于清峰

(遼寧省鞍山市國土資源勘測設(shè)計院，遼寧 鞍山 114002)

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城市開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力測算實證研究
——以鞍山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為例

于清峰

(遼寧省鞍山市國土資源勘測設(shè)計院，遼寧 鞍山 114002)

摘要：指出了開發(fā)區(qū)是拉動國家和地方經(jīng)濟(jì)增長的重要增長極，集約用地是開發(fā)區(qū)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，當(dāng)前開發(fā)區(qū)仍然存在土地利用、產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)境保護(hù)等問題。以鞍山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為例，采用定性分析與定量評價相結(jié)合的方法，分析了城市開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力狀況，為政府科學(xué)配置城市集約用地潛力利用時序、制定集約用地政策提供理論依據(jù)及技術(shù)支持。

關(guān)鍵詞：城市開發(fā)區(qū)；集約用地；潛力測算；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；鞍山

1引言

開發(fā)區(qū)是拉動國家和地方經(jīng)濟(jì)增長的重要增長極[1]，是城市規(guī)模擴(kuò)張和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。集約用地是開發(fā)區(qū)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)[2～4]。當(dāng)前開發(fā)區(qū)不同程度地存在土地利用、產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)境保護(hù)等問題[5]。研究城市開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力可以深度揭示其土地集約利用狀況及變化規(guī)律，為探索開發(fā)區(qū)土地集約利用途徑和政策保障措施提供技術(shù)支撐。同時對于城市發(fā)展、城市規(guī)劃將具有重要的理論和現(xiàn)實意義[6,7]。

2研究區(qū)概況

鞍山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(以下簡稱高新區(qū))1992年11月由國務(wù)院批準(zhǔn)為“國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”。規(guī)劃面積122 km2，下轄2個鎮(zhèn)，2個辦事處，12個村，9個社區(qū)，人口8.6萬人。工業(yè)企業(yè)798戶，其中上市公司4家。到2013年底，完成地區(qū)生產(chǎn)總值69.7億元；規(guī)模以上工業(yè)增加值36.7億元；固定資產(chǎn)投資總額138億元；社會消費(fèi)品零售總額3.1億元；商品房銷售額37.8億元；出口創(chuàng)匯1.1億美元；實際利用外資2.2億美元；引進(jìn)域外資金90億元；公共財政預(yù)算收入13.46億元。城市開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力評價區(qū)域是指高新區(qū)正在發(fā)展建設(shè)的激光產(chǎn)業(yè)園區(qū)，主要涉及汪峪、紅嶺2個街道辦事處，共計9.23 km2。依據(jù)功能區(qū)劃分原則和方法[8]，將評價區(qū)域劃分為居住功能區(qū)、商業(yè)功能區(qū)、工業(yè)功能區(qū)、行政辦公功能區(qū)、教育功能區(qū)和其他功能區(qū)。研究中各類數(shù)據(jù)主要來源于《鞍山統(tǒng)計年鑒》，結(jié)合實地調(diào)研進(jìn)行計算分析。

3城市土地集約利用潛力測算及分區(qū)

城市土地集約利用是以建成區(qū)現(xiàn)有土地的再開發(fā)和挖潛改造為重點，以合理布局用地、完善優(yōu)化結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境良好為前提，通過增加存量土地投入，提高土地經(jīng)營管理水平，達(dá)到在當(dāng)前技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平條件下提升土地使用效率和經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)[9]。城市土地集約利用潛力測算是對特定時間點城市土地集約利用的規(guī)模潛力和經(jīng)濟(jì)潛力的估測。

3.1測算的對象

基于全面改造的城市土地集約利用潛力測算，其對象為評價區(qū)域用地狀況評價判定為中、低度利用區(qū)的功能區(qū)，其他根據(jù)規(guī)劃需調(diào)整用途的功能區(qū)，現(xiàn)狀綜合容積率低于規(guī)劃允許容積率控制標(biāo)準(zhǔn)的功能區(qū)，需要進(jìn)行功能完善和提升的功能區(qū)。

3.2規(guī)模潛力的測算及分區(qū)

城市土地集約利用規(guī)模潛力是將特定時間點的現(xiàn)實土地容量與達(dá)到符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及相關(guān)法規(guī)規(guī)定狀態(tài)的土地容量的差距換算形成的土地規(guī)模。包括絕對規(guī)模潛力測算和相對規(guī)模潛力測算。絕對規(guī)模潛力測算的計算公式為：

Qc=Q×(Rc-Fc)/Rc

(1)

式中：Qc為城市集約用地絕對規(guī)模潛力，單位為hm2；Q為功能區(qū)現(xiàn)狀土地面積，單位為hm2；Rc為功能區(qū)規(guī)劃或法規(guī)允許的容積率，按照相同用途，以規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中的容積率最高值、控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)或其他方法確定的合理值來確定；Fc為功能區(qū)現(xiàn)狀容積率，可以選用樣本片區(qū)的數(shù)值或平均值作為代表。

相對規(guī)模潛力測算的計算公式為：

qc=Qc/Q×100 %

(2)

式中：qc為城市集約用地相對規(guī)模潛力，單位為 %。Qc、Q參照公式(1)說明。

依據(jù)各類功能區(qū)用地相對規(guī)模潛力的大小，通過單因素聚類分析進(jìn)行歸類，確定相應(yīng)的分區(qū)數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)，劃分為高潛力區(qū)、中潛力區(qū)、低潛力區(qū)和無潛力區(qū)，以揭示城市集約用地規(guī)模潛力的空間分布特征，其計算結(jié)果見表1。

表1評價區(qū)域城市集約用地規(guī)模潛力分區(qū)

項目高潛力區(qū)中潛力區(qū)低潛力區(qū)無潛力區(qū)合計功能區(qū)土地面積/hm2絕對規(guī)模潛力/萬元功能區(qū)土地面積/hm2絕對規(guī)模潛力/萬元功能區(qū)土地面積/hm2絕對規(guī)模潛力/萬元功能區(qū)土地面積/hm2絕對規(guī)模潛力/萬元功能區(qū)土地面積/hm2絕對規(guī)模潛力/萬元居住功能區(qū)147.7600138.3800109.473679.1216204.299479.179413.78001.2160475.3130297.8970商業(yè)功能區(qū)13.98044.85040.96220.041614.94264.8920工業(yè)功能區(qū)11.38888.478876.106035.166048.38523.5839135.880047.2287行政辦公功能區(qū)2.21881.60553.92841.94842.56750.18758.71473.7414教育功能區(qū)94.158856.948816.53527.81524.43790.0079115.131964.7719其他功能區(qū)7.70595.58595.29642.229713.00237.8156合計147.7600138.3800224.9459151.7406320.1458131.189170.13285.0369762.9845426.3466潛力劃分標(biāo)準(zhǔn)λ≥8080<λ≥6060<λ≥20λ<20

3.3經(jīng)濟(jì)潛力的測算及分區(qū)

城市土地集約利用經(jīng)濟(jì)潛力是指將現(xiàn)狀土地改造為規(guī)劃允許的土地利用狀況時產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值差額。其計算公式為：

Ea=Q×(Rc×Jc-Fc×Jx-Rc×Cc)

(3)

式中：Ea為進(jìn)行整體改造，拆除現(xiàn)有物業(yè)進(jìn)行挖潛的土地經(jīng)濟(jì)潛力，單位為萬元；Q為功能區(qū)現(xiàn)狀土地面積，單位為hm2；Rc為功能區(qū)規(guī)劃允許容積率；Fc為功能區(qū)現(xiàn)狀容積率；Jc為功能區(qū)新建物業(yè)單位建筑面積市場價格，單位為元/m2；Cc為功能區(qū)新建物業(yè)單位建筑面積開發(fā)成本，單位為元/m2；Jx為功能區(qū)現(xiàn)有物業(yè)單位建筑面積市場價格，單位為元/m2。

單位土地經(jīng)濟(jì)潛力測算的計算公式為：

ea=Ea/Q

(4)

式中：ea為進(jìn)行整體改造，拆除現(xiàn)有物業(yè)挖潛潛力測算的單位土地經(jīng)濟(jì)潛力，單位為元/m2；Ea、Q參照公式(3)說明。

依據(jù)各類功能區(qū)的單位土地經(jīng)濟(jì)潛力大小，通過單因素聚類分析進(jìn)行歸類，確定相應(yīng)的分區(qū)數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)，劃分為高潛力區(qū)、中潛力區(qū)、低潛力區(qū)和無潛力區(qū)，以揭示城市集約用地經(jīng)濟(jì)潛力的空間分布特征，其計算結(jié)果見表2。

表2　評價區(qū)域城市集約用地經(jīng)濟(jì)潛力分區(qū)

3.4城市集約用地潛力利用時序配置

在潛力分區(qū)的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟(jì)潛力分區(qū)為主要依據(jù)，按照短期(2年內(nèi))、近期(3～5年)、遠(yuǎn)期(6～10年)的時序，選取各功能區(qū)最優(yōu)潛力釋放方案綜合確定評價區(qū)域城市集約用地潛力利用的時序配置。其結(jié)果見表3。

4城市土地集約利用潛力測算結(jié)果分析

4.1居住功能區(qū)

短期內(nèi)土地集約利用潛力較大，絕對規(guī)模潛力193.77 hm2，相對規(guī)模潛力89.01 %，單位土地經(jīng)濟(jì)潛力5010 元/m2。調(diào)查顯示近3年供地的鞍山華川置業(yè)有限公司、新世界(沈陽)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、恒大地產(chǎn)集團(tuán)(沈陽)置業(yè)有限公司等10個房地產(chǎn)項目未建成，配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善，因此挖潛的主要方向是短期內(nèi)按規(guī)劃用途安排用地項目，加速回遷房建設(shè)，確保按期入住，提高土地利用效率；利用老工礦區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、公租房、農(nóng)民工進(jìn)城購房、企業(yè)職工住宿、孵化空間建設(shè)等潛在需求，消化商品房和保障房庫存。下一步應(yīng)探索進(jìn)城落戶農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的依法自愿有償退出機(jī)制，控制新建設(shè)住宅開發(fā)強(qiáng)度與建設(shè)規(guī)模，加快棚戶區(qū)和危舊房改造，將零星散布的住宅向居民小區(qū)集中，合理提高綜合容積率，打破獨戶獨院的粗放用地方式，鼓勵建設(shè)一批理念先進(jìn)、環(huán)境優(yōu)美、建筑環(huán)保、服務(wù)高端的現(xiàn)代地產(chǎn)項目，可使土地集約利用水平達(dá)到理想狀態(tài)。

表3　評價區(qū)域城市集約用地潛力利用時序配置

4.2商業(yè)功能區(qū)

近期內(nèi)土地集約利用潛力較大，絕對規(guī)模潛力1.14 hm2，相對規(guī)模潛力54.55 %，單位土地經(jīng)濟(jì)潛力1252 元/m2。調(diào)查顯示區(qū)域內(nèi)第一大道和海諾片區(qū)等臨街商鋪不論是規(guī)模潛力還是經(jīng)濟(jì)潛力都具有較大的挖潛空間，因此挖潛的主要方向是短期內(nèi)加快第一大道、海諾片區(qū)、紅嶺家園、玉龍灣小區(qū)等臨街商業(yè)網(wǎng)點招商，推進(jìn)星級酒店和大型商超等項目開工建設(shè)，提高區(qū)域綜合容積率，釋放集約用地潛力。下一步應(yīng)創(chuàng)新體制機(jī)制，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，增加新的眾創(chuàng)空間，吸引更多社會資本參與投資。突出地方特色，提升傳統(tǒng)商業(yè)服務(wù)水平，釋放改革紅利，支持高端服務(wù)業(yè)發(fā)展，增加商業(yè)客流量和營業(yè)額，帶動提升土地產(chǎn)出，實現(xiàn)該區(qū)域集約用地。

4.3工業(yè)功能區(qū)

短期內(nèi)土地集約利用潛力較大，絕對規(guī)模潛力6.96 hm2，相對規(guī)模潛力77.16 %，單位土地經(jīng)濟(jì)潛力1636 元/m2。調(diào)查顯示工業(yè)(物流)企業(yè)整體投資強(qiáng)度和產(chǎn)出水平達(dá)到國家級或省級標(biāo)準(zhǔn)，但是40 %的工業(yè)功能區(qū)處于中度利用水平，企業(yè)廠房、辦公樓基本是1～2層低矮型建筑，部分企業(yè)廠區(qū)內(nèi)部預(yù)留地面積較大。因此挖潛的主要方向是短期內(nèi)加快標(biāo)準(zhǔn)廠房、智能車間的建成使用，加大廠區(qū)內(nèi)部預(yù)留地開發(fā)力度，合理利用地上與地下空間。下一步土地集約利用模式應(yīng)以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，圍繞存量挖潛、土地置換和立體空間利用等予以確定。通過執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)用地使用指標(biāo)、拆違控違，收回低效用地、“騰籠換鳥”等措施，實施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控制。要保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)及大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地需求，支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、物流倉儲等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)帶動性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)項目落地，把握鞍山市運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”推進(jìn)智慧城市建設(shè)的契機(jī)，鼓勵利用工業(yè)廠房、倉儲用房等存量土地發(fā)展電商產(chǎn)業(yè)平臺，合理規(guī)劃布局電子商務(wù)物流倉儲用地，引導(dǎo)現(xiàn)有快遞企業(yè)、電子商務(wù)倉儲企業(yè)及其他社會資本參與電子商務(wù)倉儲設(shè)施投資建設(shè)或再利用。推進(jìn)人工智能、智能穿戴、智能家居、虛擬現(xiàn)實項目招商，引進(jìn)一批有產(chǎn)業(yè)帶動優(yōu)勢、技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢和協(xié)作配套能力的大企業(yè)，實現(xiàn)項目引進(jìn)的提檔升級，打造產(chǎn)業(yè)特征明晰、產(chǎn)業(yè)鏈條完整、骨干企業(yè)突出的光電子產(chǎn)業(yè)基地。

4.4行政辦公功能區(qū)

短期內(nèi)土地集約利用潛力較大，絕對規(guī)模潛力1.61 hm2，相對規(guī)模潛力72.52 %，單位土地經(jīng)濟(jì)潛力1783 元/m2。調(diào)查顯示該功能區(qū)集約利用水平較高，僅鞍山科技局片區(qū)仍有挖潛空間。因此挖潛的主要方向是短期內(nèi)實施嚴(yán)格的節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)材標(biāo)準(zhǔn)，提高區(qū)域綜合容積率。下一步區(qū)域規(guī)劃應(yīng)與政府機(jī)構(gòu)改革、提高管理服務(wù)效能相結(jié)合，整合區(qū)內(nèi)政策、資金、人才、技術(shù)、房屋和服務(wù)資源，提升服務(wù)能力，降低企業(yè)成本，形成經(jīng)濟(jì)合理利用土地、高效集中行使職能的集約管理模式。

4.5教育功能區(qū)

短期內(nèi)土地集約利用潛力較大，絕對規(guī)模潛力56.95 hm2，相對規(guī)模潛力60.48 %，單位土地經(jīng)濟(jì)潛力1108 元/m2。調(diào)查顯示鞍山市第一中學(xué)和遼寧科技大學(xué)軟件學(xué)院均有二期工程在建，因此挖潛的主要方向是短期內(nèi)加快完成學(xué)校改造，提高土地利用率。下一步應(yīng)注重優(yōu)勢專業(yè)、品牌專業(yè)和特色專業(yè)的創(chuàng)建，支持企業(yè)建設(shè)技術(shù)中心、研發(fā)中心，為企業(yè)搭建服務(wù)平臺、合作平臺，幫助企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者與高校、科研院所、專業(yè)服務(wù)等機(jī)構(gòu)結(jié)成聯(lián)盟，以教育、科技和創(chuàng)新為依托，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新體系，升級研發(fā)手段，依靠創(chuàng)新驅(qū)動做強(qiáng)供給力，助推企業(yè)在新能源、大功率激光器、生物識別、手機(jī)和平板電腦、大數(shù)據(jù)、半導(dǎo)體、汽車電子、LED、智能制造等產(chǎn)業(yè)上創(chuàng)新發(fā)展，整體打造具有生態(tài)環(huán)境良好、高新人才濟(jì)濟(jì)、文化氛圍厚重等特質(zhì)的教育功能區(qū)，為高新區(qū)建成融科學(xué)、技術(shù)和生產(chǎn)為一體的高科技聚集區(qū)奠定基礎(chǔ)。

4.6其他功能區(qū)

近期內(nèi)土地集約利用潛力較大，絕對規(guī)模潛力5.59 hm2，相對規(guī)模潛力72.50 %，單位土地經(jīng)濟(jì)潛力773 元/m2。調(diào)查顯示第三醫(yī)院片區(qū)、湯河凈水廠片區(qū)、供電公司片區(qū)均有二期工程在建，因此挖潛的主要方向是近期內(nèi)按規(guī)劃建成投入使用，提高綜合容積率和建筑密度。下一步應(yīng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)，強(qiáng)化公共服務(wù)，關(guān)注民生需求。嚴(yán)格執(zhí)行《鞍山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，大力實施國土綜合整治，突出互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施水平。加大景觀帶水系、綠化、亮化工程、濕地公園建設(shè)投入，增加分散小塊綠地、屋頂綠化、垂直綠化等多種形式綠地面積。發(fā)揮財政資金撬動功能，創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式，對接國內(nèi)高端醫(yī)療機(jī)構(gòu)，引入先進(jìn)診療資源，進(jìn)一步改善醫(yī)療環(huán)境質(zhì)量。發(fā)揮其他功能區(qū)在供水、供電、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支撐保障功能，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

5結(jié)語

高新區(qū)的居住、商業(yè)、工業(yè)、行政辦公、教育和其他功能區(qū)已初具形態(tài)，在鞍山市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起到了支撐和拉動作用。但是土地集約利用是一個循序漸進(jìn)的動態(tài)過程，展望“十三五”，高新區(qū)集約發(fā)展仍有很長的路要走。因此，要做好頂層設(shè)計，圍繞土地可持續(xù)利用，研究制定“集約發(fā)展”的整體規(guī)劃和路線圖，根據(jù)高新區(qū)的環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和集約用地潛力，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用，明確不同階段功能區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)、實施重點、關(guān)鍵技術(shù)和保障措施，確定社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)綜合效益最優(yōu)化的土地集約利用模式，推進(jìn)高新區(qū)形態(tài)開發(fā)、 功能開發(fā)和核心競爭力的打造，建成“產(chǎn)業(yè)高端、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保、宜業(yè)宜居”小而美的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)園區(qū)。

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Empirical Research on Potential Measurement of Intensive Land Usein Urban Development Zone——TakingAnshan High-tech Industrial Development Zone as an Example

Yu Qingfeng

(AnshanSurveyandDesignInstituteofLandandResources,AnshanLiaoning114002)

Abstract:Development zone is the important growth pole of national and local economic growth, and intensive land use is the foundation of existence and development of development zone. But many problems such as land use,industrial layout and environmental protectionstill exist.Taking Anshan High-tech Industrial Development Zone as an example , combination of qualitative analysis and quantitative evaluation method was adopted to grasp the city development zone land intensive utilization potential condition.This article aimed to provide theoretical basis and technical supportfor the government to scientific deploy time series of city intensive land use potential and make intensive use of land policy.

Key words:city development zone; intensivelanduse; potential measurement; Anshan High-tech Industrial Development Zone

收稿日期：2016-04-05

作者簡介：于清峰(1969—)，男，碩士，主要從事土地資源管理工作。

中圖分類號：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9944(2016)10-0203-04