遼寧省社會(huì)保障基金理事會(huì) 宋昊

淺析國(guó)內(nèi)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)中信托法律規(guī)制問(wèn)題

遼寧省社會(huì)保障基金理事會(huì) 宋昊

現(xiàn)階段，社會(huì)保障基金保值增值壓力逐步增大，加之投資運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管缺位，嚴(yán)重影響了社會(huì)保障基金的安全性。受社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)政策的限制，我國(guó)社會(huì)保障基金信托運(yùn)營(yíng)的規(guī)模不大，但是信托運(yùn)營(yíng)在推進(jìn)社會(huì)保障基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方面的作用卻不容忽視?；诖?，本文對(duì)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)中信托法律規(guī)制問(wèn)題進(jìn)行剖析，并提出了相應(yīng)的法律建議，期望對(duì)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)法制化、規(guī)范化有所幫助。

社會(huì)保障基金 運(yùn)營(yíng) 信托 法律規(guī)制

1　社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)中的信托法律規(guī)制問(wèn)題分析

1.1法律體系不完善

中華人民共和國(guó)正式成立的第二年，國(guó)家頒布實(shí)施了勞動(dòng)保險(xiǎn)條例，社保制度隨之建立，與此同時(shí)，出臺(tái)了與社?；鹗绽U與管理的相關(guān)規(guī)定，受當(dāng)時(shí)一些因素的影響和制約，使得對(duì)該項(xiàng)基金運(yùn)營(yíng)的立法并不完善，一些基本法律中，如社會(huì)保險(xiǎn)法、信托法等，對(duì)社保基金與信托只進(jìn)行了一般的原則性規(guī)定，細(xì)化程度略顯不足，分散性也相對(duì)較大，對(duì)社?；疬\(yùn)營(yíng)的針對(duì)性不強(qiáng)。我國(guó)社保基金投資運(yùn)營(yíng)的實(shí)施細(xì)則主要是由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)制定，由于這些細(xì)則全都分散在行政法規(guī)或是由國(guó)務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章當(dāng)中，致使對(duì)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管的法律依據(jù)位階偏低，缺乏應(yīng)有的系統(tǒng)性。

1.2信托委托人缺失

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中尚未對(duì)社?；鸬乃袡?quán)歸屬問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定。根據(jù)《信托法》規(guī)定，設(shè)立信托必須有確定的信托財(cái)產(chǎn)，且該財(cái)產(chǎn)必須為委托人的合法所有財(cái)產(chǎn)，要求享有信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的委托人與受托人訂立合同。但是，我國(guó)政府設(shè)立的專職管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)社?；鸬墓芾砼c運(yùn)營(yíng)，不享有所有權(quán)，不具備基金信托委托人的資格。由于信托委托人的缺失，使得社?；鸾桓缎磐羞\(yùn)營(yíng)面臨著法律隱患。從目前情況來(lái)看，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)已經(jīng)委托基金管理公司對(duì)社?；疬M(jìn)行信托運(yùn)營(yíng)，但是根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，理事會(huì)也不具備社?；鹚袡?quán)。面臨社?；鹦磐形腥巳蔽坏木骄?，必須要完善相關(guān)法律法規(guī)。

1.3信托定義用詞不準(zhǔn)

通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行《信托法》進(jìn)行研讀后發(fā)現(xiàn)，該法對(duì)信托這一概念的具體定義中，未對(duì)信托財(cái)產(chǎn)是否由委托人轉(zhuǎn)移給受托人中的“轉(zhuǎn)移”一詞加以明確，而是采用了模糊的表述方式，即“委托”。與我國(guó)同屬于大陸法系的其他國(guó)家，如日本、韓國(guó)等，在表述上采用的都是“轉(zhuǎn)移”一詞，用“委托”來(lái)描述信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，從法律嚴(yán)謹(jǐn)性的層面上看，委托一詞有待商榷。一方面委托很難揭示出信托的本質(zhì)屬性，如果在法律定義中使用該詞，很難使信托與代理在法律關(guān)系的界限上劃分清楚，這會(huì)對(duì)相關(guān)義務(wù)的履行帶來(lái)影響。由于委托無(wú)法表明信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，從而會(huì)引起信托關(guān)系的混亂。另一方面，采用“委托”一詞，將會(huì)對(duì)《信托法》其他條文的協(xié)調(diào)性產(chǎn)生不利影響。由上述分析可知，委托一詞的使用，對(duì)社?；鹦磐惺芡腥俗灾鞴芾頇?quán)的行使產(chǎn)生了不利的影響，無(wú)法杜絕行政手段對(duì)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)的干預(yù)。

1.4運(yùn)營(yíng)監(jiān)管職權(quán)不明確

在現(xiàn)行法律法規(guī)下，財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、證券監(jiān)督管理委員會(huì)等職能部門均擁有對(duì)社?；鸬谋O(jiān)管權(quán)，由于監(jiān)管主體過(guò)多、職權(quán)范圍未明確，從而導(dǎo)致監(jiān)管漏洞與監(jiān)管重復(fù)并存，降低了監(jiān)管效率。同時(shí)，社?；疬\(yùn)營(yíng)的監(jiān)管部門獨(dú)立性不足，例如，勞動(dòng)和社會(huì)保障部既要負(fù)責(zé)征繳、支付、投資社?；?，也要負(fù)責(zé)監(jiān)管社保基金，使得該部門承擔(dān)著運(yùn)營(yíng)者與監(jiān)督者的雙重身份，造成監(jiān)管職能弱化。盡管我國(guó)一些地方設(shè)置了社保監(jiān)督委員會(huì)，但是該機(jī)構(gòu)的成員包括政府部門人員，致使監(jiān)管易受行政干預(yù)，難以保證監(jiān)管的獨(dú)立性。此外，我國(guó)《信托法》設(shè)置的信托監(jiān)察人僅局限于公益信托，而私益信托監(jiān)察人缺失，使得信托監(jiān)察人無(wú)法從信托內(nèi)部全面監(jiān)督社?；鸬倪\(yùn)營(yíng)情況。

2　法律建議

2.1制定專門法律

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社保基金運(yùn)營(yíng)中信托法律體系不完善的問(wèn)題，建議國(guó)家制定社保基金信托運(yùn)營(yíng)法，并將該法作為現(xiàn)行《信托法》的特別法，借此來(lái)實(shí)現(xiàn)社保與信托兩項(xiàng)制度的有效協(xié)調(diào)與銜接?？稍谠摲ㄖ袑?duì)社?；鹦磐羞\(yùn)營(yíng)的相關(guān)事宜進(jìn)行明確規(guī)定，如法律主體、投資所需遵循的基本原理以及監(jiān)督管理方式等，補(bǔ)充現(xiàn)行《信托法》對(duì)社?；疬\(yùn)營(yíng)適用性的缺陷。同時(shí)建議用投資的原則對(duì)投資范圍與方式進(jìn)行規(guī)制，社?；鸬南嚓P(guān)管理機(jī)構(gòu)則可按照實(shí)際情況編制具體細(xì)則與條款。需要在此著重闡明的一點(diǎn)是，在信托制度當(dāng)中，受托人擁有對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的自由處置權(quán)，為避免信托機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)社?；鸬倪^(guò)程中，投資決策受到相關(guān)部門的影響，盡可能不要將投資的具體辦法及有關(guān)的政策規(guī)定制定得過(guò)于具體化。

2.2明確信托委托人

我國(guó)社保基金是獨(dú)立于管理機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，導(dǎo)致社?；鹚袡?quán)的歸屬一直未能明確。因此，應(yīng)將社保基金視為法人，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為法人機(jī)關(guān)，使其成為民事主體，賦予社保基金獨(dú)立的法人地位，并在社保基金信托運(yùn)營(yíng)法律中對(duì)法人地位進(jìn)行明確，使社?；饟碛猩绫；鹭?cái)產(chǎn)的所有權(quán)，成為合法的信托委托人，如此一來(lái)社?；鹩袡?quán)將社?；鹭?cái)產(chǎn)交付信托運(yùn)營(yíng)。通過(guò)對(duì)信托委托人進(jìn)行明確，能夠?qū)?fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，確保社保基金信托運(yùn)營(yíng)適用于《信托法》，有助于推進(jìn)社?；鹦磐羞\(yùn)營(yíng)更加法制化。

2.3明確信托定義

在對(duì)同屬大陸法系的其他國(guó)家的信托定義進(jìn)行分析后，我國(guó)現(xiàn)行《信托法》中對(duì)信托定義中委托一詞的運(yùn)用確實(shí)有欠妥當(dāng)，為避免由此所引起的一系列相關(guān)法律問(wèn)題，建議國(guó)家在對(duì)《信托法》進(jìn)行修訂時(shí)，將對(duì)信托定義中采用的“委托”一詞，用“轉(zhuǎn)移”進(jìn)行替換，由此可以使信托的定義更加科學(xué)和準(zhǔn)確，這對(duì)于社保基金的信托運(yùn)營(yíng)也更具實(shí)際意義。首先，由委托人將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人之后，委托人對(duì)于受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的管理與處分將不能插手干預(yù)，基于這一前提，能夠有效限制社?；鸸芾聿块T及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)出于某種利益將社保基金挪作他用，從而確保了社保基金的安全性。其次，我國(guó)現(xiàn)行《信托法》當(dāng)中對(duì)受托人的注意義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，由此使得信托人在對(duì)委托人轉(zhuǎn)移的信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理時(shí)，除了要有合格的技能之外，還要盡可能做到合理的注意。而社保基金的管理機(jī)構(gòu)由于專業(yè)能力和投資經(jīng)驗(yàn)都相對(duì)缺乏，所以由各方面都更加專業(yè)的信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社保基金的投資運(yùn)營(yíng)能使社?；疬_(dá)到保值增值的目的。信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，使受托人能夠根據(jù)自己的意愿對(duì)轉(zhuǎn)移的信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和處分，由此使得受托人的自主管理權(quán)得到了保障。

2.4建立信托運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度

為保障社?；鹦磐羞\(yùn)營(yíng)監(jiān)管有法可依，我國(guó)應(yīng)建立信托運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度，具體從以下三個(gè)方面入手：其一，設(shè)立信托監(jiān)察人。將信托監(jiān)察人制度從公益信托擴(kuò)展到社?；鹦磐?，明確社?；鹦磐斜O(jiān)察人的權(quán)利，既從信托內(nèi)部監(jiān)督社?；疬\(yùn)營(yíng)，又履行維護(hù)受益人權(quán)益的職能。其二，設(shè)立社保基金監(jiān)管委員會(huì)，對(duì)社保基金實(shí)施集中監(jiān)管。建議社?；鸨O(jiān)管委員會(huì)為國(guó)務(wù)院直屬，擁有對(duì)全國(guó)各省社保基金運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管權(quán)，徹底消除當(dāng)前監(jiān)管主體分散、監(jiān)管不到位的問(wèn)題，杜絕社?；鸨贿`法挪用。其三，采用適宜的監(jiān)管模式。我國(guó)社?；鹦磐羞\(yùn)營(yíng)尚處于初級(jí)階段，法律制度尚未健全，在這一形勢(shì)下，建議社?；鸨O(jiān)管委員會(huì)采用嚴(yán)格限量監(jiān)管模式，即嚴(yán)格限制投資管理人的資格、投資范圍、投資比例、投資方式，對(duì)投資行為進(jìn)行嚴(yán)格管控，同時(shí)避免政府部門過(guò)度干涉監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作，最大程度保障社?；疬\(yùn)營(yíng)的安全性。

3　結(jié)語(yǔ)

總而言之，社?；鹦磐羞\(yùn)營(yíng)是促使基金保值增值、實(shí)現(xiàn)受益人社會(huì)保障權(quán)益的重要途徑之一。對(duì)社保基金信托運(yùn)營(yíng)的法律規(guī)制進(jìn)行研究，既有助于完善信托法律體系，又有助于推動(dòng)社?；鹬贫劝l(fā)展，能夠?yàn)榇龠M(jìn)社?；鹗袌?chǎng)化運(yùn)營(yíng)提供法律保障。為此，我國(guó)必須進(jìn)一步完善社?；鹦磐羞\(yùn)營(yíng)的法律規(guī)制。

[1] 沈靜．我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信托法律制度研究[D]．華東政法大學(xué)，2014．

[2] 楊復(fù)衛(wèi)，張新民．基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的信托投資及其法律配置[J]．保險(xiǎn)研究，2016(6)．

[3] 胡杰．老齡化背景下我國(guó)養(yǎng)老金信托的法律激勵(lì)制度研究[J]．廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(1)．

[4] 連偉丹．美國(guó)信托受托人再委托規(guī)則——兼評(píng)我國(guó)信托法的相關(guān)規(guī)定[D]．西南政法大學(xué)，2014．

[5] 王瑩瑩．集合信托在現(xiàn)行法律規(guī)制下面臨的困境突破[J]．證券法苑，2015(5)．

F832

A

2096-0298(2016)11(b)-034-02

宋昊(1984-)，男，遼寧沈陽(yáng)人，碩士研究生，經(jīng)濟(jì)師，主要從事經(jīng)濟(jì)法方面的研究。