岳麗霞中國(guó)中鐵航空港建設(shè)集團(tuán)有限公司　北京　100093

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淺論我國(guó)房地產(chǎn)預(yù)售法律制度的完善

岳麗霞
中國(guó)中鐵航空港建設(shè)集團(tuán)有限公司北京100093

【摘要】在過(guò)去二十余年，商品房預(yù)售極大地繁榮了我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。然而，由于相關(guān)法律制度不健全，導(dǎo)致對(duì)商品房預(yù)售監(jiān)管存在一定程度的缺失，部分不法開發(fā)商利用漏洞，破壞了房地產(chǎn)市場(chǎng)正常交易秩序和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行，損害了廣大預(yù)購(gòu)人和一些銀行的合法權(quán)益。為此，不少學(xué)者呼吁取消商品房預(yù)售制度，筆者認(rèn)為，商品房預(yù)售出現(xiàn)問(wèn)題，原因不在預(yù)售本身，而是我國(guó)商品房預(yù)售法律制度不夠完善，沒有形成對(duì)購(gòu)房人的有效保護(hù)機(jī)制，使不良開發(fā)商有機(jī)可乘。因此，當(dāng)前應(yīng)該著重力量研究如何完善我國(guó)的商品房預(yù)售法律制度。在翻閱大量有關(guān)商品房預(yù)售文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)在應(yīng)從完善預(yù)告登記制度、完善對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)監(jiān)管制度、完善對(duì)商品房預(yù)售款監(jiān)管制度等方面完善我國(guó)房地產(chǎn)預(yù)售法律制度。

【關(guān)鍵詞】商品房預(yù)售預(yù)告登記；資金監(jiān)管；物權(quán)

一、商品房預(yù)售制度概述

（一）商品房預(yù)售的概念及意義

商品房預(yù)售指“房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)單位將建設(shè)中的商品房預(yù)先出售給承購(gòu)人由承購(gòu)人根據(jù)預(yù)售合同支付房款并在房屋竣工驗(yàn)收合格后取得房屋所有權(quán)的房屋買賣形式”。商品房的預(yù)售方式首創(chuàng)于香港， 1953年香港的住房嚴(yán)重不足，住房需求量大?；粲|先生在這樣的背景之下成立了立信置業(yè)有限公司，提出了“預(yù)售樓花”的住房銷售方式，改變了傳統(tǒng)的現(xiàn)樓銷售方式，并且提倡采用分期付款的方式。隨后，這種銷售方式被紛紛效仿，成為了香港住房銷售行業(yè)的一大經(jīng)營(yíng)特色，由此，香港的房地產(chǎn)行業(yè)得到了蓬勃的發(fā)展?！邦A(yù)售樓花”的住房銷售方式也傳入到我國(guó)內(nèi)地，并得到了廣泛應(yīng)用。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和住房市場(chǎng)化的改革，商品房預(yù)售的形式已經(jīng)成為商品房買賣中重要的形式。在過(guò)去二十余年里，商品房預(yù)售為我國(guó)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)籌措了大量建設(shè)資金，減輕了預(yù)購(gòu)人的購(gòu)房壓力，增加了銀行的貸款收入，活躍了房地產(chǎn)市場(chǎng)，極大程度地繁榮了我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。一方面，開發(fā)商通過(guò)商品房預(yù)售可在工程建設(shè)過(guò)程中得到部分建設(shè)資金，加快資金回籠，推動(dòng)商品房建設(shè)。商品房提前銷售還可避免竣工后市場(chǎng)行情下跌的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，對(duì)購(gòu)房者而言，商品房從預(yù)售“樓花”到工程竣工還有較長(zhǎng)一段時(shí)間，在此期間房屋價(jià)格波動(dòng)所產(chǎn)生的差價(jià)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)收益使房屋買受人愿意進(jìn)入商品房預(yù)售交易中。對(duì)于整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，商品房預(yù)售制度有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，故各國(guó)對(duì)于商品房預(yù)售制度一般都予以肯定。

（二）商品房預(yù)售相關(guān)法律法規(guī)

商品房預(yù)售的交易方式和標(biāo)的物不同于一般的買賣合同，在合同簽訂時(shí)，作為交易標(biāo)的物的房屋尚在建設(shè)中，在建設(shè)項(xiàng)目竣工并經(jīng)驗(yàn)收合格，開發(fā)商交付房屋并協(xié)助買受人辦理所有權(quán)登記后，標(biāo)的物的所有權(quán)才發(fā)生轉(zhuǎn)移。簽訂商品房預(yù)售合同后，預(yù)購(gòu)人并未實(shí)際獲得房屋所有權(quán)，只獲得對(duì)預(yù)售房屋的期待權(quán)，作為合同標(biāo)的物的房屋并未建成。相比于現(xiàn)房購(gòu)買者，預(yù)售房購(gòu)買者承受的風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，預(yù)售房銷售具有較強(qiáng)的國(guó)家干預(yù)性，為保護(hù)預(yù)購(gòu)中購(gòu)房者的利益，國(guó)家對(duì)商品房預(yù)售行為進(jìn)行嚴(yán)格的限制。在《物權(quán)法》頒布前，我國(guó)規(guī)范商品房預(yù)售合同登記的法律主要是《城市房地產(chǎn)管理法》，大部分都是國(guó)務(wù)院等行政系統(tǒng)制定的管理辦法或條例，如《城市商品房預(yù)售管理辦法》第10條規(guī)定:“商品房預(yù)售，開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與承購(gòu)人簽訂商品房預(yù)售合同。預(yù)售人應(yīng)當(dāng)在簽約之日30日內(nèi)持商品房預(yù)售合同向縣級(jí)以上人民政府房地產(chǎn)管理部門和土地管理部門辦理登記備案手續(xù)?！钡?3條規(guī)定:“開發(fā)企業(yè)未按本辦法辦理預(yù)售登記，取得商品房預(yù)售許可證明預(yù)售商品房的，責(zé)令停止預(yù)售，補(bǔ)辦手續(xù)，沒收違法所得，并可處以已收取的預(yù)付款以下的罰款?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第27條第二款規(guī)定:“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自商品房預(yù)售合同簽訂之日起30日內(nèi)，到商品房所在地的縣級(jí)以上人民政府房地產(chǎn)開發(fā)主管部門和負(fù)責(zé)土地管理工作的部門備案?！鼻也徽f(shuō)效力等級(jí)的問(wèn)題，這些為數(shù)不多的管理辦法條例只規(guī)定了商品房預(yù)售備案制度，“我國(guó)實(shí)行的商品房預(yù)售登記僅僅是預(yù)售行政管理的一種預(yù)售資格審查手段，不具備債權(quán)保全的對(duì)抗效力?！薄段餀?quán)法》首次從法律上明確了預(yù)告登記制度，第20條規(guī)定，“當(dāng)事人簽訂買賣房屋或者其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的協(xié)議，為保障將來(lái)實(shí)現(xiàn)物權(quán)，按照約定可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)預(yù)告登記。預(yù)告登記后，未經(jīng)預(yù)告登記的權(quán)利人同意，處分該不動(dòng)產(chǎn)的，不發(fā)生物權(quán)效力?！笨梢姡唐贩款A(yù)售合同簽訂時(shí)，合同標(biāo)的即商品房正在建設(shè)中，購(gòu)買者不能立即通過(guò)交付實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，但這種可期待的物權(quán)依然受物權(quán)法保護(hù)，因?yàn)楹炗喩唐贩款A(yù)售合同的最終目的是獲得該商品房的所有權(quán)。為了確定預(yù)告登記的效力，3月1日實(shí)施的最高法關(guān)于<中華人民共和國(guó)物權(quán)法>若干問(wèn)題的解釋（一）第四條規(guī)定，未經(jīng)預(yù)告登記的權(quán)利人同意，轉(zhuǎn)移不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，或者設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)等其他物權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依照《物權(quán)法》第二十條第一款的規(guī)定，認(rèn)定其不發(fā)生物權(quán)效力。

二、我國(guó)商品房預(yù)售制度的現(xiàn)狀及不足

商品房預(yù)售制度雖然對(duì)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用，加速了房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，但同時(shí)也引發(fā)了諸多糾紛。近年來(lái)商品房預(yù)售的問(wèn)題主要集中在:（1）由于商品房預(yù)售條件過(guò)于寬松，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)入市門檻低，加之預(yù)售監(jiān)管制度不完備，在預(yù)售過(guò)程中出現(xiàn)很多糾紛。有的房地產(chǎn)企業(yè)拿到預(yù)付款后卷款而逃或把預(yù)付款用于開發(fā)其他樓盤，造成預(yù)售樓盤建設(shè)資金匱乏，停工、延期等問(wèn)題層出，甚至造成樓盤爛尾。交房期限屆滿時(shí)，根本無(wú)法交房或交付的房屋不能滿足使用要求，導(dǎo)致預(yù)購(gòu)人不能實(shí)現(xiàn)買房目的，更為嚴(yán)重的是，預(yù)購(gòu)款也不能追回。（2）金融風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。房地產(chǎn)預(yù)售能夠?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)商及時(shí)輸送資金，降低其建造成本，放大對(duì)房地產(chǎn)的貨幣支持，預(yù)售款在開發(fā)商融資中占很大比例，而很多購(gòu)房者的預(yù)付款來(lái)自銀行貸款，最終結(jié)果是通過(guò)商品房預(yù)售將房地產(chǎn)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)合法轉(zhuǎn)移給了購(gòu)房人和銀行，我國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)重依賴借貸資金，其行業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)日益加劇。如市場(chǎng)上出現(xiàn)的虛假按揭，這些風(fēng)險(xiǎn)最終將轉(zhuǎn)嫁到銀行身上。（3）開發(fā)商和消費(fèi)者之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱，給部分開發(fā)商留下侵害消費(fèi)者權(quán)益的空子。目前我國(guó)房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)比較單一，大多還停留在純代理層面，能夠?yàn)橄M(fèi)者提供對(duì)開發(fā)商所開發(fā)項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督、鑒定等業(yè)務(wù)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)較少。而房地產(chǎn)業(yè)是一個(gè)專業(yè)性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，且存在大量的隱蔽工程，消費(fèi)者處于信息弱勢(shì)地位，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開發(fā)商會(huì)在最大限度地增進(jìn)自身效用的同時(shí)作出不利于消費(fèi)者的行為，而預(yù)售制度加劇了這一現(xiàn)象。由于房屋預(yù)售行為與房屋實(shí)際交付行為之間存在一定的時(shí)間差，直接加大了消費(fèi)者所面臨的房屋質(zhì)量、建筑及面積計(jì)量、虛假宣傳、規(guī)劃變更、合同定金、產(chǎn)權(quán)、延期等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

鑒于商品房預(yù)售制度中出現(xiàn)的種種弊端，取消商品房預(yù)售制度的呼聲也是一浪高過(guò)一浪，中國(guó)人民銀行在《2004中國(guó)房地產(chǎn)金融報(bào)告》中表示:“很多市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和交易問(wèn)題都源于商品房新房的預(yù)售制度，目前經(jīng)營(yíng)良好的房地產(chǎn)商已經(jīng)積累了一定的實(shí)力，因此可以考慮取消，改期房銷售為現(xiàn)房銷售?！钡瑫r(shí)很多業(yè)內(nèi)人士表示，商品房預(yù)售制度本身是房地產(chǎn)市場(chǎng)化的一個(gè)趨勢(shì)，不應(yīng)以行政手段取消，目前我國(guó)的房地產(chǎn)事業(yè)尚不成熟，如果貿(mào)然取消會(huì)對(duì)開發(fā)商融資以及整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展造成不小的沖擊，加劇房地產(chǎn)市場(chǎng)的不穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，商品房預(yù)售出現(xiàn)問(wèn)題，原因不在預(yù)售本身，而是我國(guó)商品房預(yù)售法律制度不夠完善，沒有對(duì)購(gòu)房人形成有效保護(hù)機(jī)制，使不良開發(fā)商有機(jī)可乘。因此，當(dāng)前應(yīng)該著重力量研究如何完善我國(guó)的商品房預(yù)售法律制度。

三、對(duì)完善我國(guó)商品房預(yù)售法律制度的建議

如前所述，商品房預(yù)售制度雖然帶來(lái)了諸多問(wèn)題，但不能因此就否定預(yù)售制度本身存在的合理性。我國(guó)目前商品房市場(chǎng)發(fā)展本身就存在不少問(wèn)題，發(fā)展并不健全，對(duì)預(yù)售制度如果處理不當(dāng)，不但解決不了現(xiàn)在已經(jīng)存在的問(wèn)題，還會(huì)引發(fā)新問(wèn)題，引起房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)和畸形發(fā)展。因此，筆者著重從以下三方面提出建議旨在完善我國(guó)商品房預(yù)售法律制度。

（一）完善預(yù)告登記制度。雖然我國(guó)《物權(quán)法》確立了房屋等不動(dòng)產(chǎn)買賣預(yù)告登記制度，明確了在建商品房的物權(quán)效力，《物權(quán)法》解釋（一）又確定了預(yù)告登記的效力，但這些規(guī)定過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)。筆者認(rèn)為可以進(jìn)一步完善預(yù)告登記制度：即明確預(yù)告登記請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)。目前我國(guó)僅規(guī)定當(dāng)事人“按照約定可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)預(yù)告登記”，即預(yù)告登記僅限于當(dāng)事人達(dá)成合意的情形，一旦開發(fā)商不同意預(yù)告登記，購(gòu)房者不能強(qiáng)制登記，《物權(quán)法》中預(yù)告登記的規(guī)定就不能保護(hù)購(gòu)房者。筆者認(rèn)為，我們可以規(guī)定預(yù)告登記的法定情形，如在法律中明確規(guī)定預(yù)購(gòu)人單獨(dú)申請(qǐng)預(yù)告登記或登記機(jī)關(guān)主動(dòng)預(yù)告登記的情形。這樣既可保護(hù)預(yù)告登記權(quán)利人的利益，也可維護(hù)交易秩序。

（二）完善對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)監(jiān)管制度。職能部門對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的監(jiān)管不能局限于開發(fā)過(guò)程中和開發(fā)后，相關(guān)問(wèn)題的預(yù)警還應(yīng)前置。要建立一個(gè)健全的房地產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管體系，從開發(fā)商的企業(yè)資質(zhì)、資金構(gòu)成、開發(fā)進(jìn)度、施工規(guī)范程度、建設(shè)質(zhì)量和銷售監(jiān)管等環(huán)節(jié)下手，把脈房地產(chǎn)開發(fā)全過(guò)程，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)預(yù)警、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)開發(fā)商的監(jiān)管還體現(xiàn)在預(yù)售廣告的審查上，我國(guó)現(xiàn)行法律未將預(yù)售廣告納入預(yù)售許可的審查范圍。《城市商品房預(yù)售管理辦法》第9條規(guī)定了預(yù)售廣告必須標(biāo)明商品房預(yù)售許可證的批準(zhǔn)文號(hào)，該規(guī)定不能有效地規(guī)范開發(fā)商的預(yù)售宣傳。由于在期房銷售過(guò)程中，銷售的不是現(xiàn)房，開發(fā)商和預(yù)購(gòu)人掌握的信息極不對(duì)稱，預(yù)購(gòu)人了解預(yù)購(gòu)房的途徑主要是預(yù)售廣告。因此，要加大對(duì)預(yù)售廣告的許可審查力度，嚴(yán)厲打擊虛假宣傳等行為。

（三）完善對(duì)商品房預(yù)售款監(jiān)管制度。為了保障商品房預(yù)購(gòu)人的合法權(quán)益，必須將預(yù)售款監(jiān)管制度明確化，使之可操作性強(qiáng)，效率高，即對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管方式、法律責(zé)任作出具體規(guī)定。

（一）關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)明確規(guī)定開發(fā)商預(yù)告登記的登記部門作為監(jiān)管主體，開發(fā)商在房地產(chǎn)項(xiàng)目所在地的開戶銀行作為協(xié)助監(jiān)管人。防止開發(fā)商攜款潛逃或?qū)㈩A(yù)售款用于揮霍等損害預(yù)購(gòu)人利益的行為。

（二）明確規(guī)定預(yù)售款只能用于工程建設(shè)。由開發(fā)商登記部門監(jiān)管的商品房預(yù)售款，只能用于該項(xiàng)目建設(shè)、工程材料、建筑設(shè)備和工程款支付及有關(guān)稅費(fèi)，不得挪作他用。開發(fā)商同時(shí)開發(fā)多個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的，應(yīng)分別設(shè)立賬戶，專款專用。

（三）明確違反專款專用的法律責(zé)任。開發(fā)商違反法律規(guī)定，將預(yù)售款挪作他用給預(yù)購(gòu)人造成損失的，除依法承擔(dān)賠償責(zé)任外，還應(yīng)由相關(guān)監(jiān)管部門給予吊銷許可證或限制入市等處罰；監(jiān)管銀行未盡到協(xié)助監(jiān)管義務(wù)的，視情節(jié)給予通報(bào)或與開發(fā)商承擔(dān)連帶責(zé)任等。

我國(guó)商品房預(yù)售法律制度在建立之初是適應(yīng)當(dāng)時(shí)商品房市場(chǎng)發(fā)展需要的，商品房預(yù)售作為商品房銷售的主要方式得到了廣泛應(yīng)用。但隨著我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擴(kuò)大投資及城市化進(jìn)程加快，房地產(chǎn)市場(chǎng)得到了迅猛發(fā)展，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。筆者認(rèn)為，我們不應(yīng)就此否定房地產(chǎn)預(yù)售制度本身的合理性，我們目前工作的重點(diǎn)是完善這一制度而不是取消它。筆者從完善預(yù)告登記制度，完善對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)監(jiān)管制度，完善對(duì)商品房預(yù)售款監(jiān)管制度等方面提出建議以期完善我國(guó)的房地產(chǎn)預(yù)售法律制度。

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