曲鳳鳴

[摘要]我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)尚處于起步階段，對(duì)評(píng)估主體的研究更是微乎其微。站在國(guó)際高度，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究評(píng)估主體的現(xiàn)狀、界定、準(zhǔn)入、發(fā)展概況等，并探討行之有效的、本土化的對(duì)策措施，以期建立起完善的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估體系。

[關(guān)鍵詞]政府購(gòu)買(mǎi)；社會(huì)工作服務(wù)；評(píng)估主體

[中圖分類號(hào)]D669 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2016）08-0058-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.027[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神提出“牢牢把握加快轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)政事分開(kāi)和政社分開(kāi)”的要求，遼寧省為加快政府職能轉(zhuǎn)變，改進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)方式、調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)力量參與社會(huì)服務(wù)，滿足人民群眾個(gè)性化、多樣化社會(huì)服務(wù)需求，出臺(tái)了一系列關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策文件。伴隨著遼寧省政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的不斷推進(jìn)，評(píng)估工作是推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而確定評(píng)估主體則是開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作評(píng)估的首要環(huán)節(jié)。

一、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估主體研究的重要性

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)作為承接主體提供專業(yè)服務(wù)與群眾接受服務(wù)的紐帶，呈現(xiàn)出政府資助方式多樣化、資金來(lái)源渠道多元化的特征。但伴隨政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的深入推進(jìn)，出現(xiàn)了承接主體的服務(wù)承接能力不足，服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，行業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、專業(yè)社工流失等一系列問(wèn)題。在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)中引入評(píng)估，對(duì)于政府部門(mén)而言，便于履行購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)監(jiān)督管理職能，建立服務(wù)效能與付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接機(jī)制與購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源配置的合理化，提升政府公共服務(wù)供給能力；對(duì)于購(gòu)買(mǎi)主體而言，可增強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的針對(duì)性、可操作性及透明度，有效降低購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成本，擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效能；對(duì)于承接主體而言，有助于其加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高服務(wù)水平與效率，提升社會(huì)公信力。為有效發(fā)揮政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估作用，推進(jìn)社會(huì)工作健康、可持續(xù)發(fā)展，確定評(píng)估主體是開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作評(píng)估的首要環(huán)節(jié)。

二、國(guó)際政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估主體研究

因政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)承接主體的非營(yíng)利性，因此，國(guó)際上對(duì)非營(yíng)利性組織的評(píng)估情況更有借鑒作用。世界各國(guó)對(duì)非營(yíng)利性組織的評(píng)估形成了三種不同的主體模式：以美國(guó)為代表的民間主導(dǎo)的模式，以日本為代表的政府主導(dǎo)模式及介于兩者之間的德國(guó)模式（鄧國(guó)勝，2007）。

（一）美國(guó)。美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)始于20世紀(jì)60年代末與70年代初，作為一個(gè)市場(chǎng)化程度較高，民間組織比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，長(zhǎng)久以來(lái)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念深植于美國(guó)民眾與政治家的頭腦中，認(rèn)為不被公眾認(rèn)可的服務(wù)將被市場(chǎng)自然淘汰，且美國(guó)憲法確定了“限權(quán)政府”的原則，不允許政府介入市場(chǎng)化服務(wù)，每屆政府也均秉持自由經(jīng)濟(jì)的理念、遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，監(jiān)督、評(píng)估政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)，政府從放松管制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲益。美國(guó)成立了全國(guó)慈善信息局（NCIB）與福音教會(huì)財(cái)務(wù)誠(chéng)信委員會(huì)（ECFA）兩家著名的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，其經(jīng)費(fèi)不來(lái)源于政府，而是由其他基金會(huì)的資助與會(huì)員會(huì)費(fèi)繳納，機(jī)構(gòu)的權(quán)威來(lái)自組織的誠(chéng)信建設(shè)與機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生的優(yōu)勝劣汰，評(píng)估意愿也來(lái)源于民間組織取得社會(huì)公信力的自身建設(shè)需求，因此評(píng)估公開(kāi)透明性高、客觀公正性強(qiáng)、對(duì)公眾捐贈(zèng)意愿影響力強(qiáng)，政府不會(huì)因?yàn)樵u(píng)估而對(duì)民間組織干預(yù)過(guò)多，而是以民間主導(dǎo)模式作為實(shí)施承接主體評(píng)估，這種模式的有效運(yùn)行需要民間組織較為發(fā)達(dá)，民間捐贈(zèng)資金能夠支撐評(píng)估機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展。

（二）日本。日本政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)來(lái)源于20世紀(jì)80年代后期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩及90年代初期以“小政府”為目標(biāo)的行政改革，而日本政府主導(dǎo)了購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)選擇、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容制定、實(shí)施效果的評(píng)估等環(huán)節(jié)。日本對(duì)非營(yíng)利性組織限制最為嚴(yán)格，主要由政府部門(mén)負(fù)責(zé)非營(yíng)利性組織的監(jiān)督與評(píng)估，依據(jù)日本相關(guān)法律規(guī)定，日本非營(yíng)利性組織法人必須每年度向主管機(jī)關(guān)提交一次事業(yè)報(bào)告書(shū)、董事名簿及章程等，主管政府部門(mén)3年內(nèi)需對(duì)法人團(tuán)體進(jìn)行一次現(xiàn)場(chǎng)檢查，檢查內(nèi)容包括：法人業(yè)務(wù)、事業(yè)內(nèi)容、收支情況及預(yù)算與決算差距等內(nèi)容。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)威性高、經(jīng)費(fèi)有保障，缺點(diǎn)是評(píng)估具有壟斷性，產(chǎn)生評(píng)估尋租的可能性較大。

（三）德國(guó)。德國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)源于20世紀(jì)80年代應(yīng)對(duì)人口老齡化與經(jīng)濟(jì)增速放緩的社會(huì)公共服務(wù)體系改革。為保證政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)達(dá)到政府預(yù)期目標(biāo)，專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)由政府授權(quán)，并由政府提供資金支持，負(fù)責(zé)開(kāi)展服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估工作，這些評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，具有較高的獨(dú)立性，評(píng)估委員會(huì)是評(píng)估機(jī)構(gòu)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而評(píng)估委員會(huì)成員由政府、民間組織、社區(qū)及專家學(xué)者等多方代表組成。政府作為購(gòu)買(mǎi)方，只在聽(tīng)取行業(yè)專業(yè)意見(jiàn)后，負(fù)責(zé)組織制定社會(huì)公共服務(wù)的原則與標(biāo)準(zhǔn)，建立服務(wù)質(zhì)量管理體系，并監(jiān)管相應(yīng)的公共服務(wù)遵紀(jì)守法，檢查服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)狀況。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可不斷優(yōu)化政府職能，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織充分參與、充分強(qiáng)調(diào)權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一。

三、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估主體研究

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)起源于上海，發(fā)展于廣東。廣州、深圳等市作為我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的探索者，在開(kāi)展政府社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估上進(jìn)行了有益探索，積累了大量經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重于對(duì)承接主體提供的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估的“廣州模式”，以及側(cè)重于對(duì)承接主體本身進(jìn)行評(píng)估的“深圳模式”都可為遼寧省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估提供借鑒。

（一）廣州。廣州市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)考核評(píng)估主體既可以由購(gòu)買(mǎi)方專門(mén)組織成立的考核評(píng)估小組（其成員可包括購(gòu)買(mǎi)方、監(jiān)督管理部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、服務(wù)提供方等單位代表以及邀請(qǐng)的專家學(xué)者、資深社工和服務(wù)對(duì)象代表等）負(fù)責(zé)具體實(shí)施，也可由社會(huì)工作主管部門(mén)認(rèn)可的第三方作為考核評(píng)估主體。社會(huì)工作主管部門(mén)指導(dǎo)、監(jiān)督購(gòu)買(mǎi)方開(kāi)展考核評(píng)估工作，并根據(jù)購(gòu)買(mǎi)方的申請(qǐng)和服務(wù)提供機(jī)構(gòu)申訴，對(duì)考核評(píng)估結(jié)果進(jìn)行復(fù)核。評(píng)估主體更為強(qiáng)調(diào)作為政府的購(gòu)買(mǎi)方與社會(huì)工作主管部門(mén)的作用。

（二）深圳。由評(píng)估中心、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、市社會(huì)工作者協(xié)會(huì)、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)員工、督導(dǎo)及顧問(wèn)、服務(wù)對(duì)象（抽樣）組成的評(píng)估主體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序?qū)C(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè)、財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)、服務(wù)管理及服務(wù)成效等方面進(jìn)行評(píng)估，分析得出評(píng)估結(jié)果，經(jīng)評(píng)估委員會(huì)審定，向社會(huì)公示后，確定評(píng)估結(jié)果。從評(píng)估主體來(lái)看，深圳模式處于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、組織及機(jī)制探索的平衡階段，力求避免“評(píng)估壟斷”的發(fā)生，積極推動(dòng)機(jī)構(gòu)評(píng)估的專業(yè)化、透明化、公平化發(fā)展。

四、遼寧省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估主體研究對(duì)策建議

可以看出，廣州、深圳兩市從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，評(píng)估主體的設(shè)計(jì)基本采用了介于美國(guó)、日本之間的“德國(guó)模式”，但在評(píng)估主體的力量權(quán)衡上又存在一定差別。筆者在研究遼寧省社會(huì)工作政策文件制定、承接主體培育及人才隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出以下對(duì)策建議。

（一）區(qū)別對(duì)待承接主體。為提升遼寧省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的承接能力，省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)文件明確：不具有行政管理職能的事業(yè)單位可作為承接主體參與政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)。這就表示遼寧省以“深圳模式”對(duì)社會(huì)工作服務(wù)承接主體進(jìn)行評(píng)估，缺乏公平性，因?yàn)槭聵I(yè)單位在基礎(chǔ)設(shè)施、人員配備、資金支持等方面存在固有的先天優(yōu)勢(shì)，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)法企及，不利于民辦機(jī)構(gòu)的培育與發(fā)展。

（二）壯大服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)模。遼寧省社會(huì)工作起步較晚，2012年以后，省本級(jí)福彩公益金累計(jì)列資200萬(wàn)元，采取補(bǔ)助扶持方式對(duì)30家創(chuàng)建的民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)給予資金支持，截至目前，全省民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展到35家、社會(huì)工作行業(yè)組織45個(gè)。相比之下，截至2012年底，深圳全市已投入資金4億多元用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)及提供配套支持，民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)已達(dá)94家。因此遼寧省應(yīng)壯大民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)模，提高服務(wù)承接能力。

（三）提高專業(yè)人才的數(shù)量。截止2014年底，遼寧省取得社會(huì)工作者職業(yè)水平證書(shū)人數(shù)達(dá)6993人，其中，助理社會(huì)工作師5041人，社會(huì)工作師1952人，且持證社區(qū)居委會(huì)工作人員占80%以上，他們?nèi)狈﹂_(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)。與深圳相比，截止2012年，深圳市非社區(qū)工作者的專職社工已達(dá)2761人，其中部分專職社工以崗位購(gòu)買(mǎi)的形式派駐到社區(qū)工作站（深圳市社區(qū)由社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站兩部分組成），為社區(qū)居民提供服務(wù)，開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目。

由于遼寧省社會(huì)工作起步較晚，社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍數(shù)量較少、民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，因此導(dǎo)致出現(xiàn)服務(wù)承接能力與現(xiàn)實(shí)需要不相適應(yīng)等突出問(wèn)題。借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合遼寧省社會(huì)工作實(shí)際，針對(duì)社會(huì)救助、優(yōu)撫安置、婚姻家庭、社區(qū)建設(shè)、司法援助、青少年等社會(huì)工作領(lǐng)域，選擇性地開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，不斷完善評(píng)估體系、積累評(píng)估經(jīng)驗(yàn)、建立評(píng)估專家?guī)欤瑪U(kuò)大宣傳力度，從而逐步樹(shù)立評(píng)估主體的專業(yè)性及公信力。