dān)35%以上的保費，另外，根據(jù)我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)特點，可實行特殊的農(nóng)村社會保障費用籌集制度。比如，可以考慮通過土地出讓金的重新分配來減輕國家財政和農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)的壓力，即應(yīng)該規(guī)定地方財政以其取得的土地出讓金多給農(nóng)戶撥付和優(yōu)先為農(nóng)戶撥付社保基金。這當(dāng)然需要國家重新制定相關(guān)法律予以強(qiáng)制推行。與此同時，也需要根據(jù)返鄉(xiāng)農(nóng)民的特點，針對他們突然回鄉(xiāng)、不能立即要回自己已轉(zhuǎn)出的土地的狀況，制定專門的保障措施。第一，要提供完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)辦公室，免費為返鄉(xiāng)農(nóng)民提供報紙、電話、咨詢和指導(dǎo)服務(wù)。為這些臨時的失業(yè)者提供再就業(yè)的機(jī)會。第二，要注重對返鄉(xiāng)農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)。對他們開展各種免費培訓(xùn)活動，甚至可以考慮為參加培訓(xùn)者發(fā)放培訓(xùn)補(bǔ)助。對30歲以下的年輕農(nóng)民可給予補(bǔ)助性貸款，以幫助他們進(jìn)入更高級別的就業(yè)培訓(xùn)乃至創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。第三，還可以設(shè)立以工代賑的公共工程項目為他們提供工作崗位。地方政府通過設(shè)立如鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑、自然環(huán)境保護(hù)以及造田、造林等公共工程，為臨時失業(yè)的農(nóng)民提供暫時性就業(yè)崗位以解決他們的暫時性困難。第四，建立農(nóng)民工城市、農(nóng)村社會保障切換制度?，F(xiàn)在農(nóng)民在城市就業(yè)基本都有了城市社會保障，應(yīng)設(shè)計可行的轉(zhuǎn)換通道使這些城市保障在特殊的時期能夠轉(zhuǎn)換為農(nóng)村社會保障，以確保他們即使離開城市回到農(nóng)村也可生活無虞。

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