馮朝睿

（昆明理工大學質量發(fā)展研究院，昆明）

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多中心協(xié)同反貧困治理體系研究
——以滇西北邊境山區(qū)為例

馮朝睿

（昆明理工大學質量發(fā)展研究院，昆明）

摘要：精準解決連片特困地區(qū)貧困問題是中華民族實現(xiàn)小康走向偉大復興的關鍵，要實現(xiàn)這一目標，需要從扶貧治理的理論和實踐兩方面進行創(chuàng)新。在對傳統(tǒng)的反貧困治理模式進行了分析，挖掘傳統(tǒng)扶貧治理模式“家長式”、“政府獨攬”及“責任獨擔”的“單中心”政府包辦模式的弊病，本文以多中心治理理論為分析工具，結合滇西邊境山區(qū)扶貧治理現(xiàn)狀，提出構建以地方政府為扶貧開發(fā)主體，非營利組織、國際和本土扶貧NGO、社會組織、個人及政府內(nèi)部各部門間共同協(xié)作的多中心協(xié)同反貧困治理體系及實施的對策與建議。該體系的提出有助于豐富我國本土反貧困治理理論，拓寬政府反貧困治理模式的視野，以加速實現(xiàn)特困地區(qū)的脫貧。

關鍵詞：連片特困地區(qū)；多中心協(xié)同；反貧困治理

一、引言

全面建成小康社會，是黨中央高瞻遠矚、總攬全局譜寫的實現(xiàn)“中國夢”的合奏曲之分簿。我國“十三五”規(guī)劃明確提出了未來五年的脫貧任務：即在現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口、貧困縣到2020年全部脫貧，全面解決區(qū)域性貧困問題。中國扶貧攻堅的重點在農(nóng)村，特別是連片特困地區(qū)。而滇西北邊境山區(qū)是我國目前最貧困的連片特困地區(qū)之一，著力研究該區(qū)反貧困治理新模式，構建切實有效的運行機制，提出切實可行的新型扶貧路徑，實現(xiàn)政府治理的新突破，使國家反貧困治理政策自上而下的在地方政府層面得以有效實施，對全面建成小康社會，鞏固政黨科學執(zhí)政，政府科學有效施政都具有重要的意義。該區(qū)既有歷史包袱和資源壓力，同時兼具地域特色、民族特性及人口素質特點。在云南明確融入“一帶一路”戰(zhàn)略實施之后，隨著國務院批復《滇西邊境片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011～2020年）》，該區(qū)的發(fā)展和扶貧進入了新的歷史階段。因此，將區(qū)域發(fā)展目標和全面建設小康社會總目標相結合，以該區(qū)為范本，進行反貧困治理模式的實證研究，集中力量抓住該區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅，探索出符合該區(qū)實際的脫貧模式，對于富民興滇戰(zhàn)略的實現(xiàn)、五位一體新格局的開拓，以及促進各族群眾共同富裕與邊疆的和諧穩(wěn)定都具有重要意義，也將為云南及全國貧困地區(qū)精準扶貧策略的實施提供理論和實踐依據(jù)。

本文以“多中心協(xié)同治理”（PCGM）為理論分析工具，研究小康社會建設目標下連片特困地區(qū)的反貧困治理，期冀通過以滇西北特困地區(qū)為實證研究對象，探尋地方政府作為扶貧開發(fā)主體，如何在府際合作、國際和本土扶貧NGO、社會組織、個人及政府各個部門之間構建一種多中心協(xié)同式的反貧困治理模式，從而提出滇西北邊境山區(qū)整體性反貧困治理的合作框架與機制，制定切實可行的政策措施，將有助于豐富我國本土反貧困治理理論，拓寬政府反貧困治理模式的視野，以加速實現(xiàn)特困地區(qū)的脫貧。

二、對傳統(tǒng)反貧困治理理論的反思與創(chuàng)新

（一）傳統(tǒng)反貧困治理及其困境

20世紀以來，西方經(jīng)濟學者從不同方面對反貧困治理進行了研究。比較有代表性的人物，例如保羅·N·羅森斯坦·羅丹（1943年）提出的“大推進的平衡增長”反貧困理論，該理論倡導對拉動經(jīng)濟增長的部門進行大規(guī)模的基礎投資，以這些部門效益的增長為助推點，從而帶動整個國民經(jīng)濟的高速增長，經(jīng)濟的增長無疑會帶動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，從而達到區(qū)域脫貧的目的［1］；“中心一外圍”貧困治理理論的代言人普雷維什（1962）認為，借助經(jīng)濟全球化的東風，世界上很多欠發(fā)達國家通過不懈的努力，調(diào)整經(jīng)濟結構，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，從“外圍”上升為“半外圍”或“中心”國家，為反貧困奠定經(jīng)濟基礎［2］；羅格納·納克斯（1966）提出“貧困惡循環(huán)”理論，別開生面地指出發(fā)展中國家長期貧困的原因，不是因為國內(nèi)資源不足導致的，而是因為經(jīng)濟過程中互相聯(lián)系、互相作用的“惡性循環(huán)系列”所導致［3］，當然納克斯并沒有提出跳出“惡性循環(huán)系列”行之有效的方法；法國經(jīng)濟學家弗朗索瓦·佩魯（1987）提出的“發(fā)展極”理論［4］等等。以上這些理論在不同程度上探討了區(qū)域差距與經(jīng)濟發(fā)展的問題，但理論最終要回歸實踐。在反貧困治理實踐中，尤以德國和美國的經(jīng)驗為甚。其主要特點是：（1）有明確的區(qū)域開發(fā)目標和完善的區(qū)域開發(fā)法規(guī)。（2）高效運作的區(qū)域開發(fā)管理機構。（3）對落后地區(qū)實行政策傾斜和經(jīng)濟扶持。（4）通過結構調(diào)整、技術創(chuàng)新促進落后地區(qū)發(fā)展。

在20世紀90年代中期以前，很多學者關注中國大幅度減少貧困人口的原因、反貧困經(jīng)驗的總結、以及采取怎樣的進一步反貧困行動的探討。主要觀點集中在以下幾個方面：一是強調(diào)政府的責任。阿馬蒂亞·森曾形象的揭示了：“貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入的能力和機會的貧困，其根本原因是他們獲取收入的能力受到剝奪及機會的喪失”［5］。因此，政府反貧困的責任集中于兩個方面：增加收入和提高能力。二是發(fā)展經(jīng)濟。貧困減少的主要表現(xiàn)是經(jīng)濟收入的增加，經(jīng)濟發(fā)展的力量顯得尤其重要，政府促進經(jīng)濟發(fā)展的政策主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)選擇和市場培育。三是完善社會保障制度。一方面，社會保障的范圍應能覆蓋到大部分貧困人口，另一方面，社會保障政策制定主體轉向扶貧部門，制定切實可行的社會保障政策，為反貧困提供政策支持。四是創(chuàng)新扶貧模式。轉變單一政府主導型的扶貧體制，走政府主導和市場化相結合的道路。其代表人物為：羅必良（1991）、屈錫華（1997）、沈紅（2000）、康曉光（2006）等［6-9］。

隨著我國全面建設小康社會向縱深方向推進，連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)成為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，研究點主要集中在三大方面：一是連片特困地區(qū)貧困測量及干預研究。如曹洪民（2011）對我國特殊類型貧困地區(qū)從多種角度進行了貧困測量，并提出了干預措施［10］；陳琦（2012）以武陵山片區(qū)為重點研究對象，對連片特困地區(qū)農(nóng)村的貧困進行了多維度的測量［11］；肖映勝（2011）依據(jù)武陵山民族地區(qū)民族關系、經(jīng)濟社會發(fā)展程度等特殊因素，對該地區(qū)和諧社會指標選取原則、指標體系內(nèi)容以及指標體系的具體應用作了探討［12］。二是連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的協(xié)作路徑和減貧戰(zhàn)略研究。如黃承偉和陸漢文（2013）分析了我國集中連片特殊困難地區(qū)減貧與發(fā)展戰(zhàn)略［13］。三是連片特困地區(qū)貧困治理的理論創(chuàng)新與意義解讀。如呂方（2012）認為需要從多元發(fā)展、多重視角、文化自覺三個層面激活“發(fā)展的想象力”，開創(chuàng)新型的貧困治理模式［14］。

（二）多中心協(xié)同反貧困治理

多中心治理理論最早出自于英國學者邁克爾·博蘭尼（1998年）的《自由的邏輯》，而奧斯特羅姆夫婦（2000）則是“多中心治理理論”的集大成者。“多中心治理理論”設想多個權力中心或服務中心并存，通過相互合作建立“多中心”的概念給予公民更多的選擇權和更好的服務，減少搭便車行為，避免落入公地的悲劇和集體行動困境的窠臼，擴展了治理的公共性［15］。筆者認為，反貧困治理可以借鑒多中心的理念，為了實現(xiàn)可持續(xù)的社會最大利益，應擯棄單一治理主體，致力于構建多元化的治理主體和謀求治理權威的多樣性，實現(xiàn)解決公共問題靈活性高的協(xié)作性組織網(wǎng)絡。

作為一種新的治理理念，其主要特性：一是，多中心協(xié)同治理作為一個組織和連接社會結構的非單一主體的治理系統(tǒng)，其主張采用激勵和說服的方式產(chǎn)生作用的一種“溫和的權力”（soft power）（2012），多中心治理模式中，多元治理主體通過協(xié)商、對話、談判等集體行動，形成共識，從而相互合作、協(xié)作治理。多元治理主體包括政黨組織、政府組織、商業(yè)組織、社會組織、利益團體以及個人等。多中心治理模式有助于克服單一權威主體形成的壟斷影響，主張參與者的平等，豐富參與方式，拓展公共討論空間；二是，多中心協(xié)同治理是“多主體、多權威耦合而成的整體”，最終目標在于尋求統(tǒng)一性與多樣性整合。它是不同機制混合而成的整體，多中心協(xié)同治理的核心議題是創(chuàng)造性和協(xié)調(diào)性之間的平衡［16］，在互聯(lián)網(wǎng)政治時代，政府是專業(yè)性角色和獨立性角色的統(tǒng)一體。

筆者認為，為了適應新時期我國貧困地區(qū)的總體特點并如期完成2020年我國貧困治理的總體目標，國家及扶貧治理部門，應因時制宜、應地制宜地調(diào)整我國的扶貧治理理念，既要整體聯(lián)動、有共性的要求和措施，又要突出重點、加強對特困村和特困戶的扶貧的精準—“協(xié)同”扶貧理念。以改變以往的單一反貧困治理結構，實現(xiàn)多主體、多維度、多功能、多層次的多管齊下的協(xié)同反貧困共治局面，創(chuàng)新反貧困治理機制。

三、滇西北連片特困地區(qū)的特點及治理現(xiàn)狀

（一）滇西北邊境山區(qū)貧困的特點①本文數(shù)據(jù)均來源于《云南省滇西片區(qū)十二五工作總結》、《2015年云南省分州（市）縣農(nóng)村貧困狀況分解測量結果表（定案）》及《云南省“十三五”規(guī)劃（草案）》?！吨袊鲃尤丝诎l(fā)展報告2011～2014》，《國家統(tǒng)計局2011～2014年度全國城鎮(zhèn)居民收入增長情況》、《中國教育統(tǒng)計年鑒》。

第一，貧困涉及的地域廣。滇西北連片特困地區(qū)位于云南省西部、西南部和西北部，包括保山市、麗江市、普洱市、臨滄市、楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州、西雙版納傣族自治州、大理白族自治州、德宏傣族景頗族自治州及怒江傈僳族自治州在內(nèi)的10個州市的61個縣區(qū)（其中45個縣為國家扶貧開發(fā)工作重點縣），是全國3個不跨省區(qū)的片區(qū)之一。云南全省88個國定貧困縣中滇西邊境片區(qū)有56個，數(shù)量居云南4個片區(qū)的第1位，面積為20.9萬平方公里，片區(qū)內(nèi)21個邊境縣分別與緬甸、老撾、越南等國接壤，有9個國家級口岸，占云南省面積的51％，也是全國貧困縣最多的片區(qū)之一。

第二，貧困人口基數(shù)大。截止到2014年，云南有少數(shù)民族人口1534.92萬人，占全省人口總數(shù)的33.4％。滇西北片區(qū)貧困地區(qū)231.43萬人，貧困地區(qū)少數(shù)民族人口占貧困地區(qū)總人口的比重65.18％，大大高于全省33.42％的平均水平。滇西邊境61個貧困縣（區(qū)）中，到2014年底仍有231.43萬貧困人口、占全省貧困人口總數(shù)的40.3％；貧困發(fā)生率達19.77％、比全省高4.28個百分點，是全國的2倍多。

第三，該區(qū)貧困程度普遍較高。據(jù)統(tǒng)計，目前全省建檔立卡貧困人口還有574萬人，貧困發(fā)率15.49％，比全國平均水平高6.99個百分點，其中滇西邊境片區(qū)還有建檔立卡貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)220個、貧困村1959個、貧困人口233.78萬人。占全省貧困人口的40.3％，貧困發(fā)生率17.9％，比全國高9.4％。從2011到2015年四年間，滇西邊境山區(qū)61個貧困縣（區(qū)）中，2011年人均GDP為12411元，2012年為13251元，2013年為18796元，2014年為20316.11元；2011年農(nóng)民人均純收入為3123元，2012年為4235元，2013年為5275元，2014年為7195.7元。2011年貧困人口人均收入為312元，2012年為435元，2013年為575元，2014年為795元。而全國城鎮(zhèn)居民2011年的人均收入為21810元，2012年為24565元，2013年為26959元，2014年為28844元。相比較全國城鎮(zhèn)居民收入，2011年全國人均收入是滇西北邊境山區(qū)貧困人口人均收入的69.9倍，2012年為56.5倍，2013年為46.9倍，2014年為36.3倍。雖然滇西北邊境山區(qū)的貧困人口收入相較全國城鎮(zhèn)人口收入的差距在逐漸縮小，但滇西北邊境山區(qū)的貧困程度依然很高。

第四，該區(qū)人口受教育程度在逐年提升，但素質性貧困依然普遍。該區(qū)2011年適齡兒童入學率為84.2％，2012年為87.9％，2013年為90.9％，2013年為94.9％，2011青壯年文盲率為1.6％，2012為1.0％，2013年為0.6％，2014年為0.49％，截止2014年底，居民平均受教育年限從5.2年增加到8.2年。而2014年全國人均受教育年限為12年，雖然該區(qū)人均受教育水平在不斷提升，文盲數(shù)量不斷減少，但相較全國而言，該地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展及交通設施建設落后，以及少數(shù)民族語言溝通障礙等因素，且該地區(qū)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等長期得不到應有的發(fā)展，該地區(qū)教育水平普遍低下，文化層次較低，勞動力素質性貧困問題依然嚴峻。

第五，文化貧困與民眾貧困依賴癥突出。滇西北邊境山區(qū)居住著26個世居民族，24個少數(shù)民族，15個云南特有的少數(shù)民族，8個人口較少民族和9個“直過民族”。受民族文化影響，該區(qū)普遍過著自給自足的農(nóng)耕生活，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，自我發(fā)展能力較弱，大多停留在封建社會生產(chǎn)關系及社會發(fā)展狀態(tài)下。8個人口較少民族和9個“直過民族”甚至還停留在原始社會的生產(chǎn)關系下。由于不同民族具有濃郁特色的“民族文化”使得扶貧工作異常艱難，并且貧困地區(qū)越貧困越不想也越難摘掉貧困的帽子，這種貧困依賴反映出的是經(jīng)濟貧困背后的“文化貧困”。

（二）滇西北連片特困地區(qū)反貧困治理現(xiàn)狀

隨著國家扶貧攻堅任務的推進，全面建設小康社會的實施，云南扶貧工作的縱深開展，滇西北邊境山區(qū)在扶貧工作中也取得了一些成績。滇西北邊境山區(qū)的政府對該區(qū)的資金投入不斷增多，基礎設施建設不斷推進，該區(qū)人均收入有了明顯增加，貧困人口數(shù)量也有明顯減少，貧困的發(fā)生率也在逐年下降。但滇西邊境山區(qū)在貧困治理方面仍存在以下問題：

第一，扶貧治理的主體單一，缺乏合力，可持續(xù)性不足。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在滇西北邊境山區(qū)的扶貧治理工作中，一直都倡導政府負責包辦包攬的“單中心”扶貧治理機制，雖然從中央到地方各級政府及其他部委都對云南滇西北邊境山區(qū)的扶貧工作給予了大力的支持，但仍未擺脫政府主導的“單中心”治理困境。在此困境中，當?shù)乇环鲐毴丝诘膬?nèi)生脫貧動力未被充分激活，參與度有待提高；雖然中央各個部委及云南省各個部門鼎力相助滇西邊境脫貧，但多出于政治考慮，而非自愿協(xié)同解決貧困難題，多部門協(xié)作扶貧的治理積極性有待進一步的激發(fā)；在滇西北扶貧過程中，雖有企業(yè)參與，但多為國企或偶有私企，真正吸引社會組織參與扶貧的體制機制尚未形成。綜上所述，滇西北邊境山區(qū)的扶貧治理主體單一，缺乏整體性的扶貧治理機制，后續(xù)的可持續(xù)性發(fā)展動力不足。

第二，致貧原因復雜多樣，難以找準治理切入點。

貧困問題的產(chǎn)生總是受社會、經(jīng)濟、文化、區(qū)域特征、民族等問題共同作用的結果。滇西邊境山區(qū)地處祖國西南邊陲，與老撾、緬甸等東南亞欠發(fā)達國家接壤，是云南少數(shù)民族人口的主要聚居地區(qū)，受區(qū)位因素、地緣政治因素及我國少數(shù)民族文化影響，滇西邊境山區(qū)基礎設施建設滯后、公共服務能力低下、產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、教育水平低、少數(shù)民族文化落后等致使該區(qū)貧困問題突出，貧困面大、貧困程度深，素質型貧困較為突出，自我發(fā)展能力弱。雖然國家安排專項資金，支持發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，主導教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務資源進行素質及科技扶貧，但收效甚微。

第三，基礎設施資金投入嚴重不足并且使用效率有待提升。

受國家地緣政治戰(zhàn)略布局的約束及我國民族政策的影響，國家對滇西北邊境山區(qū)道路、水、電、通訊、教育等基礎設施投入偏少，致使該區(qū)基礎設施建設滯后，基礎公共服務落后甚至缺失。近年來，隨著國家扶貧開發(fā)政策的的實施雖然國家財政及省級以上相關行業(yè)部門對滇西北邊境山區(qū)給予了大力支持，2011年至今，累計投入滇西片區(qū)各類財政性資金2116.15億元，占規(guī)劃數(shù)2041.86億元的103.64％，但相比滇西北的貧困問題，仍有提升空間。同時，由于各部門資金使用管理方向不一致，項目資金整合難。一些行業(yè)部門未出臺差異化、特惠性政策，項目資金向貧困地區(qū)貧困群眾支持傾斜力度不夠。

通過對當?shù)卣簇毨е卫淼姆治?，不難看出，要完成“十三五”規(guī)劃制定的反貧困目標，必須對傳統(tǒng)的治理理論及模式進行創(chuàng)新，構建新的反貧困治理的思路和制度框架。

四、滇西北邊境山區(qū)多中心協(xié)同的反貧困治理框架構建

連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅是中央根據(jù)扶貧開發(fā)新形勢和全面建設小康社會總體目標作出的重大戰(zhàn)略部署。將“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”作為基本原則和思路，是一種將區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)有機結合的嶄新發(fā)展模式，改變了以前區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)互不關聯(lián)的傳統(tǒng)模式［17］。在區(qū)域扶貧聯(lián)動的總體格局中，多中心協(xié)同反貧困治理模式潛力巨大。多中心協(xié)調(diào)反貧困治理需要綜合考慮政治、經(jīng)濟、社會、文化及外部大環(huán)境等諸多因素。從總體上看來，國際貧困治理理論大致經(jīng)歷從宏觀理論范式到微觀理論范式轉變；從經(jīng)濟范式到社會文化范式的轉變；從制度范式到素質、權利范式的轉換［18］。在反貧困治理國家經(jīng)驗上，美國從杜魯門政府迄今的反貧困政策對目前我國反貧困治理有較好啟示。同時，國內(nèi)反貧困治理的研究成果也為滇西邊境山區(qū)的反貧困治理提供了理論依據(jù)。改革開放以來，江浙地區(qū)的實踐經(jīng)驗也為滇西邊境山區(qū)的反貧困治理提供了實踐的基石。

圖1　多中心協(xié)同治理理念內(nèi)蘊

圖2　多中心協(xié)同治理基本結構

綜上所述，筆者認為，結合國內(nèi)外反貧困治理的理論與實踐，緊密的聯(lián)系滇西邊境山區(qū)的實際現(xiàn)狀構建滇西邊境山區(qū)多中心協(xié)調(diào)反貧困治理體系應從以下幾個方面展開：第一，從多層次的治理理念上構建多中心協(xié)同治理框架體系。多中心協(xié)同治理模式強調(diào)外部環(huán)境中的政治、經(jīng)濟、社會及文化諸因素的規(guī)定范圍和影響作用，將體系中的多中心治理主體力量視作內(nèi)核，將協(xié)同看作基石，結構安排中的層次性象征著制度規(guī)約，而主體角色演繹的行動力則代表了功能模擬，如圖1所示。從治理理念上分析：多中心協(xié)同反貧困治理有別于以往政府主導的“單極”治理模式，倡導多主體、多中心、多層面、多方法共同治理的理念，強調(diào)發(fā)揮各個主體的核心競爭力，形成治理的合力。第二，從寬領域的治理主體上構建多中心協(xié)同治理框架體系。在結構體系構建上，通過民眾、農(nóng)業(yè)組織、非營利組織、行政機構、區(qū)域治理五個層次上的橫向關系確立連片特困地區(qū)反貧困資源模型。從制度分析的角度，建立新型反貧困的多中心協(xié)同治理網(wǎng)絡，構建由貧困農(nóng)民、社會組織、各級政府（中央政府和地方政府）、非營利組織、私人部門、國際資源及其他組織構成的多中心協(xié)同治理體系［19］。在這個體系中，各個主體在自己的領域內(nèi)發(fā)揮特長，相互作用，相互依靠，相互幫扶共同反貧困，構建了多中心協(xié)同的反貧困治理體系。如圖2所示。

五、推進多中心協(xié)同反貧困治理的政策建議

第一，以政府為核心構建政府間合作反貧困治理體系。對云南來說，要確保470多萬貧困人口如期全部脫貧、貧困縣全部脫帽，確保與全國同步全面建成小康社會。①引自云南代表團“媒體開放日”李紀恒就跨越發(fā)展答記者問，2016-03-07，云南網(wǎng)。關鍵在于政府能否精準扶貧，構建符合云南實際反貧困治理體系，對癥下藥，解決云南窮弱問題，實現(xiàn)云南的小康。基于滇西邊境山區(qū)的區(qū)位因素、地緣政治因素及民族因素，該區(qū)要想按期脫貧必須摒棄以往區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅相互脫節(jié)的情形，必須在區(qū)域政府間合作上下功夫。政府作為滇西邊境山區(qū)的扶貧主力之一，應該順應時代發(fā)展趨勢，克服獨立作戰(zhàn)的劣勢，發(fā)揮政府合力，致力于構建以政府能力提升為核心的多中心協(xié)同反貧困治理體系，該體系中各個政府主體能夠順應國家扶貧政策、整合資源、克服信息壁壘、消除部門利益偏見，發(fā)揮各自的最大優(yōu)勢，共同為國家打贏扶貧攻堅戰(zhàn)協(xié)同作戰(zhàn)。

第二，以信任協(xié)商為核心建立社會組織參與的多中心協(xié)調(diào)反貧困治理格局?；诘嵛鞅边吘车貐^(qū)的特殊扶貧現(xiàn)狀，構建以府際合作為依托、社會組織參與為平臺的多中心協(xié)同式反貧困治理體系。從國家層面而言：國家教育部、國務院扶貧辦、國家發(fā)改委等中央部委，各類國有企業(yè)、混合制企業(yè)及私有企業(yè)應與云南省政府、云南省扶貧辦、云南省滇西北各縣區(qū)聯(lián)合互動，充分發(fā)揮各自的職能及資源優(yōu)勢，集合滇西邊境貧困地區(qū)的現(xiàn)實需要，構建多個扶貧主體、多中心協(xié)同聯(lián)動的反貧困治理體系。從外部力量的進入方面：在不違背國家發(fā)展道路及方針的前提下，國務院扶貧辦、云南省政府、云南省扶貧辦應選取有代表性的NGO（例如：像美國的福特基金會，香港樂施會），開展典型合作。同時對世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際合作組織對滇西邊境片區(qū)開展的反貧困治理項目和活動進行過程研究，接受國內(nèi)外非政府組織在滇西邊境山區(qū)所開展的教育、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等社會發(fā)展方方面面的經(jīng)濟、技術及人道主義援助。

第三，以對口援助為核心建立區(qū)域間互聯(lián)互通的反貧困治理機制。根據(jù)區(qū)域公共治理理論，對東西對口協(xié)作的成效經(jīng)驗以及貧困區(qū)域打破轄區(qū)、制度和利益壁壘，建立協(xié)同合作的反貧困治理新格局開展系統(tǒng)性研究。例如：上海自1996年與云南開展對口幫扶合作以來，滬滇幫扶合作累計實施幫扶項目7527項，投入各類幫扶資金32.6億元，但這些項目基本是在連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)、高原特色農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)合作、金融、文化旅游、教育衛(wèi)生科技、人力資源開發(fā)7個方面的合作重點。隨著扶貧新問題的涌現(xiàn)，針對滇西邊境山區(qū)的扶貧，應在產(chǎn)業(yè)政策、園區(qū)規(guī)劃、龍頭企業(yè)培育和引進、光伏扶貧、電商扶貧、旅游扶貧和人才、技術、信息等方面給予大力支持，把滇西片區(qū)豐富的自然資源、生態(tài)資源、民族文化資源轉化為脫貧發(fā)展的優(yōu)勢，真正做到因地制宜，因時制宜。

貧困問題的產(chǎn)生絕非單一因素造成的，該問題的產(chǎn)生總是受社會、經(jīng)濟、文化、區(qū)域特征、民族等問題共同作用的結果。面對成因復雜多元和規(guī)?；那闆r，通過府際合作解決區(qū)域公共問題成為重要策略。因此，告別“撒胡椒面”和竭澤而漁式的開發(fā)式扶貧或救濟式扶貧，因時因地精準扶貧，制定科學可操作的扶貧政策，探尋國際、本土NGO與地方政府合作的反貧困、府際合作反貧困（我國東西區(qū)域對口協(xié)作和貧困區(qū)域地方政府間）的扶貧主題與客體多方聯(lián)動，互相協(xié)調(diào)配合的多中心扶貧治理平臺尤為關鍵。在政府功能再造基點上，本文著力構建以府際合作為依托、社會組織參與為平臺的多方主體共同發(fā)力的多中心協(xié)同式反貧困治理格局。

具體可從以下三個方面開展多中心協(xié)同反貧困治理。首先在教育扶貧方面，統(tǒng)籌發(fā)展各類教育，鼓勵社會力量興辦各類教育，大力改善辦學條件，加強師資隊伍建設，健全國家教育資助制度，推動城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展和資源共享。加強科技教育、文化教育、素質教育，提升人口素質。積極開展農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)培訓、貧困家庭勞動力職業(yè)教育與培訓、農(nóng)村實用技術培訓，加強少數(shù)民族鄉(xiāng)土人才培養(yǎng)，提高勞動力綜合素質。其次，在基礎設施建設方面，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，完善農(nóng)村基礎設施，放開基礎設施領域的投資建設，歡迎政府、非政府、第三方等組織及個人進行基礎設施建設。最后，在民族文化保護方面，尊重民族地區(qū)文化，本著開發(fā)與保護并重的理念，推進非物質文化遺產(chǎn)專題館和少數(shù)民族文化遺產(chǎn)數(shù)據(jù)庫建設。加強非物質文化遺產(chǎn)、文化遺址和歷史文化名鎮(zhèn)名村保護。

六、結語

隨著我國扶貧攻堅進程的不斷推進，全面建成小康社會目標任務期限的迫近，政府主導的單一主體扶貧模式已不能有效解決滇西邊境山區(qū)脫貧致富所面臨的復雜問題，而“多中心治理理論”所倡導的多個權力中心并存，通過相互合作建立“多中心”的協(xié)同反貧困治理理念為滇西邊境山區(qū)的扶貧治理提供了一種全新的視角，該理念倡導多元扶貧主體通過協(xié)商、對話、談判等集體行動，形成共識，從而相互合作、協(xié)作反貧困，最終目標在于構建以政府為主體，以貧困者參與為己任、以府際合作為橋梁、社會組織及國際力量介入的多中心協(xié)同的反貧困治理模式。該模式的實施和推進，需要總體協(xié)調(diào)，而國家扶貧辦充當了“總舵手”的角色，為多中心協(xié)同反貧困治理指明了努力的方向，同時，國家領導人的高度重視，“十三五”規(guī)劃的制定、連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅國家戰(zhàn)略的出臺及兩會的討論議題都為多中心協(xié)同反貧困治理模式的實施提供了絕佳的機遇。希冀中國反貧困治理領域的研究者以此為契機，在該領域建立起科學完整系統(tǒng)的研究框架和體系，為中國連片特困地區(qū)多中心協(xié)同反貧困治理書寫歷史新篇章。?

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Research of Anti-Poverty System of Multi-center Collaborative Governance of Northwest Destitute Areas

FENG Zhao-rui
（Kunming University of Science and Technology，Quality Development Institute）

Abstract：Anti-poverty governance of Poverty contiguous poor areas related to achieve the overall well-off society，which need for innovation and guidance from both theoretical and practical aspects.Taking contiguous poor mountains boarder areas of Northwest Yunnan as an example，to build multi-center collaborative poverty governance model is an effective way. In order to fully construct multi-center collaborative anti-poverty governance model，from the successful experience and theoretical paradigms of the Western'anti-poverty governance，this article try to view the structure and the ability of antipoverty status of local government of Northwest destitute areas，in-depth analysis the anti-poverty patterns of intergovernmental co-operation and Government-social coordination；analysis cultural factors of the poor people who lived in Northwest destitute areas.

Key words：Contiguous poor areas；Multi-center collaborative；Poverty governance

中圖分類號：F113.9

文獻標志碼：A

文章編號：1007-0672（2016）04-0030-07

收稿日期：2016-04-05

基金項目：本文系2015年度教育部人文社會科學研究西部和邊疆地區(qū)青年基金項目《連片特困地區(qū)多中心協(xié)同的反貧困治理模式研究——基于滇西邊境山區(qū)的實證研究》課題的中期研究成果（15XJC810001）。

作者簡介：馮朝睿，女，陜西寶雞人，管理學博士，昆明理工大學質量發(fā)展研究院講師，研究方向：政府治理與公共政策質量評估。