蔡媛青

(中國人民大學　公共管理學院,北京　100872)

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新時期干部選拔制度思考
——基于制度變遷的理論視角

蔡媛青

(中國人民大學公共管理學院,北京100872)

[摘要]從制度變遷的理論視角來看,干部選拔制度改革中存在不同的利益主體。各方利益主體的預(yù)期成本收益會因改革策略(方案)將有所不同,因此,可以在干部選拔制度動力分析的基礎(chǔ)上引入“改革策略”變量,并用模型分析實踐中“干部選拔制度改革動力”與“改革策略”之間的關(guān)系,這對新時期干部選拔制度改革具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]干部選拔制度；制度變遷理論；改革策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.271

1引言

干部選拔制度是一個具有抑制貪腐、優(yōu)化績效等作用的有效治理工具,但同時也具備制度屬性。制度變遷是新制度經(jīng)濟學的重要理論之一,新制度主義的出發(fā)點是必須從組織和環(huán)境的關(guān)系上認識現(xiàn)象。組織環(huán)境包括技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境：技術(shù)環(huán)境要求組織有效率,制度環(huán)境要求組織具有合法性。推進干部選拔制度改革本質(zhì)上是對組織環(huán)境中權(quán)力和利益的再分配。

新制度經(jīng)濟學的代表人物諾斯在制度變遷過程中將制度變遷主體分為“初級行動主體”和“次級行動主體”。奧爾森認為制度變遷的根源取決于利益集團的形成和發(fā)展,不同利益集團對制度變遷有著不同的預(yù)期成本和收益分布。拉坦(1978)首次提出了誘致性變遷,進一步闡述了在制度變遷中決策者收益的重要作用。林毅夫(1989)根據(jù)推動制度變遷的不同主體,發(fā)展了誘致性變遷,并首先提出了強制性變遷。推動誘致性變遷的主體是一群人或團體,而推動強制性變遷的主體是國家,因此強制性變遷在效率與進度上往往要優(yōu)先于誘致性變遷。制度變遷理論用于解釋干部選拔制度改革將涉及多方利益主體,主要建立在這些利益主體成本收益分析的基礎(chǔ)上。其中哪些相關(guān)利益主體扮演“初級行動團體”、“次級行動團體”,而哪些將扮演“競爭性利益團體”呢？它們的預(yù)期成本收益分布將如何影響干部選拔制度改革進程與結(jié)果？探討的結(jié)果將為干部選拔制度改革的內(nèi)在動力機制提供一些思路。

2干部選拔制度改革的內(nèi)在動力分析

從現(xiàn)有理論研究以及各國干部選拔制度改革實踐來看,在干部選拔制度變遷的過程中出現(xiàn)的利益主體包括：制度供給方(通常為干部選拔制度的制定機構(gòu))、學術(shù)界(命題專家、面試考官等)、社會力量(群眾代表、媒體監(jiān)督等)等。這些利益相關(guān)主體在干部選拔制度改革中是如何推動或阻礙干部選拔制度變革的呢？

從制度變遷理論的視角來看,當某些刺激因素的發(fā)生,利益相關(guān)主體的預(yù)期成本收益可能會發(fā)生改變,不同利益相關(guān)主體對干部選拔制度變遷可能產(chǎn)生作用合力,干部選拔制度改革也將隨之被觸發(fā),具體如圖1所示。

圖1　影響干部選拔制度改革的基本主體分析

首先,當這些刺激因素發(fā)生時,制度供給方(通常為干部選拔制度的制定機構(gòu))及其代表將會扮演“初級行動團體”角色,他們具有強烈的推動政治體制改革、鞏固提高黨的執(zhí)政地位的政治使命感和責任感,愿意沿著預(yù)設(shè)軌道積極推動干部選拔制度在可控范圍內(nèi)進行變革。制度供給方是制度變遷的積極實施者,主要包括負責實施干部選拔工作的中央和地方黨委組織人事部門。由于新的干部選拔制度在優(yōu)化績效、促進透明或其中某個方面優(yōu)于舊的干部選拔制度,在新的干部選拔制度下預(yù)期收益將會大于制度變遷所帶來的成本,因此進一步降低稅收負擔,同時享受更高質(zhì)量更有效率的公共服務(wù)。

其次,還有一些利益相關(guān)主體將發(fā)現(xiàn)干部選拔制度改革所能夠帶來的預(yù)期收益大于成本,這些主體通常包括學術(shù)界(命題專家、面試考官等)、社會力量(群眾代表、媒體監(jiān)督等)等。這些主體將在干部選拔制度改革中扮演制度變遷理論中所謂的“次級行動團體”角色。

一是學術(shù)界：包括受組織人事部門授權(quán)或委托參與干部選拔工作的面試考官、命題專家等。他們在有效的制度約束下也是制度變遷的支持者。二是公眾力量：包括在干部選拔工作中受邀請的媒體監(jiān)督、群眾代表等社會力量。社會公眾是制度變遷的有力支持者和有效監(jiān)督者。他們不僅對新興干部選拔制度抱有極大期望,而且有意愿對干部選拔知情了解和參與評判。然而,干部選拔制度改革過程中還將會涉及其他利益相關(guān)主體,而這些主體可能與初級行動團體、次級行動團體對新的干部選拔制度的預(yù)期成本收益分布的截然相反。因此,干部選拔制度變遷的過程中除受到正向作用力外,還將可能受到來自競爭利益團體的負向的作用力。變革的阻礙力量可能來自部分組織者的權(quán)力尋租以及制度變遷潛在利益受損者的抵制和干擾。

對干部選拔制度改革內(nèi)在動力的分析中可以看出,眾多利益相關(guān)主體參與了干部選拔制度改革的過程。干部選拔制度的改革動力即為每一個利益相關(guān)主體對干部選拔制度改革的作用力的合力。而每個利益相關(guān)主體對干部選拔制度改革作用力取決于兩個方面：一是“意愿”,這往往由在新的干部選拔制度下該利益主體的預(yù)期成本和預(yù)期收益分布所決定,當其預(yù)期成本越是小于預(yù)期收益的時候,干部選拔制度改革的意愿也就越強,反之干部選拔制度改革的意愿越弱；二是“能力”,這往往是由干部選拔制度改革的外部環(huán)境和該利益相關(guān)主體的自身特征所決定的。在不同國家或同一國家的不同歷史階段的政治結(jié)構(gòu)變量、行政結(jié)構(gòu)變量、社會結(jié)構(gòu)變量等通常是不同的,不同利益相關(guān)主體對干部選拔制度改革的影響能力亦不同。不同利益相關(guān)主體對新的干部選拔制度的預(yù)期成本收益分布是干部選拔制度改革的終極動力之源。

干部選拔制度改革的內(nèi)在動力機制具有以下要點：一是刺激因素誘發(fā)了現(xiàn)有制度框架內(nèi)干部選拔制度的利益相關(guān)主體推動制度變遷或維護現(xiàn)有制度安排的“意愿”；二是干部選拔制度變遷的正向推動力來源于預(yù)期成本小于收益的“初級行動團體”和“次級行動團體”,反向阻礙力則來源于預(yù)期收益小于成本分布的競爭利益團體；三是干部選拔制度的利益相關(guān)主體在現(xiàn)有環(huán)境中影響制度變遷的“能力”(預(yù)期成本收益分布及其相互博弈情況)，最終決定了制度變遷的進程、方向與結(jié)果?？傊?在新的干部選拔制度安排下利益相關(guān)主體對制度變遷作用力的大小及方向受到預(yù)期潛在成本收益的影響,而干部選拔制度變遷的動力受到不同利益相關(guān)主體對制度變遷作用合力的影響。

3干部選拔制度改革動力分析模型:引入改革策略變量

干部選拔制度的發(fā)展日益呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、精細化和特色化的趨勢,正是一個典型的制度變遷的過程。不同預(yù)期成本收益分布的利益相關(guān)主體形成的正向推動力與反向阻礙力將同時作用于干部選拔制度改革過程中。正因為如此,為順利推進干部選拔制改革,在改革策略(方案)選擇與決策中通常應(yīng)是以改革動力最大化作為標準,而非簡單地從技術(shù)觀層面將改革策略(方案)本身的優(yōu)劣作為選擇與決策的依據(jù)。

3.1干部選拔制度改革的備選策略

本文將“改革策略”(RM)定義為變革過程中的備選方案。在干部選拔制度改革之前,新的干部選拔制度無法預(yù)先完全設(shè)定,因此由舊的干部選拔制度向這一不確定的新制度的發(fā)展過程中,將存在不同改革取向下的備選改革策略。干部選拔制度改革取向主要包括管理取向、控制取向、激勵取向三個方面。每種改革取向都有其特定的功能和改革策略。換言之,新的干部選拔制度(NS)是改革策略(RM)的函數(shù),即NS=R(OS,RM),其含義為通過實施不同的改革策略(見下表)所構(gòu)建的新的干部選拔制度亦不同。

不同改革取向下的備選改革策略表

3.2干部選拔制度改革動力分析模型

根據(jù)上文中利用制度變遷理論對干部選拔制度內(nèi)在動力機制的剖析,不同利益相關(guān)主體將從微觀動機出發(fā),根據(jù)自身的預(yù)期成本收益分布來決定支持或反對以及在多大程度上支持或反對干部選拔制度改革?；诖丝梢酝茰y不同利益相關(guān)主體將會更加偏好于有利于自身的新的干部選拔制度。而由于新的干部選拔制度(NS)是在舊的干部選拔制度(OS)上通過實施上述改革取向中某種改革策略的結(jié)果,即NS=R(OS,RM),同一個利益主體的預(yù)期成本收益分布在不同改革策略選擇下,也將會有所不同。因此,利益主體對于不同改革策略選擇的偏好不同,能夠?qū)崿F(xiàn)利益主體預(yù)期成本收益最大化的新的干部選拔制度改革策略將會成為理性的利益主體的選擇。

由于每個主體的作用力將受到“意愿”和“能力”的雙重影響,在此將每個利益相關(guān)主體對干部制度改革的影響定義為“作用力”(AF)。由于在不同改革策略下同一利益主體的預(yù)期成本收益分布會有所不同,而“意愿”和每個利益相關(guān)主體的預(yù)期成本收益分布相關(guān),所以“意愿”將受到改革策略(RM)選擇的影響；而“能力”則和既定的

制度環(huán)境(IE)因素緊密相關(guān),比如一國社會力量(群眾代表、媒體監(jiān)督等)對干部選拔制度改革的影響能力將與該國的政治結(jié)構(gòu)、行政結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。

因此,每個利益相關(guān)主體對干部選拔制度改革的作用力,可用模型AF=f(RM,IE)加以表示。而不同利益相關(guān)主體對改革作用力的合力形成了干部選拔制度的動力(RP),如圖2所示。

圖2　干部選拔制度改革的動力分析模型

制度變遷過程由于涉及利益格局調(diào)整,往往會表現(xiàn)出不同的狀態(tài)：從縱向上看改革的干部選拔制度,屬于“帕累托改進”,即一部分人獲益而沒有人受損。從橫向上看,一些人的權(quán)力和利益在干部選拔制度變遷過程中也會受到喪失或削弱。在利益受損方可能存在的情況下,要建立利益補償機制,最大限度降低利益受損方的損失,重視其利益訴求,以避免制度變遷進程受到利益受損方的干擾、影響乃至阻礙。

4我國干部選拔制度變遷中的動力分析

從十一屆三中全會以來,我國干部選拔制度進行了多方面的改革。干部選拔制度的歷史進程和具體實踐均發(fā)生了深刻的變化。干部選拔制度的演變大體上經(jīng)歷了干部選拔制度改革的序幕階段,以干部工作實績?yōu)橹攸c的改革逐步推進階段,競爭性選拔逐漸成為干部選拔制度化的重要路徑階段。

4.1十一屆三中全會至十三大階段：干部選拔制度改革的序幕

黨的十一屆三中全會開啟了干部選拔制度改革的序幕。1979年中央中組部在《關(guān)于實行干部考核制度的意見》中提出從德、能、勤、績四個方面為標準和內(nèi)容對干部進行選拔考核。1983年中央批轉(zhuǎn)的《全國組織工作座談會的工作報告》中提出建立干部崗位責任制和考核制,著重考核工作實績,第一次將干部工作實績擺在了干部選拔工作的突出位置。十一屆三中全會以后,社會各項事業(yè)百廢待興,對干部選拔的需求劇增。

4.2十三大至十六大：以干部工作實績?yōu)橹鲗У倪x拔制度改革逐步推進

十三大以后在積極建立公務(wù)員制度的同時,以干部工作實績?yōu)橹鲗У倪x拔制度改革逐步推進。1988年中組部在《縣(市、區(qū))黨政領(lǐng)導干部年度工作考核方案》《地方政府工作部門領(lǐng)導干部工作考核方案》在干部選拔中將工作實績放在了越來越突出的位置。1995年2月,中組部印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》,對建立以工作實績?yōu)橹鲗У母刹窟x拔制度進行了積極探索。1998年中組部、人事部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)推行競爭上崗的意見》,1999年《關(guān)于進一步做好公開選拔領(lǐng)導干部工作的通知》,經(jīng)過多年的探索和試點后公開選拔和競爭上崗的新方式開始在全國各地陸續(xù)推廣。2000年3月,中組部印發(fā)《全國公開選拔黨政領(lǐng)導干部考試大綱(試行)》,對公選考試首次以規(guī)則的形式進行統(tǒng)一規(guī)范。2002年7月,在對已實行七年的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》修訂的基礎(chǔ)上,中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》,進一步使黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作走上規(guī)范化制度化軌道。一是聘任制的繼續(xù)探索和推行；二是機關(guān)干部實行競爭上崗；三是探索公開選拔方式。全國各地隨之不斷探索干部選拔方式,大膽試驗,為干部選拔制度改革提供堅強的組織保證。此后,競爭性選拔領(lǐng)導干部工作逐步在全國展開。

4.3十六大以來：競爭性選拔逐漸成為干部選拔制度化的重要路徑

十六大以后以黨政領(lǐng)導干部選拔任用制度改革為重點,以科學化民主化制度化為目標,干部選拔制度改革進入了加快綜合配套改革的全面推進階段。[1]在這一階段的改革實踐中,全國各地對各種干部選拔方式繼續(xù)探索和不斷完善,競爭性選拔方式已經(jīng)逐漸成為干部選拔的重要路徑,成為一種制度化的干部選拔路徑。隨著時代的發(fā)展,黨對廣大領(lǐng)導干部選拔工作的層次越來越高、要求越來越規(guī)范。[2]十七大明確指出“完善體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系”；十七屆四中全會提出要“健全促進科學發(fā)展的領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核評價機制,強化考核結(jié)果運用,引導各級領(lǐng)導干部樹立正確政績觀,做出經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的實績”；《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》中也明確指出要“建立健全黨政領(lǐng)導干部定期考核制度并制定以工作實績?yōu)橹饕獌?nèi)容的考核指標體系”。全國競爭性選拔工作的實踐來看,這一階段明顯具有如下特點：一是選拔方式更加多樣、方法程序更加科學規(guī)范；二是選拔職位的范圍進一步擴大、層級進一步提高；三是選拔取向從“會考”向“能干”和“有德”推進；四是選拔監(jiān)督從單一層次監(jiān)督向多層次民主監(jiān)督推進。

4.4十八大以來：我國干部選拔制度變遷的趨勢

十八大報告中指出要“完善干部考核評價機制,促進領(lǐng)導干部樹立正確政績觀”；十八屆三中全會明確提出要“改革和完善干部考核評價制度”。[3]通過對我國干部制度改革的歷史進程的考察可以發(fā)現(xiàn)：一是“多樣化”的趨勢和規(guī)律。我國干部制度改革先后探索和形成了聘任制、考任制、競選制、公選制等多種制度。二是“民主化”的趨勢和規(guī)律。在干部選拔制度中貫徹了民主的取向,堅持了民主的原則,采取了民主的方法。三是“科學化”的趨勢和規(guī)律。在干部選拔的實踐中,注意在干部選拔路徑上嚴格把關(guān),把科學性的要求貫徹落實到干部選拔的每一個方面和環(huán)節(jié)。四是“法制化”的趨勢和規(guī)律。法制化制度建設(shè)主要體現(xiàn)在兩個層面上：其一是中央把加強制度建設(shè)作為推進干部選拔制度改革的重要內(nèi)容,出臺了一系列制度；其二是積極建設(shè)基層干部選拔任用制度建設(shè)。五是“綜合化”的規(guī)律和趨勢。干部選拔制度的改革將更加自覺地遵循科學化、民主化、法制化和多樣化的規(guī)律。

5簡單總結(jié)與相關(guān)建議

5.1簡單總結(jié)

主要結(jié)論:一是干部選拔制度變遷過程中涉及具有不同預(yù)期成本收益的利益相關(guān)主體,干部選拔制度改革動力表現(xiàn)為制度變遷過程中利益相關(guān)主體作用力(正向和負向)的合力。從制度變遷的供給方來看,如果新制度安排所產(chǎn)生的收益與成本只差大于舊制度的收益與成本之差,則制度變遷是可能的。從制度變遷的需求方來看,當新制度能夠帶來在舊制度下所無法得到的某種利益時,就會產(chǎn)生對新制度的需求。二是環(huán)境因素是通過主體行為作用于干部選拔制度改革動力的。干部選拔制度改革動力取決于各個利益相關(guān)主體對干部選拔制度改革的意愿和能力及其相互博弈的結(jié)果,而這進一步取決于環(huán)境因素和改革策略的選擇；三是在不同改革策略下,各利益相關(guān)主體具有不同的預(yù)期成本收益。在短期內(nèi),假設(shè)環(huán)境因素為常量的情況下,干部選拔制度改革動力將主要取決于改革策略的選擇。

5.2相關(guān)建議

根據(jù)以上研究提出以下建議:一是干部選拔制度改革是一個循序漸進的過程,其順利推進應(yīng)以改革動力最大化為改革策略選擇與決策的評判標準；這要求在干部選拔制度改革時,要通盤考慮各種復雜因素,在充分協(xié)商與博弈的基礎(chǔ)上形成能實現(xiàn)利益相對最大化的方案。在初級行動團體成為干部選拔制度變遷的主導力量的同時,協(xié)同社會力量及個人形成推動制度變遷的次級行動團體。二是干部選拔制度改革的涉及面廣、難度大,從制度變遷理論來看,干部選拔制度改革是一個利益相關(guān)主體基于微觀動機表達偏好的過程,因此,應(yīng)建立一個允許和鼓勵利益相關(guān)主體充分溝通與表達各自偏好的平臺,了解他們的改革策略偏好,以便選擇最佳策略最大限度地增強改革動力。一要通過發(fā)揚民主,鞏固和擴大制度供給者的利益；二要通過民主實現(xiàn)群眾參與和權(quán)力制衡,保障利益相關(guān)者的制度收益;三是有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵,進一步增強干部選拔制度改革團隊的一致性、專業(yè)性和權(quán)威性來擴大制度收益,采取一切必要措施鞏固和保證各利益主體的預(yù)期收益。

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